川渝城市群發(fā)展趨勢研究

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所 袁 朱

川渝城市群是我國西部少有的幾個城市化相對發(fā)達、人口和城鎮(zhèn)分布密集、綜合實力較強的區(qū)域之一，對西部大開發(fā)起著至關重要的支撐作用和輻射帶動功能，但現(xiàn)階段發(fā)展水平和質量還不高，自然環(huán)境有所局限，未來應選擇適合發(fā)展的思路與具有特色的途徑，以促進其健康成長。該區(qū)域包括重慶市和四川省的成都、德陽、綿陽、眉山、資陽、遂寧、樂山、自貢、瀘州、內江、南充、宜賓、廣安、雅安市，截至2012年，總面積22.3萬平方公里。

一、基本特征

(一)分布密度。

1.人口集聚程度高。川渝城市群歷來是西部人口稠密的區(qū)域，2012年總人口9106.1萬人，人口密度409人/平方公里，遠遠高于川渝兩省市、西部平均值，是人口高度集聚區(qū)域，它以川渝兩省近40%的面積容納了其82.6%的人口，以西部約3.2%的面積承載著其25%的人口。

2.經濟集聚程度高。川渝城市群區(qū)域經濟發(fā)展較快，2012年，地區(qū)生產總值32 122.1億元。經濟密度大(1441.2萬元/平方千米)，是川渝的2.3倍，西部的8.7倍。

3.城鎮(zhèn)分布密集。2012年，川渝城市群擁有27個城市(包括縣級市)，縣城所在鎮(zhèn)65個，其他建制鎮(zhèn)約1600個。由于建制鎮(zhèn)數(shù)量多，城鎮(zhèn)密度很大，達130個/萬平方公里左右。城市密度1.6個/萬平方公里，是西部城市最密集的區(qū)域，占川渝兩省市和西部12省市區(qū)的81.8%和17.6%。

(二)規(guī)模結構。

川渝城市群城鎮(zhèn)規(guī)模等級體系不盡合理，尚處于初級發(fā)展階段，經濟、人口等要素一味地向成都、重慶聚集，而周圍城市的規(guī)模相差甚遠(見圖1)。以下分析采用全國第六次人口普查數(shù)據，城市規(guī)模指市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口，城市等級劃分即:≥500萬人為超大城市，100萬～500萬人為特大城市，50萬～100萬人為大城市，20萬～50萬人為中等城市，＜20萬人為小城市。

圖1 川渝城市群城市等級與分布

城鎮(zhèn)空間布局呈現(xiàn)雙核特征。2010年，市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口500萬以上的超大城市占總數(shù)的7.4%(見表1)，占比偏多，其市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口超過總市轄城鎮(zhèn)人口的2/3，首位度過大，集中性極強，具有名副其實的核心地位，而且二者各霸一方，對川渝城市群空間形態(tài)都有著重要的影響。川渝城市群處于極核集聚階段，擴散效應明顯不足，限制了大城市的集聚，延遲了特大城市的形成。缺乏100萬～500萬人的特大城市，城鎮(zhèn)體系不完整;大城市占城市總數(shù)的1/3，占比偏小，市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口近1/4，承載人口有限。中小城市多而吸納能力差。中等城市占總數(shù)的44.4%，小城市占14.8%，加之建制鎮(zhèn)更是為數(shù)眾多，而中小城市人口分別占7.7%和0.9%，吸納能力弱小。

表1 川渝城市群城市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口規(guī)模等級構成(2010年)

(三)功能結構。

川渝城市群2012年三次產業(yè)結構比重為11∶53∶37，總體呈“二三一”格局，處于工業(yè)化中期的快速發(fā)展階段。

1.城市間三次產業(yè)結構差異明顯。重慶和成都市的第一產業(yè)比重低于城市群平均值(見表2)，第三產業(yè)比重高于城市群平均值。其他13個地級城市的產業(yè)結構層次普遍較低，而且與重慶和成都相距甚遠;近些年注重投資項目，發(fā)展工業(yè)，以此為主導產業(yè)，大大拉動了當?shù)谿DP;而城市服務功能缺乏，三產比重很低。

