從體制到過程：深度推進政府職能轉變的著力點

崔慧姝

[摘 要]在以轉變政府職能為核心的行政體制改革事業(yè)邁向新階段的背景下，有必要推動改革工作從“體制”進階到“過程”，開辟新的改革視角與陣地。作為對政府職能轉變的“技術支持”，優(yōu)化政府運行過程既是職能轉變成效的最“直觀”體現，亦有助于職能轉變的到位和職能轉變節(jié)奏的加快。今后應注意充分發(fā)揮優(yōu)化政府運行過程對于轉變政府職能的“窗口”效應，沿著以“軟服務”限制“硬差距”、以“日常性調整”配合“階段性改革”這兩個思路，有策略、有技巧地推動政府運行水平邁上一個新臺階。

[關鍵詞]政府運行；政府職能；行政體制改革

[中圖分類號]D36 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）03-0063-05

一、從“體制”到“過程”：新的改革視角與陣地

從邏輯上講，政府體制由一系列要素及其相互關系組合而成，在現實生活中，政府體制則會通過這些要素及其相互關系的動態(tài)運轉直觀體現出來，外化為一個完整的包括各種實際運作活動和工作程序在內的政府運行過程。與政府體制相對靜態(tài)意義上的板塊式結構不同的是，政府運行過程是由一系列前后銜接或相伴而“行”的重要環(huán)節(jié)所構成的。政府體制側重于從靜態(tài)的視角調和制度框架內各個要素之間的相互關系，而政府運行過程則注重這些要素在實際互動過程中所表現出來的相互作用；政府體制側重于規(guī)范層面上組織架構的制度性安排，而政府運行過程則強調這些制度安排在現實中的施行效果。

改革開放以來，強調體制改革、體制調整一直是各項改革工作的主要目標指向。大多數有關于改革的理論探討和實踐工作，都以此為中軸展開。把攻克改革難關的方法全部寄托于體制改革，在一定程度上體現了大家對于改革的急切和期盼，但這并不完全符合實際，更無助于問題的解決。適宜的做法應該是，同等看待體制改革與過程優(yōu)化的應有作用，動靜結合、均衡推進。

體制改革當然是必要和重要的，但是體制改革往往是階段性的，主客觀上都不可能做到經常性地對體制進行改革，否則整個政府體系就難以正常運作[1]。同時，體制改革顯然也肯定不是無所不能的，不能把工作中所遇到的問題全部都歸結到體制方面，更不意味著任何問題都非要提升至體制層面來探討才能算是得到“重視”。看待和解決這一問題的理性思路應當是，在有重點、分階段地繼續(xù)推進體制改革的同時，相機展開政府運行過程的優(yōu)化和各種建設予以配合。中國的不少問題確實是出在體制方面，但更多的問題特別是經常性的問題，主要還是來自于過程和流程方面。體制改革既非“萬金油”、亦非“擋箭牌”，一則要注意避免把許多具體性、日常性問題當成體制問題來看待，另外也要防止少數人把自身的既得利益、工作懈怠和失誤說成是“體制問題”，以此作為拒絕或拖延改革的借口?？傊环矫嬉^續(xù)堅定地推動體制改革，另一方面也要把過程優(yōu)化放到突出位置上來。強化“過程意識”、“流程意識”，避免濫用“體制”概念，以過程優(yōu)化來補充和豐富體制改革，更加注重政府自身建設，從而更好更快地推動政府職能轉變。

