行政壟斷行為的影響及法律規(guī)制

馬龍

（太原廣播電視大學教學處，山西太原 030000）

行政壟斷行為的影響及法律規(guī)制

馬龍

（太原廣播電視大學教學處，山西太原 030000）

當前，我國經(jīng)濟面臨勞動力、土地、礦產(chǎn)資源等經(jīng)濟增長要素成本的上升形勢，傳統(tǒng)增長方式下利潤空間變小，總體經(jīng)濟增長速度放緩。要促進經(jīng)濟發(fā)展，就要進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整，在增強企業(yè)的自主發(fā)展和競爭力的同時，處理好政府、市場、社會三者的關系，構建行政、立法、司法監(jiān)督體系，打破政府行政壟斷行為，為企業(yè)自我發(fā)展創(chuàng)造公平競爭有序的環(huán)境。

智力資本投資；營運能力；價值創(chuàng)造

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展處于關鍵時期。在全球化經(jīng)濟背景下要保持經(jīng)濟持續(xù)快速穩(wěn)定發(fā)展，就要努力和世界經(jīng)濟接軌，讓市場發(fā)揮決定作用，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構，提高企業(yè)競爭力，同時轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府行政干預，讓企業(yè)真正成為市場主體。因此，我們要適應經(jīng)濟全球化發(fā)展需要，加強對行政壟斷行為的規(guī)制。本文從探討行政壟斷行為的影響入手，提出規(guī)制行政壟斷的方式和方法。

一、行政壟斷行為的影響

行政壟斷是行政管理主體依據(jù)行政管理權排斥、限制、妨礙市場主體競爭的行為，其實質(zhì)是計劃經(jīng)濟體制下部門利益和地方利益太重所形成的“權力”意識太強。從我國情況來看，我國行政壟斷是政府及其所屬機構通過濫用行政權力限制競爭、破壞正常社會經(jīng)濟秩序的非法行為。

（一）行政壟斷行為的表現(xiàn)

行政壟斷行為首先表現(xiàn)為地區(qū)壟斷。是地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟，通過使用行政管理權或設置障礙等手段，限制本區(qū)域以外商品或者服務進入本地市場或者本地商品外出參與競爭的行為。例如，對一些生產(chǎn)要素如資金、技術、人才流動的限制。這種行為無法形成市場經(jīng)濟要求的全國性大市場，損害了社會公共福利和消費者的利益。其次表現(xiàn)為權利濫用。權利濫用存在政企不分現(xiàn)象。例如部分行政管理機構利用職權下設服務公司或開辦經(jīng)濟實體，以價格、稅收等優(yōu)惠方式參與同行競爭，導致不平等競爭行為。再比如相關行政管理機構為了保護本部門或行業(yè)利益，以封鎖市場手段達到限制本部門或行業(yè)以外經(jīng)營主體正常經(jīng)營活動，通過發(fā)揮行政管理權，限定客戶或消費者選定或購買指定廠家或者品牌商品。再次表現(xiàn)為行業(yè)壟斷。行業(yè)壟斷是指行業(yè)協(xié)會借助自治權力內(nèi)部約定限制交易的行為。行業(yè)協(xié)會以維護同行利益為目的，通過制定企業(yè)間價格同盟方式防止自相殘殺。2013年8月的奶粉事件，就暴露出行業(yè)協(xié)會通過制定價格標準限制競爭，造成了洋奶粉對我國奶粉市場的沖擊。

（二）行政壟斷行為產(chǎn)生的原因

由于對行政壟斷監(jiān)管不力、反行政壟斷立法不足、執(zhí)法不嚴、壟斷造成的受害主體司法救濟權缺失等原因，給行政壟斷行為的存在留下生存空間。

1.對行政壟斷監(jiān)管不力

行政壟斷的表現(xiàn)形式是行政機關權力濫用，其本質(zhì)根源是經(jīng)濟利益驅(qū)動。行政機關為了追求直接或間接的經(jīng)濟利益，在經(jīng)營或者消費過程中就會做出限定經(jīng)營或者要求接受指定服務等行政行為，在競爭過程中通過行政指令禁止地區(qū)間競爭或者限制外地商品進入本地競爭。這些濫用行政權力行為在給企業(yè)受益的同時給相關行政機關也帶來了經(jīng)濟利益。

