城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中公共文化服務(wù)的均等化

何馗馗

[摘 要]城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)過程是政府職能與公民權(quán)利間的演變與同構(gòu)過程，體現(xiàn)為供給主體與需求主體間的博弈行為。博弈同時也產(chǎn)生了城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)非均等之困境。解決這一問題，必須改善供給環(huán)境、增加資源投入、完善服務(wù)體系、引入市場機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)一體化；公共文化服務(wù)；城鄉(xiāng)均等化

[中圖分類號]D30 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）03-0057-06

一、城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化的關(guān)系

推行城鄉(xiāng)一體化與城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化，都著眼于打破我國現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，這是政府職責(zé)，也是公民權(quán)利的要求。其實(shí)，無論城鄉(xiāng)公共文化均等化還是城鄉(xiāng)一體化必然要依靠供給主體和需求主體的有效互動才能真正化為現(xiàn)實(shí)，在實(shí)踐中則體現(xiàn)為政府職能與公民權(quán)利間的演變與同構(gòu)過程。因此，從公民基本權(quán)利以及政府主要職能這兩個角度入手厘清城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)與城鄉(xiāng)一體化之間關(guān)系是恰當(dāng)與必要的。

從公民基本權(quán)利來看，城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化使公民能夠普遍享有基本文化權(quán)利。公民——其戶口無論城、鄉(xiāng)，都應(yīng)具有不可剝奪的基本文化權(quán)利并且能夠切實(shí)消費(fèi)公共文化服務(wù)。從現(xiàn)有研究來看，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及公民受教育程度的提高，城鄉(xiāng)公民對公共物品需求日益增長，尤其在農(nóng)村地區(qū)。并且總體看來，城鄉(xiāng)公民公共文化服務(wù)的消費(fèi)傾向大致相當(dāng)[1]。據(jù)此，城鄉(xiāng)一體化的緊要任務(wù)之一就是使城鄉(xiāng)公民公共文化服務(wù)均等化。

從政府主要職能來看，城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化是使政府公共文化服務(wù)公平供給。薩繆爾森首次提出公共物品這一概念，認(rèn)為因其具有非排他性和非競爭性，造成市場供給公共物品失靈或無效。在此基礎(chǔ)上，政府供給公共物品自是理所當(dāng)然，而且公共文化服務(wù)是公共物品的組成部分，因此，供給公共文化服務(wù)是政府基本職能必不可少的內(nèi)容。一方面，自新公共行政學(xué)批判傳統(tǒng)行政學(xué)“效率至上”原則以來，政府行政活動越來越重視“公平”這一價值標(biāo)準(zhǔn)，至少在形式上?！肮揭馕吨伺c人之間的一種公正、正當(dāng)和公道的精神或習(xí)性……它與自然權(quán)利或正義同義”[2]，無論是推行城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化還是推行城鄉(xiāng)一體化，二者都遵循了這一價值標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，從政府基本職能具體內(nèi)容來看，城鄉(xiāng)一體化是“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會、文化持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程”[3]。可見，城鄉(xiāng)一體化不僅要求在文化服務(wù)方面做到一體化供給，而且還涵蓋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展等諸多方面?；谝陨蟽蓚€方面，城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容。

二、城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化的內(nèi)涵

“關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的概念，學(xué)者們主要從權(quán)利均等、機(jī)會均等、結(jié)果均等、結(jié)構(gòu)均等方面進(jìn)行界定?！盵4]這些研究不乏真知灼見，然而筆者認(rèn)為，就現(xiàn)階段而言，在“城鄉(xiāng)一體化”的背景之下對“城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化”進(jìn)行探究與定義則顯得更加切合實(shí)際。城鄉(xiāng)一體化最終目的是要達(dá)到城鄉(xiāng)公共物品的一體化供給，顯然，要定義“城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化”必然逃脫不了兩個問題：一是界定城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)一體化供給的內(nèi)容；二是定義城鄉(xiāng)一體化下的均等化。筆者仍從公民基本權(quán)利和政府主要職能著手，解決上述兩個問題以便定義城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等。