在新的時期推進政府改革，轉變政府職能，應該從體制改革與過程優(yōu)化兩個方面共同著力，既強調體制改革，亦注重政府過程的調整與優(yōu)化。政府運行過程的優(yōu)化，政務工作流程的改進，顯然也應該是政府職能轉變工作的一個重要方面。政府完全也應該能夠在這一領域主動作為、有所作為，在這一改革陣地取得更大的改革收益。體制改革是分階段的，過程改善則可以作為日常性的工作來安排。以往政府對這個問題注意不夠，導致自身運作的線條太粗，做事不細，對工作流程的研究、設計和規(guī)范不夠，總認為一些細小問題“無所謂”，從而導致在某些方面形成了政府工作的軟肋和短板。實際上，諸如政務公開、績效評估、公務員隊伍建設等領域的進一步調整和優(yōu)化，都不是通常意義上的體制和機構改革問題，而是屬于政府過程、政府履職方式的范疇。在這些方面不斷發(fā)力、不斷進步，對提高工作效率、減少行政消耗、樹立政府良好形象都會有顯而易見的積極作用。在經濟與社會發(fā)展面臨上一個新臺階的關鍵時期，在各種新事物加快作用速度的新時期，政府管理流程設計安排粗放的問題會逐步暴露出來，在一定條件的影響下還會進一步放大。這就要求政府要主動學習和實踐，在這方面盡快補齊短板，從理念、規(guī)范、效率等多個方面進行綜合考慮，統(tǒng)籌協(xié)調，以推動政府管理和服務水平盡快獲得實質性的提高。

二、優(yōu)化政府運行過程是對政府職能轉變的“技術支持”

對于政府本身而言，轉變政府職能最為基礎的任務就是提高管理和服務能力，即政府進行社會管理、提供公共服務的物質基礎和技術水平。政府進行管理和服務的物質基礎根本上要受到經濟社會發(fā)展層次的制約，而相應的技術水平則主要依賴于政府自身建設質量的提升，依賴于政府服務意識的與時俱進和管理理念的全面革新。顯然，政府運行質量的提升對于轉變政府職能具有非常明顯的推動作用，高水平的政府運作是加快推進政府職能轉變的重要“技術支持”。

（一）政府運行質量的提升是職能轉變成效的最“直觀”體現

在體制改革、結構調整等改革議程方面，當然要積極推動，但也不能“操之過急”，更不能單純寄希望于通過體制改革達到“畢其功于一役”的效果。這既不符合客觀實際，也可能會導致不可預估的后果。應理性地看到，體制性、結構性方面存在的問題，是30多年來甚至是新中國成立以來所逐步積累下來的，再加上所受到的深層次文化和社會心理基礎的影響，不可能很快得到改變，在調整的過程中也肯定會有曲折和反復。我們要以更加長遠、更加積極、更加從容的心態(tài)來看待和規(guī)劃體制性、結構性改革，從做好、做細當下的工作開始，腳踏實地干好“大大小小”的各項改革工作。

轉變政府職能工作要涉及到若干領域的內容，所取得的成效也會以不同的形式和節(jié)奏體現出來，既有立竿見影的快速進展，也有潛移默化的點滴轉變。政府加強在自身建設方面的主動積極作為，是一種比較便宜的、能在一個比較短的時期內贏得公眾信任和支持的有效方式。政府運行過程的內容構成、程序設計、硬件配置與公眾所日常接觸的公共產品和服務緊密相關，同時又在很大程度上影響到公共產品和服務供給的品質和效率，影響到公眾基于與政府接觸的“體驗”而產生的對于政府形象的認知。政府組織管理日常事務能力的高低，辦事流程規(guī)劃的合理與便利程度，政府工作人員的服務態(tài)度，直接關乎公眾冷暖和生活舒適度，是居民極為關注且都“看得見、摸得著”的。政府在這些方面的改進，自然就會更容易使民眾切身地感受到政府工作的進步和變化。而且，客觀地說，相對于其他改革領域，政府運行質量的改進在人力物力、時間精力等方面的投入并不會耗費太多，但在一個較短的時間內就可以收到成效，使社會各方面都“切身”感受并體會到的政府工作的進步。