2.城市間具有一定的職能分工。根據四川14個地級市轄區(qū)和重慶市轄區(qū)2011年各行業(yè)(不包括農業(yè))從業(yè)人員數(shù)值，計算出各市轄區(qū)各行業(yè)的區(qū)位商。通過不同產業(yè)在某一城市(市轄區(qū))的區(qū)位商比較，可以說明各行業(yè)在該城市中的地位，各城市在城市群中的功能差異與分工。重慶的采礦業(yè)、傳統(tǒng)及現(xiàn)代服務業(yè)均有發(fā)展。成都的產業(yè)層次較高，服務功能較強，科技服務突出，現(xiàn)代服務業(yè)為主，制造業(yè)具有一席之地。自貢的鹽礦開采及加工、金融業(yè)比較集中。瀘州基本公共服務和行政管理方面的行業(yè)集中。德陽和綿陽的制造業(yè)、信息服務業(yè)相對發(fā)達，綿陽的科技服務功能較強。遂寧、內江除公共服務行業(yè)以外，教育、信息服務方面也有特色。樂山的采礦和電力燃氣水供給的區(qū)位商高。南充和資陽的金融業(yè)區(qū)位商高，南充的教育及其他公共管理和服務業(yè)和資陽的文體娛樂、信息服務、制造業(yè)(汽車)等也集中分布。眉山和雅安的信息及部分公共服務業(yè)具有一定優(yōu)勢。宜賓制造業(yè)(造酒、能源)的區(qū)位商高，其次金融、交通運輸?shù)确諛I(yè)也較集中。廣安的采礦、信息服務、金融和教育區(qū)位商高，具有優(yōu)勢。

3.職能分工尚不盡合理。目前，多數(shù)城市職能較綜合，有雷同現(xiàn)象，分工不盡明確，特色不夠顯著。川渝城市群缺乏合理的產業(yè)分工與專業(yè)化協(xié)作、錯位發(fā)展與差異化競爭。兩地中央所屬大企業(yè)、國有企業(yè)和國防科技企業(yè)數(shù)量眾多，非公有制經濟薄弱，企業(yè)之間橫向聯(lián)系較少，在招商引資方面存在惡性競爭、產業(yè)趨同化與重復建設。城市間協(xié)作意識差，配套能力弱，產品鏈條短，制約了城市生產要素資源的有效配置。

表2 2012年川渝城市群各地級(或以上)城市區(qū)域三次產業(yè)增加值及其占比

(四)空間聯(lián)系。

本研究根據城市間長途客車和列車來往班次數(shù)據，運用社會網絡分析工具，從交通聯(lián)系角度對川渝城市群的空間聯(lián)系進行如下分析。

圖2 長途客車網絡可視化結構

圖3 列車網絡可視化結構

1.初步形成聯(lián)系網絡。以川渝城市群15個地級(或以上)城市長途客車和列車對開班次量作為原始數(shù)據，采用Ucinet軟件生成了該區(qū)域長途客車和列車網絡的可視化結構(見圖2、圖3)，并計算得出長途客車網絡密度(0.7238)、列車網絡密度(0.3095)，①網絡密度描述了網絡中各成員結點之間關聯(lián)的緊密程度，定義為網絡中城市結點間實際擁有的關系數(shù)與理論擁有最大關系數(shù)的比值，可以刻畫網絡中現(xiàn)存經濟聯(lián)系分布與整體完備聯(lián)通圖間的差距程度。目前尚以公路客運為主，高速鐵路、城際客專建設處于起步階段，鐵路客運網絡化程度較低?？傮w而言，德陽、綿陽、樂山、資陽、遂寧、眉山和雅安與成都的聯(lián)系更為緊密，南充、廣安、內江、宜賓、瀘州、自貢與重慶的聯(lián)系比較頻繁，其實，遂寧、自貢、內江與成都和重慶的聯(lián)系大致相同，受力比較均衡。兩個區(qū)域之間的“夾縫”城市實力相對弱，橫向聯(lián)系不明顯，不利于核心城市的功能擴散及區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展。

2.空間聯(lián)系不平衡。通過Ucinet軟件進一步計算，可以得到川渝城市群節(jié)點城市交通網絡中心性的測度結果(具體數(shù)據略)。②包括:(1)點度中心度，衡量一個城市與其他城市交往關系的能力，數(shù)值越高，則該城市結點處于網絡較中心的位置。(2)中間中心度，衡量城市在空間經濟聯(lián)系上對其他城市的控制，即對資源控制能力的程度，表示結點成員在多大程度上是網絡中其他成員的中介，如某結點城市位于與其他城市點最短路徑上，則該城市具有較高的中間中心度。(3)接近中心度，是用距離概念來測量某一結點城市的中心程度，數(shù)值越高，則它與其他城市之間的通達性越好，聯(lián)系程度越緊密，受其他節(jié)點的影響控制程度越小，核心作用也越強。處于點度中心度、接近中心度以及中間中心度排位前列的節(jié)點就是在交通及經濟聯(lián)系網絡中處于中心位置的城市，重慶和成都的各項指標都很突出，而具有次級中心雛形的自貢、綿陽、瀘州、南充等城市的優(yōu)勢還不明顯和穩(wěn)定，隨著排序向后，其他城市的重要性更加減弱，可見，川渝城市群的聯(lián)系網絡尚不健全，分布不夠均衡。

