生態(tài)文明理念與我國農(nóng)村環(huán)境法制建設(shè)*

渤海大學(xué)經(jīng)法學(xué)院 吳 爽

一、以生態(tài)文明理念指引農(nóng)村環(huán)境立法

(一)生態(tài)文明理念的內(nèi)涵。

生態(tài)文明強(qiáng)調(diào)人與人、人與自然、人與社會和諧相處、良性循環(huán)、共同發(fā)展，是人類遵循客觀規(guī)律，為保護(hù)和建設(shè)美好生態(tài)環(huán)境為基本宗旨的文化倫理形態(tài)，同時也反映了一個社會的文明程度與狀態(tài)。在黨的十八屆三中全會上，就曾多次提到了這一理念，“生態(tài)文明建設(shè)必須用制度來保證，這是三中全會的重大舉措?！雹賲菚攒?《加快生態(tài)文明制度建設(shè)》，載于《甘肅日報》，2013年12月2日。2013年5月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時的講話中再次提到制度完善對于生態(tài)文明建設(shè)的重要性，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠的保障”。顯然，在生態(tài)文明建設(shè)的過程中，與制度并行的還有法治，法治也將成為生態(tài)文明建設(shè)的一個有效推動力，在生態(tài)文明理念下進(jìn)一步完善我國的環(huán)境保護(hù)立法勢在必行。

(二)生態(tài)文明理念對農(nóng)村環(huán)境法制建設(shè)的要求。

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占了絕大多數(shù)，而大部分的自然資源也分布在農(nóng)村。但近幾年隨著經(jīng)濟(jì)以及城市工業(yè)的迅猛發(fā)展，農(nóng)村的環(huán)境問題受到前所未有的考驗，環(huán)境污染和生態(tài)破壞的狀況尤為嚴(yán)重。究其原因，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)的不完善難辭其咎，而不同時期人們對環(huán)境、生態(tài)以及自身的認(rèn)識程度均存在差異，環(huán)境立法理念也已經(jīng)歷了變化，因此，環(huán)境立法理念的轉(zhuǎn)變與更新是環(huán)境法制建設(shè)的必然要求。在倡導(dǎo)生態(tài)文明理念的今天，農(nóng)村環(huán)境法制建設(shè)更應(yīng)及時更新立法理念，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境立法從“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”原則向“生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”原則的轉(zhuǎn)變，全面、準(zhǔn)確、充分地體現(xiàn)生態(tài)文明這一立法理念，使其能夠更加順應(yīng)時代的發(fā)展。以《環(huán)保法》為例，作為我國環(huán)境保護(hù)法律體系中的基本法，早在1989年制定并實施，其立法目的早已不能完全適應(yīng)生態(tài)文明理念所設(shè)定的新的法律價值目標(biāo)。以生態(tài)文明理念指引《環(huán)保法》的修改，就是要運(yùn)用法律手段將生態(tài)文明與環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來，將生態(tài)文明的理念貫穿到環(huán)保法律制度的建設(shè)中，使其能夠更加適應(yīng)當(dāng)前的價值理念。