由于長期以來官僚主義作風、官本位的影響，以及改革以來特別是新世紀以來人們對域外高水平公共服務越來越多的間接或直接的了解、觀察乃至直接體會，使得公眾對于政府提高自身服務工作水平、公務員改善工作態(tài)度有著更加急迫和更高要求的期盼。而且，由于特定的國情，人們在提及對“政府”、“政府工作”、“公務員”時首先聯想到的是“為人民服務”的工作宗旨。在這種情況下，對于政府運行質量、政務工作水平、公務員工作態(tài)度的全方位提升就顯得更加重要和刻不容緩。政府應善于抓住民眾的需求和心理，以此為契機，通過提升自身運行質量來建構和優(yōu)化政府工作的外部環(huán)境。這些最為“直觀”的改進，使得民眾對政府的努力和創(chuàng)新會更加認可和支持，形成良性的改革氛圍和更加一致的改革共識，進而為將來的改革工作贏得相應的時間和空間。

（二）職能轉變的到位程度有賴于政府運作方式的改進程度

轉變政府職能工作是否能夠到位，到位的節(jié)奏快慢、順利程度如何，除了需要合情合理的改革方案設計，還有賴于政府運作方式的同步改進作為配合，它是職能轉變工作的“臨門一腳”。

體制、制度、機構等方面的改革和調整，需要機制、程序等方面的技術配套和支撐，才有利于更好更快地實現改革工作的預定目標。多年以來，宏觀、中觀層次的改革工作，重視程度不可謂不高，各種動作和投入也不可謂不大。然而，坦率地說，就實際效果特別是距離民眾的期望值而言，政府部門各方面的表現仍然不盡如人意，包括漠視公眾真實需求、工作效率低下、公共資源浪費嚴重、面對外界變化反應遲鈍、公務員服務意識淡薄等現象仍然屢見不鮮。無論是與域外公共服務水平較高的國家和地區(qū)相比較，還是與國內政府體系之外的各類社會主體相比較，政府部門在服務水平和質量、服務態(tài)度、工作效能等方面差距明顯。政府對改革目標的持續(xù)許諾、來自民眾的巨大期望，長時間地與真實表現之間存在著較大反差和鴻溝，形成了中國政府改革的一個長期困境，轉變政府職能工作也被貼上“老生常談”的尷尬標簽。顯然，要確保改革目標的順利達成，僅有制度設計層面的工作顯然還不夠，還需要相應的中微觀層次的技術跟進作為配套。

許多改革不到位的問題，并不是改革工作沒有得到足夠重視，也不是改革方案沒有得到有力落實，而是技術性、程序性、技巧性方面的問題。通過反復地強調“加強重視”、“加快落實”，短時間內若干次調整改革計劃與方案，未必能有助于問題的解決，把林林總總的問題全部歸結到體制上的傾向和做法更是值得商榷。任何完美的制度設計、理想的組織架構，都需要實際的運行效果來體現。只有在實際運行過程中將改革的努力和心血呈現出來，才能使公眾實實在在地感受到政府改革的誠意，并對政府工作給予認可和信任。

緊跟著轉變職能工作的節(jié)奏和步伐，優(yōu)化政府運行過程，在履職程序和方式的規(guī)范有效程度、公務人員隊伍素質的整體強化等方面加速跟進，都是能夠有助于轉變職能工作順利實施的“助推劑”和“潤滑劑”。體制、制度、機構等領域的改革，都需要漸次傳導和體現在機制、程序、方式等操作層面中來，任何改革方案都要貫穿于政府的實際運行過程中來得以展現。因此，政府運行過程這一關的工作沒有把握好，轉變職能工作的成效就會大打折扣，甚至存在著“卡殼”或“前功盡棄”的風險。做好流程、工序、態(tài)度這些可能看似不起眼的細節(jié)性工作，實際上是為轉變職能工作“站好最后一班崗”。