(五)生產生活生態(tài)空間利用。

1.城鎮(zhèn)化空間快速而低效擴張。近10年以來，川渝城市群城鎮(zhèn)空間需求增長強勁，擴張迅速。2000～2010年，15個地級(或以上)城市建城區(qū)面積年均增長速度為8.79%(見表3)，占市轄區(qū)面積由2000年的2.3%增加到2010年的4%，人均建成區(qū)面積由55.1平方米增加到83.9平方米。然而，若干市區(qū)縣土地利用規(guī)劃滯后于城鎮(zhèn)規(guī)劃，土地利用規(guī)劃指標常常被超前突破，土地城鎮(zhèn)化速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化。行政主導型投資過熱也是造成城鎮(zhèn)空間快速擴張的原因，而且還造成土地粗放利用和城鎮(zhèn)空間的低效擴張，建設用地多以外延拓展為主，利用不夠充分，產出效益較差。2008年上海、北京、天津GDP的土地產出率都在每平方公里2450萬元以上，重慶只有373萬元/平方公里，成渝城鎮(zhèn)密集區(qū)平均536萬元/平方公里。①譚敏:《成渝城鎮(zhèn)密集區(qū)空間集約發(fā)展綜合協(xié)調論》，2011年博士論文。其中以工業(yè)用地的利用最為明顯。

表3 川渝城市群市轄區(qū)和建成區(qū)面積的變化 平方公里

2.耕地同步減少。與建設用地快速增加同步，耕地資源的持續(xù)減少是川渝城市群近10年左右土地利用格局演變的主要特征，建設用地擴張屬于耕地高消耗類型，占用耕地情況嚴重。從1996年和2008年普查數(shù)據看，川渝兩省市耕地面積(大部分位于城市群區(qū)域)由916.9萬公頃減少到818.3萬公頃，年均下降8.2萬公頃，速度約為1%，人均耕地面積從2000年的0.082下降到2011年的0.075公頃，相當于全國平均水平的83.3%，臨近國際公認的耕地警戒線水平。更為嚴重的是城鎮(zhèn)擴展占用的城鎮(zhèn)邊緣耕地常常質量優(yōu)良，挖掉大片良田、園林導致耕地質量下降。農村土地利用和集約化程度也不高，經營粗放，耕地撂荒，居民點布局散亂，占地多。

3.生態(tài)空間保護有待加強。長江水系各城市建設具有防洪功能擋墻式岸線，使原有沿江岸線的生態(tài)功能退化。城市建設忽視復雜的地形地貌，導致對山體和水系破壞、對自然生態(tài)系統(tǒng)及其功能程度不等的損傷等問題，綿陽、雅安、樂山、宜賓等盆周山地是重要的水資源補給區(qū)和森林生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性保存最完整的區(qū)域，能礦資源產業(yè)開發(fā)擠占了寶貴的生態(tài)空間，給水土保持、森林和生物多樣性的保護埋下隱患。總體而言森林生態(tài)功能減退，原始林、混交林、成熟林的比例不斷下降，森林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性較差;林相單一，生物多樣性和抵御蟲害能力、水土保持功能不佳。

二、發(fā)展條件

(一)優(yōu)勢條件。

1.戰(zhàn)略地位重要。川渝城市群位于我國西南地區(qū)，是東西結合、南北交匯的節(jié)點和走廊，相對廣大西部內陸區(qū)位條件得天獨厚。東出三峽，進入湘鄂，沿著長江而下，可與發(fā)達的長三角直接聯(lián)系;西鄰青藏高原，成為內地進出西藏的門戶和西藏的后方基地;南望云貴高原，往東南方向連珠三角抵南海，往西南方向下東南亞、南亞;北依秦巴山地，接陜甘寧青新之氣，對西部大開發(fā)特別是云貴藏青甘等省區(qū)經濟社會發(fā)展具有依托作用。該區(qū)域地處長江流域上游區(qū)段，三峽庫區(qū)水土保持生態(tài)功能區(qū)、川滇森林生態(tài)及生物多樣性功能區(qū)、秦巴生物多樣性功能區(qū)等分布于此，流域生態(tài)系統(tǒng)保護、水源涵養(yǎng)和水土保持、生物多樣性保護等生態(tài)功能突出，直接關系到長江流域中長期生態(tài)安全。

2.自然資源豐富。川渝城市群及其周邊區(qū)域水資源、天然氣、鋁土、釩鈦、鹽鹵等礦產資源、生物資源、旅游資源富集，品種多，儲量大，具有較大開發(fā)潛力。水資源總量位居全國前列;水能資源蘊藏量巨大，可開發(fā)水能資源約占西部的33%和全國的27%。天然氣儲量和產量居全國之首，四川盆地天然氣儲量占全國的60%。稀土儲量居全國第二，鋁土礦、硫鐵礦儲量分別占全國的1/4以上，銅礦儲量占全國1/3，磷礦儲量占全國2/3，錳礦、鉛鋅礦儲量分別占全國的1/5，且多種資源的組合配套好。該區(qū)域是平原丘陵生態(tài)系統(tǒng)向高山高原生態(tài)系統(tǒng)急劇轉化地帶，是我國生物多樣性的重要富集區(qū)域和世界25個生物多樣性熱點地區(qū)之一、我國乃至世界珍貴的生物基因庫之一;動植物種類最多、最齊全，擁有國家一二級保護動物17種和72種，魚類種類約為全國淡水魚種數(shù)的2/5、長江魚類的2/3;擁有4000多種植物資源，其中國家重點保護植物50多種。自然景觀豐富多彩，擁有世界遺產和世界級地質公園6處，是具有國際影響力的旅游資源富集帶。

