養(yǎng)老金缺口辨析與彌補(bǔ)對(duì)策

王磊等

[摘 要]如何彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口是世界性難題，也是我國(guó)政府面臨的一個(gè)棘手問題。目前，人們對(duì)于我國(guó)養(yǎng)老金缺口還存在諸多的理解和認(rèn)識(shí)。為了澄清人們的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，本文分別從過去、現(xiàn)在和未來三種語境把我國(guó)養(yǎng)老金缺口分為制度缺口、現(xiàn)實(shí)缺口和潛在缺口三種，在此基礎(chǔ)上，提出通過加大基本養(yǎng)老金投入力度，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，推動(dòng)養(yǎng)老金雙軌制改革，推進(jìn)漸進(jìn)式延遲退休年齡等彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口，建設(shè)更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度。

[關(guān)鍵詞]制度缺口；現(xiàn)實(shí)缺口；潛在缺口

[中圖分類號(hào)]C91 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426（2014）03-0051-03

近年來，我國(guó)人口老齡化步伐明顯加快。截至2011年底，全國(guó)65歲及以上人口約占總?cè)丝诘?.1%，預(yù)計(jì)到2027年，這個(gè)比例將上升至14%，我國(guó)已陷入“未富先老”窘境。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”，“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度?！焙翢o疑問，妥善解決養(yǎng)老金缺口問題是消除人口老齡化危機(jī)，建設(shè)可持續(xù)社會(huì)保障制度的重要一環(huán)。然而，遺憾的是，目前人們對(duì)是否存在養(yǎng)老金缺口以及養(yǎng)老金缺口究竟有多大等基本問題還存在爭(zhēng)議，對(duì)不同性質(zhì)的養(yǎng)老金缺口還存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。有鑒于此，本文擬對(duì)不同性質(zhì)的養(yǎng)老金缺口進(jìn)行辨析，旨在澄清人們認(rèn)識(shí)誤區(qū)，提出彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口及建立更加公平可持續(xù)社會(huì)保障制度的對(duì)策。

一、三種語境下的養(yǎng)老金缺口

養(yǎng)老金缺口在不同的語境下有著不同的含義。人們?cè)陴B(yǎng)老金缺口問題上產(chǎn)生分歧，很大程度上是由于人們往往把不同的語境下養(yǎng)老金缺口混淆起來。事實(shí)上，依據(jù)過去、現(xiàn)在和未來三種不同的語境，可以把養(yǎng)老金缺口分為“制度缺口”、“現(xiàn)實(shí)缺口”和“潛在缺口”三種。

（一）養(yǎng)老金的“制度缺口”

這種缺口與養(yǎng)老金當(dāng)期支付能力無關(guān)，是由養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型造成的。理論界討論的養(yǎng)老金缺口多是指這種制度性缺口。

我國(guó)在20世紀(jì)90年代初為了應(yīng)對(duì)國(guó)企下崗失業(yè)職工建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。當(dāng)時(shí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，即用現(xiàn)在正在工作的一代人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)來支付已經(jīng)退休一代人的養(yǎng)老金。但是，這種模式只是適合人口年齡結(jié)構(gòu)年輕、保障范圍較窄、支付標(biāo)準(zhǔn)較低的情況。當(dāng)一個(gè)社會(huì)進(jìn)入老齡化社會(huì)，繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的人越來越少，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人越來越多的時(shí)候，這種模式就不適用了。正是為了適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生的急劇變化，我國(guó)的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式在1997年發(fā)生了轉(zhuǎn)制，從現(xiàn)收現(xiàn)付制過渡到統(tǒng)賬結(jié)合模式。統(tǒng)賬結(jié)合模式是一種社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。在統(tǒng)賬結(jié)合模式中企業(yè)按照職工工資總額的20%繳納保險(xiǎn)費(fèi)，記入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，個(gè)人按照職工本人上年工資總額的8%繳納保險(xiǎn)費(fèi)，記入個(gè)人賬戶。