（三）政府運作方式的創(chuàng)新有助于加快職能轉變的節(jié)奏

政府運作方式的改進和創(chuàng)新，首先當然是依據政府職能的轉變方向來定位的。政府運作方式是由政府的職責配置決定的，有什么樣的職責內容就需要有與之相適應的運作方式。按照構建服務型政府的要求，在橫縱向上分別明確各級政府、各業(yè)務部門的職責，強調選擇與職責內容相適應的運作方式，是優(yōu)化政府運行過程的第一考慮。同時，也要看到，政府職責內容與其運作方式并非完全是一一對應的關系，同樣的職責可以通過不同的履職手段來實現，這些相異的運作方式亦會產生不同的治理效果。運作方式的優(yōu)化和創(chuàng)新對職責的有效履行具有顯著的反作用。

政府運作方式的改進和創(chuàng)新，能夠形成新的改革突破，有助于加快改革的步伐和節(jié)奏。為使政府運行能夠適應于快速變化的治理環(huán)境，政府自身不斷發(fā)展、應用新的“知識群”和“行政業(yè)態(tài)”，從政務公開、績效管理、問責制到網絡政務、方格化管理，從壓力管理、溝通管理、沖突管理到合作治理、伙伴協(xié)作，都是政府在新的條件和壓力下回應社會各種新訴求的產物。這些在具體運作方式領域的創(chuàng)新，既為加快推動和實現職能轉變貢獻了力量，符合新時期行政體制改革的新要求，又在吸納和運用新生事物的過程中實現了政府職責內容的與時俱進，能夠迅速地契合當下經濟社會生活的快節(jié)奏這一實際。

政府運行對于治理環(huán)境的快速反應，政府運作方式創(chuàng)新的日益活躍，對政府工作的實質性影響越來越大。越來越多新治理方式的采納，使傳統(tǒng)管理手段受到較大沖擊，加速了它們退出歷史舞臺的過程。社會各方面對政府加快改進服務和管理方式的迫切需求，地方之間發(fā)展的競爭，使得政府在治理創(chuàng)新方面一直保持著較高的壓力和動力。同時，在具體運作方式領域的創(chuàng)新不需要支付太多成本，難易選擇余地較大，很多政府部門都將這些方面的創(chuàng)新作為政府改革的重要“抓手”，傾注了很大的精力，表現出了積極的首創(chuàng)精神，在這一領域的積極性、活躍度日漸高漲，都在隨時“注意”各自的工作動態(tài)，不甘心“落于人后”，形成了一個比較良性的“爭先”局面。各式各樣因地制宜、切實可行的政府創(chuàng)新樣本越來越豐富，轉變政府職能工作的整體節(jié)奏越發(fā)明快。

三、充分發(fā)揮優(yōu)化政府運行過程對于轉變政府職能的“窗口”效應

在把握住政府運行過程的直觀性和現實性特征之后，為了將轉變政府職能和行政體制改革工作盡快提速提質，要在繼續(xù)穩(wěn)固和深化已有改革積淀的基礎上，有策略、有技巧地把政府工作推進提升至更高水準，將政府運行水平的全面提升作為展示轉變政府職能工作新進展、新氣象的重要“窗口”，塑造上佳的政府形象和公信度。

（一）以“軟服務”限制“硬差距”

就經濟社會發(fā)展的一般規(guī)律而言，由于受不同的資源稟賦、發(fā)展基礎特別是市場機制所引發(fā)的“累積因果效應”[2]的影響，地區(qū)間發(fā)展不平衡是經濟社會發(fā)展中的常態(tài)現象。地區(qū)間差距作為一種綜合差距，以長時期內地區(qū)之間的經濟發(fā)展水平的持續(xù)差距為基本特征，同時也包括公共產品、公共服務在內的諸多方面的差距。