3.地理環(huán)境良好。川渝城市群坐落于四川盆地腹地及長江黃金水道沿岸，四川盆地自然環(huán)境良好，自古富庶，早有“天府之國”的美譽。區(qū)內河流眾多，雨量充沛，氣候溫和，水熱資源匹配，土地肥沃，物產豐富，地形地貌以平壩和丘陵為主，地質條件可以滿足城鎮(zhèn)密集建設與發(fā)展的客觀需求，是西部地區(qū)僅有的適于人口和城鎮(zhèn)集聚發(fā)展、空間尺度適中的區(qū)域之一。

4.歷史文化厚重。先秦時期以重慶為代表和以成都為中心的巴、蜀二國，在2000多年的發(fā)展歷程里，曾創(chuàng)造了繁榮并領先的輝煌歷史和燦爛文化，在中國上古三大文化體系中占有重要地位，給川渝城市群合作發(fā)展提供了重要依托和厚實的積淀。川渝兩地文化背景和歷史脈絡相近相通，淵源悠久，彼此聯(lián)系千絲萬縷。1997年前，川渝同屬一省，在社會文化、經濟生活各個方面都緊密相關，經濟布局上也體現(xiàn)著互補性。因此，當下的行政區(qū)劃不應該也不能割裂川渝的天然聯(lián)系。

5.形成了一定的經濟基礎與人口規(guī)模。目前，川渝城市群是西部的經濟高地，地區(qū)生產總值占川渝總量的91%，占西部地區(qū)的28.2%。人均GDP為35 275元，明顯高于川渝兩省市和西部平均值。這里還是西部城鎮(zhèn)和人口集中分布區(qū)域，總人口占川渝兩省市的82.6%，占西部地區(qū)的25%;2010年，區(qū)域城鎮(zhèn)化率46%，市轄區(qū)城鎮(zhèn)化率66%，也高于川渝兩省市和西部整體情況。中心城市的競爭實力得以增強，國家級高等院校和科技研發(fā)力量等優(yōu)質要素向重慶、成都等地集聚。交通基礎設施條件大為改善，初步形成了鐵路、公路、水運、航空、管道、信息六位一體的現(xiàn)代立體高效通道網絡，長江上游—成渝—寶成水陸結合的綜合通道，既可以與長江中下游聯(lián)系，也可以通過渝化鐵路更便捷地連接珠三角，成為西部乃至全國陸上、水上、空中聯(lián)系的重要紐帶。

(二)不利條件。

1.生態(tài)環(huán)境容量有限。四川盆地的范圍與容量有限，盆周山地的承載能力較小，況且，川渝城市群地處長江上游生態(tài)屏障的重要組成區(qū)域，生態(tài)環(huán)境容量是有限的。由于多年來經濟和人口的膨脹，帶來不容忽視的生態(tài)壓力與環(huán)境污染。近年來發(fā)生在西邊盆周山地及鄰近區(qū)域的幾次地震就說明生態(tài)環(huán)境約束日益明顯，那里并不適宜大規(guī)模的開發(fā)建設與人的居住，或者說已不能承受簡單粗獷的開發(fā)方式，需要以科學的態(tài)度來審視和評價當?shù)氐馁Y源環(huán)境承載力到底多大，能夠集聚多少人口和城鎮(zhèn)，怎樣進行空間布局。

2.區(qū)域經濟發(fā)展水平仍然偏低。川渝城市群地處內陸，地理位置相對偏遠，遠離沿海港口和現(xiàn)實開發(fā)熱土，參與全球經濟的能力較弱，拓展對外開放難度較大，區(qū)域經濟發(fā)展和對外開放水平等仍然偏低，技術創(chuàng)新能力不足。2012年，人均GDP比全國平均水平低3050元;外向型經濟發(fā)展較晚，步履緩慢，進出口總額1113.1億美元，只占全國總量的2.9%，人均進出口額不到全國均值的一半。城鎮(zhèn)化進程也還有較長的路要走，2010年，城鎮(zhèn)化水平低于全國平均值近4個百分點。