（一）城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)一體化供給的內(nèi)容

城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)一體化供給的內(nèi)容，是由公民基本文化權(quán)利和政府主要職能這兩方面共同決定的。

從公民基本權(quán)利來看：一方面，公民基本文化權(quán)利是其組成部分，公民憑借基本文化權(quán)利正當(dāng)要求政府供給并且消費(fèi)政府提供的公共文化服務(wù)。在現(xiàn)代社會中，權(quán)利意識、平等意識和公平意識日益深入人心——無論城、鄉(xiāng)公民，公民越來越要求公平平等的享受權(quán)利，尤其是在目前城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中。另一方面，公民基本文化權(quán)利反映了公民的文化需求，而且是公民最基本、必不可少的需求，同時具有公共性——市場提供低效或無效。

從政府主要職能來看：一方面，提供公共文化服務(wù)是政府文化職能內(nèi)容之一。“政府文化職能，是指政府為滿足人民群眾日益增長的文化生活需求，依法對公共文化服務(wù)所實(shí)施的管理”[5]，提供公共文化服務(wù)就是其重要部分。另一方面，政府主要職能體現(xiàn)了政府供給能力。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前我國文化事業(yè)費(fèi)按行業(yè)投向主要包括四個方面：藝術(shù)表演團(tuán)體、公共圖書館、群眾文化機(jī)構(gòu)和其他單位。[6]可知我國目前供給的公共文化服務(wù)主要內(nèi)容有：藝術(shù)表演、圖書、群眾性文藝娛樂節(jié)目等。

綜上，城鄉(xiāng)一體化公共文化服務(wù)供給的內(nèi)容是政府旨在滿足公民基本文化需求、保障公民基本文化權(quán)利，供給的諸如圖書、藝術(shù)表演、群眾性文藝娛樂節(jié)目等服務(wù)。

（二）城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的均等化

對于“均等化”這個概念的觀點(diǎn)，眾說紛紜，劉志昌與蘇祖安將其概括為：保底說（最低標(biāo)準(zhǔn)說）、機(jī)會均等說、條件平等說、結(jié)果均等說、三要素說、四要素說等。[7]本文基本贊同四要素均等說，即城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)要做到使“每個人的權(quán)利平等、機(jī)會均等、能力平等，直至結(jié)果平等”。[8]依據(jù)公民基本文化權(quán)利而言，均等化即要求每個人的基本文化權(quán)利得到平等保障，使每個人都能有均等之機(jī)會、都有平等之能力去消費(fèi)公共文化服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)結(jié)果平等、達(dá)到真正均等。而政府的文化職能就是要從保障公民基本文化權(quán)利入手，以公平的態(tài)度提供公共文化服務(wù)——不因城鄉(xiāng)有別而有差異，使公民普遍、平等的消費(fèi)公共文化服務(wù)。由此可見，公共文化服務(wù)均等化應(yīng)定義為：政府旨在滿足公民基本文化需求、保障公民基本文化權(quán)利，以公平的向公民供給諸如各類圖書、藝術(shù)表演、群眾性文藝娛樂節(jié)目等服務(wù)來履行其文化職能，從而實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利平等、機(jī)會均等、能力平等，直至結(jié)果平等。

三、城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化存在的問題

從我國公共文化服務(wù)現(xiàn)狀來看，城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化還存在許多困境和問題，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）供給主體的問題

毫無疑問，對于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化，供給主體責(zé)任重大而且作用舉足輕重。但我們分析我國“十一五”期間文化事業(yè)費(fèi)用情況，發(fā)現(xiàn)在供給主體方面存在兩個問題。

1.文化事業(yè)投入費(fèi)用總額有限，人均費(fèi)用低。在“十一五”期間，雖然文化總支出、人均費(fèi)用都在逐年增加，可是即使是2010年人均費(fèi)用也只有24.09元（見表1），低于其他方面的財政投入。在總額如此有限的前提下，即使實(shí)現(xiàn)了均等化，也只是低水平的平等化，這對于人們文化生活的改善作用是不大的。