致力于平衡區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的諸種差距，一直是理論研究和政策層面努力的方向和目標?？傮w而言，無論理論研究還是政策層面，長期以來更多地關注的是縮小它們之間經濟發(fā)展水平差距的問題，中央和地方政府為控制地區(qū)和城鄉(xiāng)差距而出臺的若干政策組合也更多地集中于經濟層面。然而，在市場經濟條件下，政府對于經濟的干預是受嚴格限制的，政府調控經濟發(fā)展差距的空間相對狹小，效果也并不明顯。進一步而言，縮小地區(qū)間差距，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，不應只是經濟發(fā)展領域的協(xié)調，更不是區(qū)域間經濟總量的整齊劃一，而是需要統(tǒng)籌達到地區(qū)間經濟社會發(fā)展水平的總體均衡[3]。因此，縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間差距的更深一層次的內涵在于：并非只是著力于縮小它們之間在經濟總量上的差距，而是要更注重縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間在基本公共服務水平、政府運行質量方面的差距，把以“軟服務”限制“硬差距”作為公共政策的主要操作路向。通過把政策注意力逐漸轉移到基本公共服務均等化、提高政府運行水平上來，使不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間在這些領域的差距明顯小于經濟領域中的差距，甚至把高低次序扭轉過來。

若干理論研究和實際狀況都顯示出，經濟發(fā)展指標與政府建設的多數領域之間的正相關關系并不明顯。中國近10多年來地方政府改革和創(chuàng)新的實踐也表明，經濟較發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)在政府創(chuàng)新方面并未形成明顯的類似差距[4]。也就是說，東中西部之間、城鄉(xiāng)之間所形成的經濟發(fā)展差距已存在較長時期的情況下，并沒有完全傳遞和影響到政府運行質量方面，它們之間在政府建設和發(fā)展方面還未形成明顯的梯次狀態(tài)。即便是在經濟較為發(fā)達的三個“三角地區(qū)”，即先后形成于20世紀80年代的“珠三角”經濟圈、20世紀90年代的“長三角”經濟圈以及21世紀初期的“環(huán)渤?！苯洕?，在政府運行水平方面也未形成一個明顯的區(qū)域發(fā)展梯次。

衡量和比較地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的經濟社會發(fā)展狀況應該是全方位的。對于經濟欠發(fā)達地區(qū)而言，即使是在受限于財政狀況、基礎設施建設等“硬件”條件的約束下，政府也完全可以從提升自身運作水平、提升“軟件”品質這一點來著手進行努力，突出自己的比較優(yōu)勢。隨著社會的全面進步，政府自身應當能夠逐漸理解并體會到：推動經濟發(fā)展是成績，提升政府運行水平也是成績；招商引資是成績，做好社會管理和公共服務也是成績；提高自身運行水平，同樣會得到體制內外方方面面的認可。而且，優(yōu)化政府運行過程、加強政府建設，相對而言更容易出成績。因為在政府發(fā)展這一領域，大家普遍都從一個較低的水平起步，誰能夠率先看清和領會這一點，及時加快加緊動作，盡快形成自己的優(yōu)勢和特色，誰就會走在全國前列。

近年來，越來越多的政府主體已經認識到主動優(yōu)化政府運行過程、提高運作水平的重要性和價值所在。不少地方在政府運行的理念、機制、流程等方面探索推出了豐富的創(chuàng)新實踐，有的還上升形成為正式制度，同時它們參與官方或民間舉辦的“地方政府創(chuàng)新獎”、“行政管理創(chuàng)新獎”、“改革創(chuàng)新獎”、“政府工作創(chuàng)新獎”、“政府服務創(chuàng)新獎”、“公務員創(chuàng)意獎”等相關活動的積極性都很高。這些都充分說明，政府已經非常重視自身的建設工作，也很關心來自社會各個方面對自身工作的評價。今后應鼓勵更多的政府主體去積極探索適宜自身的特色發(fā)展模式，起到標桿和示范作用，為中國政府發(fā)展提供充滿創(chuàng)意的理念和實踐樣本，共同推動和實現政府運行水平的整體提升。

（二）以“日常性調整”配合“階段性改革”