3.城市群合作治理欠缺。發(fā)展市場經濟的時間、深度、效果都亟待擴展和強化，公平競爭、規(guī)范有序的市場體系還未最終形成。川渝城市群原本是“一家”，隨著重慶直轄，便跨越兩個省市行政單元，行政成本大增，城市群協(xié)調發(fā)展的難度上升。該區(qū)域政府間的合作意識淡薄，大多停留在概念層面，缺乏實質性內容特別是合作治理的體制機制。相反，地方保護和壁壘限制了市場范圍，造成對資金、技術和人才等資源的激烈競爭。

4.城鄉(xiāng)二元結構明顯。除幾個大中型城市外，川渝城市群的廣大區(qū)域呈落后狀態(tài)，城鄉(xiāng)二元結構明顯，統(tǒng)籌協(xié)調面臨著矛盾和挑戰(zhàn)。2012年，各地市農民人均純收入一般7000元上下，人均生活消費支出4000～5000元左右，大多數(shù)低于全國平均水平。城鄉(xiāng)基本公共服務差距較大，農村的交通運輸、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)還比較落后，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展任務繁重。

三、發(fā)展思路

(一)總體思路。

——生態(tài)優(yōu)先。樹立生態(tài)立市立群和環(huán)境優(yōu)先的理念，使城市化與資源集約利用、生態(tài)環(huán)境保護建設協(xié)同發(fā)展，推動綠色經濟、循環(huán)經濟，走出一條西部特色城市化道路，建設長江上游生態(tài)文明型城市群。貪大求全式的過度開發(fā)退出那些極為敏感或不堪重負的區(qū)域，并人為地進行生態(tài)建設修復。節(jié)約集約利用水、土地、能源、礦產等資源，減少對生態(tài)環(huán)境的占用和破壞。大力保護環(huán)境，治理污染，特別是水體環(huán)境保護和水污染的治理。

——緊湊布局。既為加快城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展留足空間和提供保障，也要有效化解城鎮(zhèn)作為資源消耗主力之一所帶來的負面影響。推行緊湊型、集約型城市化模式，盡可能在地勢平緩、地質構造適宜的區(qū)域集聚人口和城鎮(zhèn)。

——開放融合。搭建對外開放平臺，暢通南向、東向、西北向對外大通道，改善對外開放的區(qū)位條件，構筑內陸地區(qū)對外開放高地，特別是向西大開放的基地和交通樞紐，重慶率先建設成長江上游綜合交通樞紐和國際貿易大通道及對外開放的重要門戶。加強與東盟、南亞、中亞和港澳臺等周邊區(qū)域的經濟技術交流，大力發(fā)展對外貿易，促進出口產品結構轉型升級，鼓勵優(yōu)勢企業(yè)“走出去”，探索內陸地區(qū)對外開放合作新路子。積極引進國內外投資，重慶建成內陸出口商品加工基地和擴大對外開放的先行區(qū)。加強與主要經濟區(qū)合作，積極發(fā)展面向西北地區(qū)的經濟聯(lián)系;大力開拓東盟市場，構建面向東南亞、南亞重要出口基地和物流基地;加強與長江三角洲地區(qū)的合作;參與泛珠三角合作。

——網絡聯(lián)系。重視促進區(qū)域一體化建設，密切和搞活城鎮(zhèn)間的經濟聯(lián)系，完善網絡結構，最終形成高整合度的多中心協(xié)同發(fā)展的網絡化、開放性城鄉(xiāng)互動系統(tǒng)。培育重要節(jié)點城市，加強網絡聯(lián)系。強化內部聯(lián)系軸線。加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

(二)優(yōu)化生產生活生態(tài)空間結構。

1.根據資源環(huán)境承載力確定開發(fā)與保護的空間結構。必須打破行政界線，站在更高的層次和更寬廣的范圍里審視川渝城市群區(qū)域的自然屬性、開發(fā)內容、功能地位，特別是流域、山地等生態(tài)系統(tǒng)的重大意義;根據資源環(huán)境承載力中的“短板”因素統(tǒng)籌考慮區(qū)域內不同空間的土地利用、開發(fā)強度、人口規(guī)模、經濟規(guī)模、產業(yè)結構等;制定城市群層面的空間管制規(guī)劃，劃定生態(tài)紅線及保護區(qū)等重要生態(tài)功能單元、生態(tài)廊道、生態(tài)保育區(qū)和城鎮(zhèn)建成區(qū)綠地，維持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和完整性。

2.城鎮(zhèn)化空間小幅擴展。在人口密度、經濟密度和城鎮(zhèn)密度已經較高的情況下，川渝城市群未來城市化空間應總體控制，小幅擴展，著力于提高空間利用效率。根據川渝兩省市的主體功能區(qū)規(guī)劃，以現(xiàn)有工業(yè)和城鎮(zhèn)基礎較好的重慶主城區(qū)、成都都市區(qū)、德陽、綿陽、宜賓、瀘州市區(qū)等為一級或二級中心，依托長江黃金水道及主要陸路交通干線，大體使重慶一小時經濟圈、成都全市域、綿德成眉樂、川南、渝廣南一帶以及資陽、內江、自貢、遂寧等市區(qū)和部分市縣成為產業(yè)、人口和城鎮(zhèn)的主要集聚地。