二、我國農(nóng)村環(huán)境立法的現(xiàn)狀及其反思

(一)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法體系的現(xiàn)狀。

目前，我國農(nóng)村的環(huán)境立法形成了在《憲法》的指導(dǎo)下，以《環(huán)保法》為主體，同時包括了一些單行法律法規(guī)在內(nèi)的覆蓋范圍廣、內(nèi)容豐富、較為完整的法律體系。我國《憲法》第26條明確規(guī)定了:“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”該條款基于《憲法》的根本大法屬性以及最高的法律效力而成為其他環(huán)境立法的立法基礎(chǔ)和指導(dǎo)原則?！董h(huán)保法》是一部調(diào)整環(huán)境監(jiān)管，保護(hù)和改善環(huán)境，防治環(huán)境污染和公害，明確環(huán)境侵權(quán)法律責(zé)任的綜合性的法律，其他單行的農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)的制定和執(zhí)行也基本以《環(huán)保法》為依托?！皬?979年至今，我國制定了與環(huán)境資源保護(hù)相關(guān)的法律30多部，行政法規(guī)60多部，部門規(guī)章600多部，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)1000多部。”①汪勁:《影響環(huán)境法治實踐的立法因素》，載于《中國環(huán)境報》，2014年1月15日。這其中不乏環(huán)境保護(hù)類單行法，因此從數(shù)量上看不可謂不多，內(nèi)容也涉及水流、大氣、能源、土地、固體廢棄物污染的防治等各個領(lǐng)域，可以說已經(jīng)形成了以《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境影響評價法》等一些單行法為主的環(huán)境保護(hù)法律制度，但是涉及農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容比較少而且規(guī)定過于簡單，例如《環(huán)保法》關(guān)于農(nóng)村環(huán)境污染方面的規(guī)定主要體現(xiàn)在第三章的保護(hù)和改善環(huán)境中，其中盡管明確了各級政府有保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的義務(wù)，并對土壤污染、水土流失等環(huán)境問題有了總體性的規(guī)定，但比較概括、可操作性不強(qiáng)。因此，調(diào)整和規(guī)范農(nóng)村環(huán)境保護(hù)主要還是一些地方農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例等地方性法規(guī)以及規(guī)章，如《農(nóng)藥管理條例》、《農(nóng)藥登記規(guī)定實施細(xì)則》、《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》等，從調(diào)整對象上看，主要是關(guān)于地方環(huán)保以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)兩個類別，并未形成完整的、規(guī)范的保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境的法律體系。

(二)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法體系的不足與反思。

首先，我國農(nóng)村至今并沒有形成健全的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法律體系，主要表現(xiàn)在缺乏專門性保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的法律。目前規(guī)范農(nóng)村環(huán)保的法律仍主要是《環(huán)保法》和《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》等，而這些法律都并非專門規(guī)范農(nóng)村環(huán)境問題，其中涉及的個別條款也規(guī)定的較為原則和概括，缺乏獨(dú)立性，具體的可操作性不強(qiáng)。在農(nóng)村環(huán)境污染防治、農(nóng)民環(huán)境權(quán)保護(hù)、生態(tài)環(huán)境安全、環(huán)保執(zhí)法、城市污染轉(zhuǎn)移等相關(guān)領(lǐng)域均未建立完善的法律體系。當(dāng)前調(diào)整農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的主要是一些地方性法規(guī)和規(guī)章，散見于水流、土地、農(nóng)藥化肥等環(huán)境要素或自然資源保護(hù)和污染防治的立法中，效力等級較低，不具備系統(tǒng)性和完整性，缺乏一部綜合性調(diào)整農(nóng)村環(huán)保的專門性法律。此外，我國關(guān)于環(huán)境保護(hù)的立法都是站在國家的立場上，重在自上而下的管理和調(diào)控，包括《憲法》在內(nèi)至今尚沒有一部法律從公民權(quán)利角度來明確環(huán)境權(quán)，而對于農(nóng)民環(huán)境權(quán)的特殊保護(hù)更是無從談起，環(huán)境權(quán)立法的缺失已不適應(yīng)當(dāng)今生態(tài)文明立法理念下對于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的要求，因此，出臺一部這樣的法律是當(dāng)務(wù)之急。

其次，環(huán)保立法與其他部門法之間的協(xié)調(diào)性較弱。盡管我國已經(jīng)初步形成了以《環(huán)保法》為主體的較為完整環(huán)境立法體系，但在實際的法律實施過程中，例如近幾年較為常見的農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)訴訟時，往往無法直接通過環(huán)保立法來解決，而只能依賴于《民法》、《刑法》等其他部門法。尤其是當(dāng)出現(xiàn)《環(huán)保法》與其他部門法交叉領(lǐng)域的環(huán)境法律問題時則表現(xiàn)的更為明顯，出現(xiàn)的問題不能及時得到有效的處理。盡管我國的《刑法》、《民法》、《訴訟法》等部門法都有涉及環(huán)境保護(hù)方面的條款和規(guī)定，但上述現(xiàn)象也正說明了環(huán)保立法與各部門法之間缺乏法律之間應(yīng)有的協(xié)調(diào)，環(huán)保立法與部門法之間的關(guān)聯(lián)性和協(xié)調(diào)性還比較弱。