2.城鄉(xiāng)供給主體能力差異。在實(shí)際生活中，城鄉(xiāng)供給主體能力會以文化事業(yè)費(fèi)用反映。從表1中我們可以看出，盡管城鄉(xiāng)文化事業(yè)費(fèi)用差距以及人均費(fèi)用差距都在逐年縮小，然而差距仍然很大。以2010年為例，城鎮(zhèn)人均投入費(fèi)用是鄉(xiāng)村的1.78倍。

（二）需求主體的問題

除卻供給主體方面給城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化帶來的困難，需求主體上存在的問題也是不小的難題。這一問題主要由城鄉(xiāng)居民受教育程度差距、農(nóng)村居民流動等原因造成的。

1.城鄉(xiāng)居民受教育程度差距給城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化帶來困難。以2010年我國居民受教育水平城鄉(xiāng)構(gòu)成為例，6歲以上城鎮(zhèn)人口總數(shù)為632 837 499人，鄉(xiāng)村為609 708 623人。其中，未上過學(xué)的人數(shù)鄉(xiāng)村人口是城鎮(zhèn)人口的2.46倍；受過教育的鄉(xiāng)村人口大多集中于小學(xué)、初中階段；而到高中以上階段，城鎮(zhèn)人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于鄉(xiāng)村人口（見表2）。一般而論，需求主體文化素質(zhì)上的差異導(dǎo)致需求主體的消費(fèi)能力差距。在這種情況下推行城鄉(xiāng)公共文化均等化服務(wù)，必然存在巨大困難。

2.農(nóng)民工公共文化服務(wù)供給給城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化帶來問題。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村大量閑置勞動力走出鄉(xiāng)村、涌入城市，在喪失鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)的同時，他們也未能享受到市民的相關(guān)服務(wù)。盡管對農(nóng)民工這一群體提供公共文化服務(wù)存在著體制和制度的缺陷，然而農(nóng)民工自身素質(zhì)仍然是主要原因。正如劉文玉、劉先春研究所述，“農(nóng)民工自身因素是其公共文化服務(wù)缺失的直接原因”。[9]除了上述文化素質(zhì)不高原因外，農(nóng)民工工作性質(zhì)（如工作不穩(wěn)定性、閑暇時間少等），使得農(nóng)民工不能得到持續(xù)有效的公共文化服務(wù)；另外，農(nóng)民工主動要求公共文化服務(wù)的動力不足也是一重要因素。

（三）溝通以及溝通渠道方面的問題

1.缺乏溝通意識。溝通意識的缺乏主要由于兩個方面的原因：第一，供給主體官本位的思想作祟使得行政人員“以人為本”“為人民服務(wù)”觀念缺失，由此他們?nèi)狈χ鲃訉で鬁贤ǖ膬?nèi)在驅(qū)動力。第二，需求主體由于議價能力不足以及“搭便車心理”等原因也缺乏溝通的內(nèi)在驅(qū)動力。

2.溝通渠道不暢。由于供給主體與需求主體間溝通不足，引起公共文化服務(wù)供需失衡，這也導(dǎo)致資源實(shí)質(zhì)上的浪費(fèi)，從而給公共文化服務(wù)均等化帶來困難。本文只考慮供需失衡中供給非所需或供給量大于所需量這兩種情況。當(dāng)前，我國民主行政尚未落實(shí)、公民參與積極性尚不高，勢必導(dǎo)致政府提供的公共文化服務(wù)不是城鄉(xiāng)公民真正需要的。另外，在政府供給文化服務(wù)時，如建設(shè)圖書館、農(nóng)家書屋，由于尚存在文盲或半文盲人員，按城鄉(xiāng)總?cè)丝谂渲脮荣Y源時勢必造成浪費(fèi)。