3.構建農產品主產區(qū)為主體的農業(yè)空間格局。按照川渝兩省市的主體功能區(qū)規(guī)劃，以基本農田為基礎，構建以盆地中部平原淺丘區(qū)、川南低中山區(qū)、盆地東部丘陵低山區(qū)、盆地西緣山區(qū)農產品主產區(qū)為主體的農業(yè)空間格局。推進發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，培育一批現(xiàn)代畜牧業(yè)重點縣、現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)基地強縣和林業(yè)產業(yè)重點縣。努力提高農用土地產出效益。

4.嚴格劃定和保護生態(tài)空間。爭取擴大綠色生態(tài)空間范圍。處于盆周邊緣山地的大多縣市自然條件惡劣，自然災害頻發(fā)，須大力實施生態(tài)保護和建設重點工程、防災減災工程。我國亞熱帶西部——四川盆地原始常綠闊葉林的主要分布區(qū)，須切實加大生物多樣性保護的力度。以長江、嘉陵江、岷江等主要江河水系為骨架，全面推進長江上游生態(tài)屏障建設。

(三)形成產業(yè)功能分工協(xié)作。

1.加強裝備制造、高技術、國防工業(yè)等方面的分工協(xié)作。加強重大裝備的研發(fā)和制造，提升關鍵零部件配套、加工和集成水平，加快建設全國重要的重大裝備制造業(yè)基地，形成以重慶和成都為中心，沿長江、成綿樂、成南(遂)渝、成內渝線集聚發(fā)展的空間格局。立足現(xiàn)有基礎，加強協(xié)作配套，推進產業(yè)集群，建設全國重要的汽車摩托車整車及零部件生產研發(fā)基地，形成以重慶、成都為主體，周邊地區(qū)協(xié)作配套的發(fā)展格局。整合資源，完善創(chuàng)新和服務平臺，建設國家重要的電子信息產業(yè)基地，以重慶兩江新區(qū)等園區(qū)為主體，建設國家重要的筆記本電腦、通信產品等生產基地;依托成都、綿陽、廣安、遂寧、自貢、樂山高技術產業(yè)園區(qū)，重點發(fā)展軟件、集成電路、網絡通信、數(shù)字視聽和數(shù)字醫(yī)療等。依托成都民用航空產業(yè)國家高技術產業(yè)基地，在重慶、成都、綿陽重點發(fā)展航空航天產業(yè)集群。

2.注重現(xiàn)代服務業(yè)的合作。依托交通和通信基礎設施網絡，合作共建以重慶、成都為樞紐，以區(qū)域性中心城市為節(jié)點，以物流園區(qū)為載體，以第三方物流企業(yè)為支撐，“水陸空”結合的現(xiàn)代綜合物流體系。提升重慶、成都區(qū)域性金融中心功能，構建輻射西南地區(qū)金融服務網絡，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的金融產業(yè)體系，共同爭取設立區(qū)域性地方銀行。鞏固和提升重慶、成都的區(qū)域性商貿中心地位，依托“中國西部國際博覽會”、“中國重慶投資洽談暨全球采購會”等品牌，提升國際會展功能。以重慶、成都為核心，打造區(qū)域性旅游集散中心，積極開發(fā)長江三峽國際黃金旅游帶，以重慶—遂寧—南充為主的人文遺跡旅游帶，以綿陽—成都—樂山—宜賓—瀘州為主的歷史文化旅游帶，以成都—內江—自貢為主的自然風光旅游帶。

3.密切特色農產品種植的合作。建設川西平原和沿長江、成遂渝、成內渝、渝廣南發(fā)展帶的優(yōu)質稻、玉米、小麥、蔬菜生產基地、成都、眉山、資陽、南充、廣安等地的優(yōu)質柑橘基地，以及優(yōu)質商品豬和肉(奶)牛、肉羊生產基地等。

(四)完善城鄉(xiāng)建設體系與布局。

1.健全城鎮(zhèn)規(guī)模等級體系。發(fā)揮雙核引領作用，強化成都、重慶的綜合實力、創(chuàng)新功能與合作，提升其聚集、帶動和輻射能力。選擇培育特大城市和大城市，增強承接超大城市的擴散和輻射能力及對區(qū)域經濟的領導能力，綿陽、南充、瀘州、樂山、自貢等城市作為次一級增長中心，應適當擴大城市規(guī)模，完善城市功能，加強與周邊中小城鎮(zhèn)的聯(lián)系互補。重視發(fā)展并完善中小城市功能，擴大集聚人口的規(guī)模，加強與上一級城市和下一級城市或城鎮(zhèn)的銜接傳遞與交流協(xié)作?？傊?，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，逐步形成以特大城市和大中城市為主體、小城市和城鎮(zhèn)合理發(fā)展、連接鄉(xiāng)村的梯度分布城鎮(zhèn)體系，將中心地區(qū)的結構升級依次擴散到外圍。