我國(guó)的養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度從原來的現(xiàn)收現(xiàn)付制過渡到統(tǒng)賬結(jié)合模式時(shí)有兩類人的養(yǎng)老金發(fā)放出現(xiàn)了問題，一類是轉(zhuǎn)制前已退休的人，他們沒有個(gè)人賬戶。另一類是轉(zhuǎn)制前參加工作而轉(zhuǎn)制后退休的人，他們的個(gè)人賬戶建賬時(shí)間短，積累太少。但在統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)立之后，這兩類都需要從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中領(lǐng)取養(yǎng)老金。如何解決呢？政府采取變通方法，就直接挪用在職職工的“個(gè)人賬戶”積累的資金用于發(fā)放給現(xiàn)在退休的人，這樣就導(dǎo)致了養(yǎng)老金個(gè)人賬戶資金逐步減少，個(gè)人賬戶有名無實(shí)“空賬運(yùn)行”，從而出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口。

這種采用統(tǒng)賬結(jié)合制度模式后形成的養(yǎng)老金缺口，沒有影響國(guó)家的養(yǎng)老金支付能力，由于其不易被發(fā)現(xiàn)，又稱養(yǎng)老金的隱性缺口。這種制度性缺口越是在老工業(yè)基地等退休職工多的地區(qū)越大。從本質(zhì)上看，養(yǎng)老金的制度缺口是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型發(fā)生的轉(zhuǎn)制成本，是政府的歷史欠賬。據(jù)中國(guó)社科院專家預(yù)測(cè)，2011年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”達(dá)到2.25萬億元，養(yǎng)老保險(xiǎn)“空賬”正在以每年25%左右的速度擴(kuò)大（鄭秉文，2012）。而養(yǎng)老保險(xiǎn)的這種制度性缺口不斷膨脹的直接后果就是使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度名存實(shí)亡。

（二）養(yǎng)老金的“現(xiàn)實(shí)缺口”

基于養(yǎng)老金當(dāng)期收支視角探討的養(yǎng)老金缺口是養(yǎng)老金的“現(xiàn)實(shí)缺口”。這種缺口往往用養(yǎng)老金的當(dāng)前收入和支出的差來體現(xiàn)。政府部門公布的養(yǎng)老金缺口（結(jié)余）數(shù)據(jù)通常指的就是這種現(xiàn)實(shí)缺口。

從全國(guó)的層面來看，目前我國(guó)養(yǎng)老金不存在現(xiàn)實(shí)缺口。人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年末，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存2.39萬億元。當(dāng)然，養(yǎng)老金收支總量無缺口并不意味著各省無缺口。實(shí)際上，從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理上看，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)并未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌而是省市自管。因此養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支狀況各個(gè)地區(qū)是有明顯差別的。截至2011年，我國(guó)有14個(gè)省養(yǎng)老金收支有缺口，累計(jì)總額達(dá)到766億元。在出現(xiàn)收不抵支的省份中，養(yǎng)老金缺口規(guī)模呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大趨勢(shì)，而且在向遼寧、黑龍江等老工業(yè)省份集中。如根據(jù)《2011年度遼寧省人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，在不計(jì)算財(cái)政補(bǔ)貼的情況下，2011年遼寧省基本養(yǎng)老金缺口高達(dá)156億元，位居全國(guó)前列。此前的2009年和2010年，遼寧省的養(yǎng)老金現(xiàn)實(shí)缺口也分別超過100億元。

（三）養(yǎng)老金的“潛在缺口”

據(jù)世界銀行公布的報(bào)告數(shù)據(jù)稱，如按照目前制度及模式，2001—2075年間，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支缺口將高達(dá)9.15萬億元。但有一點(diǎn)得到了大家廣泛認(rèn)同，無論如何計(jì)算養(yǎng)老金的潛在缺口都是十分巨大的，我國(guó)應(yīng)該對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革和完善。

通過對(duì)不同語境下的養(yǎng)老金缺口進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，從發(fā)展歷史看養(yǎng)老金有制度性缺口，從支付能力看養(yǎng)老金有現(xiàn)實(shí)缺口，從發(fā)展趨勢(shì)看養(yǎng)老金有潛在缺口。不同語境下，養(yǎng)老金缺口雖然具有不同的內(nèi)涵，但有一點(diǎn)確是毫無疑問的，我國(guó)的養(yǎng)老金缺口在不斷擴(kuò)大，養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