2.我國反壟斷規(guī)制立法不足

1980年，國務院發(fā)布的《關于開展和保護社會主義競爭暫行規(guī)定》中提出了反壟斷。此后陸續(xù)出臺了一系列反行政壟斷的法規(guī)和規(guī)章來完善反壟斷措施。雖然《反不正當競爭法》是反行政壟斷的重要法律，但該規(guī)定對行政壟斷的處罰非常乏力且規(guī)定不明確，導致上級機關的工作人員在受理行政壟斷案件過程中，有可能視為不是自己管理的范圍而互相推諉，同時也造成對下級機關的行政壟斷行為缺乏有效監(jiān)督管理。

3.我國行政壟斷司法救濟機制不完善

我國《競爭法》中對行政壟斷的司法救濟，僅局限于行政機關的內(nèi)部處理規(guī)定，對受害者通過行政訴訟或民事訴訟方式救濟的權利卻沒有規(guī)定。由于司法救濟權規(guī)定缺失，就會出現(xiàn)行政手段處理行政壟斷行為監(jiān)管的模式不足以遏制行政壟斷行為。

（三）行政壟斷造成的社會影響

由于我國長期受計劃經(jīng)濟體制影響，形成享有行政管理權的部門或組織借助權力資源干預經(jīng)濟發(fā)展的局面。這種違法行政干預市場運作行為對我國市場經(jīng)濟體制建立和經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展造成了嚴重影響，主要體現(xiàn)在以下方面：

1.行政壟斷妨礙了我國國際化市場體系建設

近年來，我國加大市場經(jīng)濟體制改革力度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，著力構建開放有序的市場體系，為經(jīng)濟主體創(chuàng)造一個統(tǒng)一、自由和公正競爭的環(huán)境。然而，行政壟斷行為置市場規(guī)律于不顧，為了保護地區(qū)或部門利益，違背市場統(tǒng)一和開放性原則，形成了封閉或互不聯(lián)系的市場空間，破壞了市場公正自由的競爭秩序，造成資源浪費，阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展。

2.行政壟斷侵害了經(jīng)營者和消費者合法權利

市場主體包括經(jīng)營者和消費者。經(jīng)營者在市場經(jīng)營中有獨立人格，在市場競爭法律框架下有自主生產(chǎn)經(jīng)營權利。消費者在消費過程中享有自由選擇權。然而，行政壟斷以違法行使行政管理權為手段，強迫經(jīng)營主體違背意志從事生產(chǎn)經(jīng)營，通過限制或妨礙自由競爭，使得經(jīng)營主體經(jīng)營自主權聽命于行政管理權，侵害了他們的合法經(jīng)營權利。同時，行政壟斷行為通過規(guī)定限制了消費者選擇商品和服務的權利，使得消費者得不到質(zhì)優(yōu)價低的商品和服務，損害了消費者的合法權益。

3.行政壟斷行為擾亂了正常的行政秩序

行政壟斷起因是經(jīng)濟利益所致。在利益驅(qū)使下行政管理部門置國家法律和政策于不顧，濫用行政權力，導致執(zhí)法尺度不一，不僅破壞了依法行政的基本原則，而且擾亂了國家行政秩序。行政壟斷行為影響了行政權的純潔性，如果不嚴格規(guī)范和有效監(jiān)督，極易出現(xiàn)以權謀私和權錢交易的違法行為。

二、行政壟斷行為的法律規(guī)制

我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，如何規(guī)制行政壟斷行為，關系到市場經(jīng)濟體制構建和經(jīng)濟平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。我們要借鑒西方行政壟斷規(guī)制經(jīng)驗，制定符合我國國情的行政壟斷規(guī)制措施。

（一）構建依法行政監(jiān)督體制

隨著社會發(fā)展，社會管理事務變得復雜多樣，導致行政權日益膨脹，這就需要加大依法行政監(jiān)督力度。行政法是有效控制行政權力運行的重要法律，也是根除行政壟斷的有力武器。通過行政法對行政權規(guī)范和制約，能起到對行政壟斷行為的有效規(guī)制。首先，建立行政行為審核制度，防范行政權濫用。長期形成的行政管理體制及地方行政管理權力失去制約，就會導致地方在出臺相關政策過程中的地方保護。為了規(guī)制行政機關在市場競爭中的隱形壟斷行為，就要構建行政行為審核制度，明確各級審核機構的職能與權責。審查機構對地方各級政府出臺的法規(guī)、部門規(guī)章的有效性或者違反國家法律原則內(nèi)容進行嚴格審查，從法律和規(guī)章上杜絕行政壟斷的執(zhí)法依據(jù)。其次，完善行政職權監(jiān)督機制。行政程序法是規(guī)范行政權行使的律制約器。借助行政程序法實現(xiàn)法律對行政的控制，才能在行政過程中防止專橫、任性的行政決定的產(chǎn)生，保障辦事公平效率。政府機關行政管理行為必須嚴格遵循公開、公正的原則，要不斷暢通和擴大公民參政權行使的途徑和范圍，防止和排除市場競爭中的行政權不當干預，要不斷地完善回避制度、聽證制度，完善行政權力運行規(guī)范監(jiān)督機制，避免行政管理相關人員和市場競爭主體利益勾結(jié)。