2.優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局。在充分發(fā)揮重慶、成都兩個特大城市的中心作用和輻射、擴散潛能的基礎上，以高速公路、城際列車及黃金水道為軸線，主要形成五條城鎮(zhèn)密切關聯(lián)、密集分布的次級條帶，推動川渝城市群的網絡化發(fā)展。成德綿樂是四川省城鎮(zhèn)發(fā)展主軸，相對成形和成熟，周邊城市應與成都市規(guī)劃進行銜接，形成分工合理、聯(lián)系緊密、良性互動的具有國內外競爭力的產業(yè)與城鎮(zhèn)集聚軸帶。成都與重慶之間的聯(lián)系軸帶南北兩條已現(xiàn)雛形，一是長江沿線，包括重慶、江津、瀘州、宜賓等城市，進一步增強內聚性，培育成為長江上游、川渝城市群南部重要的產業(yè)和城鎮(zhèn)集聚軸帶;二是川東北向渝西北過渡軸帶，包括成都、南充、廣安、合川、重慶等，著力提高資源就地加工和開發(fā)利用水平，加快建設西部重要的能源化工基地和農產品深加工基地。成都與重慶之間另外兩條次級城市帶分布于經濟聯(lián)系薄弱的中間區(qū)域，一條是成內渝城市帶，包括成都、資陽、內江、自貢、永川、重慶等城市，另一條是成遂渝城市帶，包括成都、遂寧、重慶，注重成都和重慶進行產業(yè)、基礎設施等多方面對接，力爭取得合作共贏的新成果，培育成為連接雙核的新興產業(yè)與城鎮(zhèn)集聚軸帶。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。堅持以城帶鄉(xiāng)，加快城鄉(xiāng)一體化步伐，破除城鄉(xiāng)二元結構，促進城鎮(zhèn)化和新農村建設協(xié)調發(fā)展。深入推進重慶、成都國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設，為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供示范。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結構。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設和管理，促進城鄉(xiāng)基礎設施與基本公共服務共建共享，推動城鎮(zhèn)交通、供水、電力、電信、環(huán)保等公共設施網絡向鄉(xiāng)村延伸;建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)服務、社會保障、社會救助等社會框架和保障體系，促進城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、就學、就醫(yī)等方面享受同等待遇。

(五)強化城市群的協(xié)調治理。

1.建立政府間聯(lián)合的組織制度。以政府間合作為主導，聯(lián)系并引導其他的治理模式和活動，為民間組織發(fā)展提供有利的環(huán)境條件，同時加強以規(guī)范性、自律性建設為主的間接管理，妥善處理各方利益。建立健全聯(lián)合制度與機構，兩省市主要領導定期參加聯(lián)席會議，磋商事關城市群發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題，研究確定區(qū)域合作的總體要求和重點事項;15個城市組成市長級別的協(xié)調機構，具體負責落實共同意志的合作事項，制定城市群發(fā)展總體規(guī)劃，推進各專項規(guī)劃的出臺并實施。

2.培育多方主體參與城市群治理。增強公眾在城市群建設和管理上的知情權，倡導多主體廣泛參與、自下而上的治理活動，大力發(fā)揮民間力量的潛能、政府和市場之間橋梁紐帶作用。通過契約加強各類企業(yè)、區(qū)域性行業(yè)協(xié)會、商會、研究機構、公民社團、非營利組織等互動合作和高效運轉，解決跨區(qū)域政府共同關注的公用事業(yè)建設、環(huán)境保護和公共衛(wèi)生、公共安全等問題;促進區(qū)域產業(yè)一體化及合理布局，共同制定區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃等;利用發(fā)展論壇等平臺，為政府決策提供咨詢。

3.合作共建重大基礎設施項目。交通通訊、水利基礎設施、能源保障等方面均要體現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展的要求，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調配。在項目的立項、實施上，城市各方聯(lián)手合作，建設以重慶、成都為樞紐的內暢外聯(lián)、通江達海抵邊的水陸空結合的交通網絡;共享長江水道資源;降低城市群內部交通收費標準。巴山蜀水的傳奇需要川渝共同維護，及時啟動重點生態(tài)工程，實施天然林資源保護二期工程、新一輪退耕還林工程、新的長江上游防護林工程、地質災害綜合治理專項工程及生物多樣性保護、森林經營等工程。