需要說明的是，養(yǎng)老金存在缺口并不意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在未來可能破產(chǎn)。迄今為止，世界上只有破產(chǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司，還沒有哪個(gè)國(guó)家的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度破產(chǎn)。德國(guó)是世界上最早建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國(guó)家，這項(xiàng)制度至今已經(jīng)平穩(wěn)運(yùn)行120多年，目前德國(guó)的人均預(yù)期壽命已經(jīng)到達(dá)80多歲，居然還降低了繳費(fèi)率，提高了養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。前蘇聯(lián)和東歐社會(huì)主義國(guó)家雖然發(fā)生劇變，改旗易幟，也未見這些國(guó)家的老人領(lǐng)不到養(yǎng)老金。德國(guó)鐵血宰相俾斯麥在建立德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的時(shí)候說過一句名言：一個(gè)等待領(lǐng)取養(yǎng)老金的人是最不希望社會(huì)動(dòng)亂的人，也是最好管理的人。也正是由于養(yǎng)老金制度在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中具有“減震器”、“安全閥”的作用才使得各國(guó)即使是發(fā)生政權(quán)更迭也要極力維護(hù)養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定性和持續(xù)性，并不斷完善養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度。

二、彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口的對(duì)策

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)有效彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口作出了明確的安排和部署。而在具體實(shí)踐中，彌補(bǔ)不同語境下養(yǎng)老金缺口的政策措施又各有側(cè)重。

（一）養(yǎng)老金“制度缺口”和“現(xiàn)實(shí)缺口”的彌補(bǔ)

目前，對(duì)于彌補(bǔ)我國(guó)養(yǎng)老金“制度缺口”和“現(xiàn)實(shí)缺口”的一個(gè)直接的措施是加大對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度。從世界的范圍看，我國(guó)政府對(duì)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼力度是比較低的。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老金儲(chǔ)備規(guī)模占GDP總量比例僅為2%。而養(yǎng)老金儲(chǔ)備占GDP的比例最高的是挪威，為83%左右，日本是25%，美國(guó)則是15%。因此，我國(guó)政府對(duì)養(yǎng)老金的投入水平還應(yīng)有很大的提升空間。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“健全社會(huì)保障財(cái)政投入制度”，“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生?！边@是政府對(duì)加大養(yǎng)老金投入力度提出的具體、現(xiàn)實(shí)、操作性強(qiáng)的改革措施。政府加大對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入力度對(duì)于做實(shí)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶，彌補(bǔ)養(yǎng)老金現(xiàn)實(shí)缺口具有立竿見影的作用。況且，養(yǎng)老金的制度性缺口，在性質(zhì)上屬于政府歷史欠賬。政府的歷史欠賬理應(yīng)由政府埋單。無論是從歷史還是從現(xiàn)實(shí)來看，這種做法既是合理的，也是可行的。

當(dāng)然，我國(guó)養(yǎng)老金的“制度性缺口”和“現(xiàn)實(shí)缺口”正在呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大趨勢(shì)，即使政府通過加大投入力度彌補(bǔ)當(dāng)下的養(yǎng)老金缺口，未來仍然會(huì)產(chǎn)生新的缺口。因此，僅僅依靠政府投入只能暫時(shí)性解決問題，治標(biāo)不治本，不具備可持續(xù)性。而且，長(zhǎng)期依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老金將大大增加財(cái)政赤字壓力。所以，積極探索實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)期平衡機(jī)制才是解決養(yǎng)老金“制度性缺口”和“現(xiàn)實(shí)缺口”的出路。

而這就需要做好養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的頂層設(shè)計(jì)，在宏觀層面推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，打破養(yǎng)老金使用的地域限制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，努力提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)支付能力。通過養(yǎng)老金在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用，如用廣東、浙江等地的征繳結(jié)余，填補(bǔ)遼寧、黑龍江等地區(qū)的養(yǎng)老金缺口，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金在全國(guó)范圍內(nèi)的均衡使用，以達(dá)到彌補(bǔ)養(yǎng)老金歷史欠賬和現(xiàn)實(shí)缺口的目標(biāo)。實(shí)際上，這既是解決養(yǎng)老金制度缺口、現(xiàn)實(shí)缺口的根本出路，也是解決養(yǎng)老金潛在缺口問題的一項(xiàng)重要措施。