四、城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)非均等化的主要原因

（一）供給環(huán)境不佳

公共文化服務(wù)屬于公共物品，固然存在市場失靈，然而僅僅依靠政府供給難免缺乏效率、失之靈活、無法全面，這就需要較為發(fā)達(dá)的非政府組織作為“折中式”補(bǔ)充?？上У氖牵覈钦M織或貌合神離或未成氣候，難以擔(dān)此重任。罪魁禍?zhǔn)资俏覈参幕?wù)供給環(huán)境不佳。從宏觀層面而論，也就是整個社會層面上，我國缺乏公共意識，造成我國社會力量薄弱。這一方面由于公民群體仍受封建思想影響；另一方面由于政府過多干預(yù)社會事務(wù)，公民由此失去鍛煉自主管理與自主服務(wù)能力之機(jī)會。從微觀層面上而論，也就是政府內(nèi)部供給環(huán)境，無論決策者還是執(zhí)行者，大多皆生活于城市之中，基于“自利人”之人性假設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民本身就處于劣勢。

（二）資源總量投入不足

我國正處在快速發(fā)展階段，社會固定資產(chǎn)每年都有大幅度增長，到2011年總額已達(dá)到30多萬億元，然而文化、體育和娛樂業(yè)總投資卻只有3000多億元，僅占總額的1.02%。從表3中我們可以看出，自2007年以來，這一比例始終徘徊于1%左右?？上攵?，我國在文化方面上投入嚴(yán)重不足，而且近年來增長速度也十分緩慢。

如果情況始終如此，我們大談城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化是不切實(shí)際的。因為即使做到均等，也僅僅是低水平的平均局面，對于實(shí)現(xiàn)公民基本文化權(quán)利毫無意義。當(dāng)然，在公共文化服務(wù)方面，不僅僅財政投入的匱乏，還有人力資源的投入、時間投入等等，這些都處于一個較低水平。原因在于，現(xiàn)階段我國政府活動仍以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，而公共服務(wù)、尤其文化服務(wù)，皆無直接經(jīng)濟(jì)收益，故而一直未能成為我們政府管理的焦點(diǎn)。因此，筆者認(rèn)為資源總量投入不足是造成我國城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)不均等的主要原因。而且，這一困境不予以解決，將永遠(yuǎn)實(shí)現(xiàn)不了均等化。

（三）以城市為中心的服務(wù)體系

公共文化服務(wù)體系旨在保障公民基本文化權(quán)利、滿足公民基本文化需求，張都愛認(rèn)為公共文化服務(wù)體系包括政策理論體系、基礎(chǔ)設(shè)施體系、產(chǎn)品供給體系、隊伍體系、群眾性文化活動體系、資金投入保障體系、高科技信息體系、評估監(jiān)督體系、制度法規(guī)體系等九大內(nèi)容[10]。盡管我國一直在推行城鄉(xiāng)一體化，然而固有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)給城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化帶來巨大難題。而且近年來，盡管在政策理論、指導(dǎo)思想上，越來越重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化領(lǐng)域，然而由于歷史欠債，短期內(nèi)城市公共文化仍然會占據(jù)優(yōu)勢地位。提到基礎(chǔ)設(shè)施體系，“根據(jù)統(tǒng)計資料，目前我國共有村級文化室約28萬個，只占全國行政村總數(shù)的47.7%。另一方面，對于全國各級別行政區(qū)劃，鄉(xiāng)以上公共文化設(shè)施已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋?！盵11]至于產(chǎn)品供給體系、隊伍體系、高科技信息體系則城市本身就有巨大優(yōu)勢。因為城市交通更為發(fā)達(dá)；更易留住相關(guān)人才；而高科技信息也首先在城市推廣后，才有可能擴(kuò)散到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（四）供給觀念落后

文化需求本身就是一種精神需求，其滿足自然首先要在精神上獲得滿足，故而公共文化服務(wù)重在調(diào)動公民的主動性、創(chuàng)造性。然而目前，我國對于公共文化服務(wù)的供給，首先在于觀念思維上缺乏創(chuàng)新意識，這就出現(xiàn)供給主體與需求主體之間缺乏溝通、溝通渠道不暢等問題。而且還造成政府供給方式單一，僅限于建設(shè)圖書館或鄉(xiāng)村書屋、送電影下鄉(xiāng)等方式。這種單向供給方式本身忽視了公民自身需求，喪失了與公民溝通交流的機(jī)會，同時也在弱化公民的主體意識。當(dāng)然，這種方式也未能取得良好的效果、使得本身就匱乏的資源依然浪費(fèi)不少，并進(jìn)一步促使城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)不均等。