4.合作共享社會與管理資源。在制度設計層面下功夫，逐步實現(xiàn)川渝城市群管理制度對接。探索建立城市群內人口合理流動機制，實行均等、統(tǒng)一互通的醫(yī)保、社保、戶籍等社會管理制度。四川的高等教育和職業(yè)教育學科門類齊全，在全國也具有重要地位，而重慶在應用型、技能型人才培訓方面有較大優(yōu)勢，要積極探索開放型、產業(yè)化的發(fā)展模式，整合共享人才培訓優(yōu)質資源。加強信息資源共享，合作共建統(tǒng)一、公開的信息平臺。共同監(jiān)督，聯(lián)合執(zhí)法，保證市場合作的成效。

四、政策措施

(一)充分發(fā)揮空間規(guī)劃的指導作用。

城市群發(fā)展是綜合性問題，迫切需要協(xié)調各部門職能，整體規(guī)劃，有序推進。全國城鎮(zhèn)化工作會議提出“建立空間規(guī)劃體系，推進規(guī)劃體制改革”，空間規(guī)劃對川渝城市群未來發(fā)展將起著指導性作用。首先，根據全國和重慶市、四川省主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，劃定哪些縣可以開發(fā)，哪些縣限制開發(fā)，哪些縣需要保護;在此基礎上，制定以縣域為單位的空間規(guī)劃，進一步劃定哪些范圍適于城鎮(zhèn)建設，哪些范圍適于產業(yè)開發(fā)，哪些范圍適于生態(tài)保護等;隨后，在不同用途的范圍內分別制定專項規(guī)劃。政府通過空間規(guī)劃，合理供給城市用地，壓縮工業(yè)用地數(shù)量。

(二)促進形成區(qū)域統(tǒng)一市場。

加快轉變政府職能，減少和規(guī)范行政審批，擴大縣級政府經濟社會管理權限，支持重慶兩江新區(qū)在行政管理體制改革上先行先試。加大國有大中型企業(yè)改革力度，支持非公有制經濟發(fā)展，培育壯大一批在全國有影響的民營企業(yè)。強化市場合作，從制度上破除妨礙生產要素和商品自由流動的壁壘，制定減免稅收、價格控制等政策措施;減少市場運行的交易成本，構建統(tǒng)一的市場準入標準和市場執(zhí)法標準，促進商品、資金、勞動力、技術信息的交流，實現(xiàn)各種要素的優(yōu)化組合和功能互補，充分發(fā)揮市場機制在區(qū)域資源配置中的決定性作用。

(三)進一步加大基礎設施建設力度。

進一步加大基礎設施的建設力度，繼續(xù)提升區(qū)域內外部通達性，健全城鎮(zhèn)生產與生活基礎設施。區(qū)域內的交通主要包括成都、重慶雙核間、雙核至其他城市間的快速通道(城際鐵路和高速公路網)。區(qū)域的外向通道包括干線鐵路和高速公路，即增強沿江鐵路運力，重慶到昆明的鐵路和泛亞鐵路接軌，從呼和浩特經陜西、四川至云南再到越南河口的高速公路和東南亞接軌等。提高長江干流航道通航等級，發(fā)展鐵水聯(lián)運。

(四)創(chuàng)新人口落戶城鎮(zhèn)的制度措施。

川渝城市群雙核之外的其他大中小城市城鎮(zhèn)的人口規(guī)模有待大幅擴充，促進農業(yè)轉移人口市民化，為其盡快落地提供便利、有效的制度措施。推動戶籍制度改革的各項政策落到實處，全面放開大中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制，確保有意愿的農民工順利落戶。實施鼓勵農民到城鎮(zhèn)落戶的土地權益處理的配套政策。創(chuàng)新基本公共服務向城鎮(zhèn)常住人口覆蓋的體制機制，把進城落戶農民納入社會保障體系，逐步消除與戶籍掛鉤的基本公共服務制度。加大力度建設公共租賃住房(含廉租住房)，盡最大可能定向幫助農民工解決部分實際困難。

(五)開拓多元化投融資渠道。

政府應盡快搭建能有效發(fā)揮各方面作用、可持續(xù)的投融資平臺。大幅調整財政支出結構，逐年增加各級財政對省際、市際、縣際等城鄉(xiāng)基礎設施建設的直接投入;加大對基本公共服務的支出力度，按照黨的十八屆三中全會“建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制”的思路，隨著中央在社會保障、基礎教育等公共服務領域將擔負更多責任，省市政府騰出的財政資源可以更好地彌補市縣基本公共服務的不足。創(chuàng)新融資方式，在“防控債務風險”的同時，有限度地使用地方債券發(fā)行管理手段;運用政策性金融工具的保障和撬動作用;鼓勵、吸引社會資本參與城鄉(xiāng)交通、市政等基礎設施建設運營，將政府補貼、項目特許經營權、土地開發(fā)權益等與建設項目有機組合。

略)