（二）養(yǎng)老金“潛在缺口”的彌補(bǔ)

加大政府的養(yǎng)老金投入只是解決養(yǎng)老金歷史欠賬和現(xiàn)實(shí)缺口的權(quán)宜之計(jì)，應(yīng)基于長(zhǎng)遠(yuǎn)角度重點(diǎn)考慮彌補(bǔ)養(yǎng)老金潛在缺口問題。黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”，“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”。長(zhǎng)期來看，這兩項(xiàng)政策才是從根本上彌補(bǔ)乃至消除養(yǎng)老金缺口的根本性措施。

1.“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”，也即推動(dòng)養(yǎng)老金雙軌制改革，實(shí)現(xiàn)雙軌并軌。在養(yǎng)老金雙軌制體制下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工個(gè)人不需要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，卻享受較高的養(yǎng)老金待遇水平。而企業(yè)職工需要按個(gè)人工資總額的8%繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，獲得的養(yǎng)老金水平卻較低。養(yǎng)老金雙軌制在本質(zhì)上是一種歧視性社會(huì)政策，是極大的社會(huì)不公。進(jìn)行養(yǎng)老金雙軌制改革，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工自己繳納一定數(shù)額的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，既可以消除養(yǎng)老保障領(lǐng)域的社會(huì)不公，也為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集注入了新的活力，增加了養(yǎng)老金供給，有利于彌補(bǔ)養(yǎng)老金的潛在缺口。

2.制定與推進(jìn)漸進(jìn)式延遲退休年齡政策。延長(zhǎng)退休年齡意味著增加繳費(fèi)年限，縮短領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)間，對(duì)于增加養(yǎng)老金供給，減輕養(yǎng)老保險(xiǎn)制度負(fù)擔(dān)和政府財(cái)政赤字具有一定作用。從退休年齡來看，發(fā)達(dá)國(guó)家的退休年齡普遍超過60周歲。如美國(guó)65～67歲，德國(guó)、西班牙、丹麥、荷蘭都是65歲。目前，英國(guó)和德國(guó)都醞釀將退休年齡推遲到67歲。其原因在于，歐洲國(guó)家已步入老齡化社會(huì)，養(yǎng)老保險(xiǎn)赤字持續(xù)增加，中央財(cái)政不堪重負(fù)?？梢哉f，從世界范圍來著，延長(zhǎng)退休年齡已然是一個(gè)大趨勢(shì)。我國(guó)在2000年步入老齡化社會(huì)，目前人口預(yù)期壽命已經(jīng)達(dá)到73.5歲，接近發(fā)達(dá)國(guó)家水平?？梢哉f，基于國(guó)際的趨勢(shì)和國(guó)內(nèi)的現(xiàn)實(shí)，延長(zhǎng)退休年齡都是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的。

需要說明的是，延長(zhǎng)退休年齡要結(jié)合國(guó)情，要綜合考慮，人口預(yù)期壽命、人口結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力供求狀況、代際公平等多方面因素。在目前雙軌制問題沒有解決，又提出延長(zhǎng)退休年齡，這對(duì)于現(xiàn)在的企業(yè)在職職工非常不公，也將會(huì)引起工人群體的強(qiáng)烈不滿。因此，本研究認(rèn)為，目前解決養(yǎng)老金缺口問題的關(guān)鍵還是要通過改革養(yǎng)老金雙軌制，讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位都參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，繳納保險(xiǎn)費(fèi)，增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金造血、供血，充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。在改革養(yǎng)老金雙軌制的基礎(chǔ)上，再通過延長(zhǎng)退休年齡，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值等途徑增加養(yǎng)老金供給，逐步彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)。而這在實(shí)踐上對(duì)于解決養(yǎng)老金缺口問題也具有一定的可行性。

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責(zé)任編輯 彭 坤