環(huán)保立法與環(huán)保執(zhí)法也有待進(jìn)一步協(xié)調(diào)。當(dāng)前我國農(nóng)村的環(huán)保立法偏重實體的內(nèi)容，而對于一些具體的操作程序的規(guī)定卻往往不夠明確，程序性條款較少，在執(zhí)法中普遍存在執(zhí)法主體不明確、機(jī)構(gòu)不健全、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)難落實等問題，這樣勢必會造成各級執(zhí)法部門在實施具體的法律法規(guī)的過程中出現(xiàn)混亂和區(qū)域間不統(tǒng)一的情況，執(zhí)行難度加大，容易造成不必要的糾紛，執(zhí)法不統(tǒng)一也會降低廣大農(nóng)民對于環(huán)境立法的公信力。例如在對于環(huán)境違法主體的懲罰力度上，有的只規(guī)定需承擔(dān)責(zé)任，但對于承擔(dān)的方式以及責(zé)任的大小卻并未有細(xì)化的規(guī)定;有的在執(zhí)行時不同地區(qū)存在著較大的自由裁量權(quán)，操作起來隨意性較大;有的懲罰力度明顯低于其所造成的損失，制裁強(qiáng)度低造成違法成本低，對違法行為的懲罰也不能達(dá)到應(yīng)有的目的。這樣的執(zhí)法顯然是背離了立法目的，但同時也暴露了立法所存在的問題。

三、完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度的構(gòu)想

(一)完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法。

農(nóng)村環(huán)境法制建設(shè)的加強(qiáng)將極大地促進(jìn)我國法律體系的完善。首先，制定一部單行的《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》，明確農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的立法定位，將生態(tài)文明建設(shè)和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法相結(jié)合，將生態(tài)文明理念和生態(tài)保護(hù)原則植入到農(nóng)村環(huán)境立法中，建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度，從立法上提高農(nóng)村的污染防治能力，以期我國農(nóng)村環(huán)境能夠做到良性循環(huán)。其次，在內(nèi)容方面，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法還應(yīng)對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的具體管理制度等作出明確的規(guī)定，應(yīng)著重體現(xiàn)于對水流、土壤等農(nóng)業(yè)資源污染的防治，對生態(tài)補(bǔ)償、耕地的保護(hù)、環(huán)境責(zé)任追究、防止城市污染轉(zhuǎn)移等也應(yīng)作出系統(tǒng)規(guī)定，特別是在資源利用和開發(fā)方面，要進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，禁止掠奪性開發(fā)使用，注重對農(nóng)業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。此外，在內(nèi)容上還應(yīng)填補(bǔ)農(nóng)村環(huán)境立法的空白，例如農(nóng)民環(huán)境權(quán)的提出、鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)的建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管、生活垃圾及污水的治理、農(nóng)用塑料薄膜使用污染的防治等。最后，還應(yīng)通過立法構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境信息公開制度，真正做到立法環(huán)節(jié)的公開透明，有助于形成公共社會意識，保障社會各界人士對農(nóng)村環(huán)境立法的參與，也會極大地提升廣大農(nóng)民的環(huán)保法律的意識以及對法治的信心。

與此同時，在生態(tài)文明的理念指導(dǎo)下，還應(yīng)加強(qiáng)地方農(nóng)村的環(huán)境立法工作。地方環(huán)保法制的不健全也會影響農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)，我國幅員遼闊，地區(qū)間差異性明顯，尤其是在廣大農(nóng)村地區(qū)。而目前，我國很多的地方環(huán)保立法條款只是單純地復(fù)制和翻版國家環(huán)保法律法規(guī)，缺乏地方特色，特別是針對農(nóng)村環(huán)境污染所造成的損害，缺少有效的控制手段。因此，應(yīng)改變這一狀況，在農(nóng)村地方環(huán)保立法工作中做到因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)氐牡胤教厣贫ㄇ袑嵖尚械牡胤叫苑ㄒ?guī)和規(guī)章，在將上位法規(guī)定的原則性內(nèi)容細(xì)化的同時也保障了上位法的更好實施。