五、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化的路徑選擇

（一）改善供給環(huán)境：提升公民的權(quán)利意識、公共意識與參與意識

城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化過程是政府職能與公民權(quán)利間的演變與同構(gòu)的過程。首先應(yīng)在社會中培養(yǎng)公民的權(quán)利意識，借由公民的正當(dāng)訴求來刺激政府行為，以促使政府不斷改善服務(wù)、均衡服務(wù)。其次，還需要有公共意識。當(dāng)人人都想為自己追求利益時，卻不是人人都有能力為自己謀得福利，這就需要公民具有公共意識。公共意識旨在謀求公共之利益，有之，才有可能具有真正意義上的非政府組織。此外，還需要公民具備參與意識。公共文化服務(wù)需要公民與政府雙方溝通、合力才能取得良好效果。只有公民能夠主動參與到社會管理中來，公共文化的供給才會是公民所需、所愛。當(dāng)這三種意識深入人心之時，推行城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化則指日可待。

（二）增加資源投入：加大資金投入與培養(yǎng)專門人才

“巧婦難為無米之炊”，而我國現(xiàn)階段公共文化服務(wù)正處于“無米就炊”之尷尬境地。當(dāng)前雖然城市公共文化服務(wù)財政投入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入，然而財政資金總量投入仍然不足，這就使得城鄉(xiāng)均等化的效用大減。因為實(shí)際上，公共文化服務(wù)均等化關(guān)注的焦點(diǎn)是資源的分配問題。而總量不足情況之下的平均分配只能是低水平的平均局面，難以保障公民享有公共文化服務(wù)。就人力資源而言，城市當(dāng)然是人才的聚集地，然而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，除了缺少必要的資金外，專門人才的缺乏也是當(dāng)務(wù)之急。為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)的均等化，就必須大幅增加財政投入總量，就必須大力培養(yǎng)專門人才、并且加大向鄉(xiāng)鎮(zhèn)輸入專門人才的力度。

（三）完善服務(wù)體系：向鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)適當(dāng)傾斜

以城市為中心的公共文化服務(wù)體系是造成城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)非均等的重要原因。無論硬性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是軟性的政策制度都偏向于城市，這就使得城市公民在享受公共文化服務(wù)方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。因為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)累積下來的“欠賬”不能在短期內(nèi)通過均等化的服務(wù)體系得以償還，所以所謂的服務(wù)體系的完善實(shí)際上就是要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)做出適當(dāng)?shù)膬A斜。這樣才能彌補(bǔ)歷史欠債，當(dāng)各方面條件成熟之后，對公共文化服務(wù)體系再做必要調(diào)整。

（四）引入市場機(jī)制：公共文化服務(wù)供給多元化

首先，供給主體多元化。改變傳統(tǒng)上以政府為主要甚至唯一供給主體的狀況。通過吸引民間資本和外資進(jìn)入以及非政府組織的加入，來增加公共文化服務(wù)供給主體。其次，供給方式多元化。如“美國政府在新公共管理運(yùn)動中將政府的公共物品供應(yīng)工作（如衛(wèi)生、保健、環(huán)境保護(hù)、公共工程等）通過合同承包、出租、投標(biāo)競爭等方式大量外包給私人公司，取得了良好的效果?！盵12]最后，供給渠道多元化。暢通與增加公共文化服務(wù)供給渠道，可以全方位提升政府公共文化服務(wù)供給水平。

綜上所述，城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)過程是政府職能與公民權(quán)利間的演變與同構(gòu)過程，體現(xiàn)為供給主體與需求主體間的博弈行為。而之所以不均等，則應(yīng)歸咎于供給主體與需求主體。要解決這一問題，正本溯源之后必須回歸到對供給主體與需求主體這兩方的協(xié)同治理，通過改善供給環(huán)境、增加資源投入、完善服務(wù)體系、引入市場機(jī)制等途徑的綜合運(yùn)用必能有助于城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

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責(zé)任編輯 侯 琦