中國的政府改革尤其是機構改革帶有明顯的階段性特征。改革開放30多年來，中國先后進行了7輪較為集中的政府機構改革，基本上每一屆中央政府都要以新一輪的機構改革作為新一屆中央政府準備開始運轉的前奏，且這業(yè)已成為某種“慣例”[5]。這一系列的改革緊緊圍繞職能轉變這一主線，取得了可觀的成效，有力地配合和促進了改革開放和社會主義現代化建設事業(yè)的發(fā)展。

政府的階段性改革策略有其必要性和特定優(yōu)勢。與此同時，在每次集中性的改革行動之間，也要以主動作為、積少成多、持續(xù)推進的心態(tài)來開展轉變政府職能和行政體制改革工作，通過做好政府的日常工作來配合階段性改革，夯實改革的工作基礎，使改革節(jié)奏更加穩(wěn)健，整個改革層次更加豐富。

日常性的調整和優(yōu)化工作，就是針對平時工作中司空見慣，尤其是社會公眾反映較為強烈和突出的現實、直接問題，政府主動從細節(jié)、細微之處著手，研究摸索出能夠解決這些問題的改進辦法，推出改革的具體舉措。采用“問題導向”的改革思路和推進方式，著眼于現實中一個個具體的實際問題，著眼于“小事”，著眼于細節(jié)，著眼于細微，是政府展開“日常性調整”的主要特征。在平時工作中，各個地方政府、部門機構，都要堅持秉承“日常性調整”的觀念，在自身力所能及的范圍內，針對最具體、最實際的問題進行“微調”式的改進和優(yōu)化，這些“小改革”、“微改革”日積月累下來，肯定將會把政府運行水平提升到一個新的層次，政府形象塑造和公信力建設也將會有一個質的飛躍。

特別是對于基層政府和一線部門而言，它們在運行過程方面具有更加開放性和便利性的優(yōu)勢，具有直接面對群眾、代表政府“臉面”的重要功能，日常工作中與群眾直接接觸頻繁，能夠直接體驗民情民意，應當比省級、地市級等中間層次政府做得更為靈活，理應更易于實現具體問題的解決和機制創(chuàng)新?？梢园l(fā)現，在政府運行水平獲得較快提高、政府建設取得較快發(fā)展的地方和部門，并未進行大張旗鼓的改革運動，而大多都是在對基層工作、一線工作中一些日常機制和程序進行重新調整、優(yōu)化后帶動起來的。包括構建政府與公眾互動的多樣化渠道、大幅度增加座談會和聽證會的頻率、建立決策前專家咨詢機制、大力實行居民辦事的電子化和網絡化、反復改進政府工作程序和流程、普遍建立行政服務中心和市民服務中心、不斷改善政府工作人員的精神面貌和工作作風在內的一整套日常性調整工作，潛移默化地對階段性改革行動形成了有益的補充和配合，兩者相得益彰，推動著政府運行水平邁上一個新的臺階。

應當看到和承認的是，中國的各級地方政府主體、各級政府機構從來不缺創(chuàng)意和想法，更不缺踏實肯干的行動和效率。今后需要注意的是加強引導，更加明確未來的發(fā)展方向和建設重點，用一個現代化政府管理的應有標準去要求它們做好相應的工作，把精力和資源投入到應有的領域和前進軌道上，使其盡快融入到民主和法治的當代治理格局里，在致力于現代化建設事業(yè)的過程中不斷提高自身運行的水平。

參考文獻：

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[3]周望.協(xié)作性公共服務：中國地方政府間關系發(fā)展的新策略[J].理論與現代化，2010，（5）.

[4]楊雪冬.過去10年的中國地方政府改革——基于中國地方政府創(chuàng)新獎的評價[J].公共管理學報，2011，（1）.

[5]周望.改革開放以來政府機構改革的回溯、反思與展望[J].行政論壇，2009，（5）.

責任編輯 侯 琦