(二)加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法。

良好的立法還需要嚴(yán)格的執(zhí)法才能得以實踐，針對農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法存在的問題，建議首先加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的機(jī)構(gòu)建設(shè)，明確執(zhí)法主體，將分散于其他職能部門的環(huán)保執(zhí)法權(quán)力集中到環(huán)保執(zhí)法部門來統(tǒng)一行使，同時建立健全農(nóng)村基層環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級設(shè)置專門的環(huán)境管理人員，受上級環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)，政府從編制和財政供給上解決基層環(huán)境執(zhí)法人員不足和經(jīng)費(fèi)欠缺問題。其次明確強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法力度。對執(zhí)法人員進(jìn)行專業(yè)知識培訓(xùn)，提高環(huán)境執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力和整體素質(zhì)，提高執(zhí)法效率。最后健全農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法監(jiān)督制度，建立科學(xué)的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管程序制度。法治社會強(qiáng)調(diào)監(jiān)督，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)控程序機(jī)制，對于環(huán)境違法行為能夠及時發(fā)現(xiàn)并堅決制止，依法嚴(yán)格查處污染企業(yè)，提高農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的保障力，形成良好的環(huán)境執(zhí)法體系。

(三)健全農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的司法機(jī)制。

司法是一個法治國家實現(xiàn)公平正義的最有效的救濟(jì)手段。在構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律體系的過程中，環(huán)境公益訴訟制度的完善對于環(huán)境司法權(quán)威的確立至關(guān)重要。環(huán)境公益訴訟簡單說就是為維護(hù)環(huán)境公共利益而提起的訴訟。2013年生效的新修訂的《民事訴訟法》第55條就明確規(guī)定了“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”盡管這是我國首次在法律中明確這一制度，但規(guī)定的較為模糊，在法院具體的司法實踐中還存在許多不明確之處。2013年6月17日，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋［2013］15號)，對環(huán)境違法案件所涉及的污染專門性問題的鑒定作出了明確規(guī)定，但畢竟是針對刑事案件，對于環(huán)境侵權(quán)案件的借鑒作用并不直接。實踐中很多地方法院遇到環(huán)境公益訴訟，往往選擇回避的態(tài)度不予受理。為此，應(yīng)首先進(jìn)一步明確訴訟主體和程序，肯定民間環(huán)保組織等社會環(huán)境公益團(tuán)體作為原告的訴訟主體資格，此外，檢察機(jī)關(guān)或個人都應(yīng)被允許在農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益受到侵害又告訴不能的情況下代表他們向法院提起訴訟，以最大限度地維護(hù)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。

另外，還應(yīng)推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)司法機(jī)構(gòu)改革，創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)審判的新機(jī)制，具體包括推行環(huán)境保護(hù)案件的專門管轄，在中級法院設(shè)立單獨(dú)的環(huán)保法庭，使涉及環(huán)境的訴訟更加專門化，也更加有利于公民尤其是廣大農(nóng)民的環(huán)境維權(quán)。實踐中這一做法也早有先例，如2007年年底貴陽市中級人民法院即成立了專門的環(huán)境保護(hù)審判庭，并同時在下轄的清鎮(zhèn)市人民法院也成立了環(huán)境保護(hù)法庭，專門審理環(huán)境違法案件;2012年6月，山東省東營市中級人民法院成立環(huán)境保護(hù)審判庭。這樣的做法有助于節(jié)約司法資源、提高司法效率、統(tǒng)一司法尺度，值得推廣。同時還應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保審判隊伍建設(shè)，對法官進(jìn)行過專業(yè)培訓(xùn)，以適應(yīng)環(huán)境司法的專業(yè)性要求。