（二）完善反壟斷立法規(guī)制

反壟斷立法是規(guī)制行政性壟斷行為最有效的途徑。我國《反不正當競爭法》對行政壟斷行為做了規(guī)定。該法第7條規(guī)定了政府不作為的濫用行政權力行為表現(xiàn)，第30條規(guī)定了政府及其所屬部門不作為行為違反本法第7條規(guī)定所應承擔的責任。從相關立法規(guī)定來看，行政壟斷行為界定不明確，法律規(guī)制不夠權威性，缺乏統(tǒng)一機構對行政壟斷性行為進行制裁。因此，我們在借鑒外國反壟斷立法經(jīng)驗的同時，要結(jié)合我國國情建立和完善反壟斷立法。一要明確具體的行政壟斷行為。我國只在《反不正當競爭法》第7條將“指定購買”和“地區(qū)封鎖”作為行政壟斷行為，這與當前經(jīng)濟發(fā)展中表現(xiàn)出來的多種壟斷行為相比明顯存在滯后性。我們要在立法中通過專門章節(jié)對現(xiàn)有或者可能存在的壟斷行為予以明確羅列，并且在實踐中不斷完善，反壟斷機構和行政機關在反壟斷審查過程中才能有明確的執(zhí)法標準和依據(jù)。二要依法設立獨立的行政壟斷監(jiān)督機構?！斗床徽敻偁幏ā返?6條規(guī)定，縣級以上人民政府工商管理部門對不正當競爭行為進行監(jiān)督檢查，第30條又規(guī)定了行政性壟斷行為由其上級機關處理。這種規(guī)定割裂了反不正當行為和行政壟斷行為直接關系，在執(zhí)法中難免出現(xiàn)執(zhí)法標準不統(tǒng)一現(xiàn)象。因此，構建獨立的行政壟斷監(jiān)督檢查機關是很有必要的。三要賦予監(jiān)督檢查機構高效的執(zhí)法檢查權。以立法形式賦予監(jiān)督檢查機構調(diào)查權、審核批準權和行政強制措施權等權利。監(jiān)督檢查機構享有了完整的執(zhí)法權，才能加大對行政性壟斷行為的嚴格審查和處罰力度。

（三）提高反壟斷執(zhí)法水平

要不斷健全行政管理體制，轉(zhuǎn)變執(zhí)法人員的觀念，提高執(zhí)法能力和水平。首先要加強執(zhí)法人員的培訓和交流，幫助執(zhí)法人員在學習和實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，提升執(zhí)法水平。其次是構建高素質(zhì)執(zhí)法團隊。反壟斷執(zhí)法要積極吸納具有反壟斷研究能力的專家學者作為執(zhí)法顧問，在幫助執(zhí)法人員研究分析定性案件的同時提供理論指導。再次是整合隊伍建設。集中系統(tǒng)內(nèi)部優(yōu)勢力量，建立人才庫，根據(jù)辦案需要流動執(zhí)法。最后是加大監(jiān)督檢查力度。通過定期或者不定期抽查的方式，對地方各級政府及執(zhí)法部門反壟斷執(zhí)法情況進行檢查，提出整改意見。同時，接受社會舉報監(jiān)督，對反壟斷執(zhí)法不力的機構或者相關人員進行調(diào)查，對違法亂紀的人員進行司法審查。只有這樣才能提高反壟斷執(zhí)法水平，構建強有力的反壟斷執(zhí)法體制。

（四）構建行政壟斷司法救濟體制

首先要構建抽象行政行為司法審查制度。我國《行政訴訟法》規(guī)定，當行政機關作出的具體行政行為違法時，合法權益被侵害的主體有權提起行政訴訟。對于抽象性的法規(guī)、規(guī)章、決定等不能提起行政訴訟。這在實踐上是違反憲法精神的。因此，將抽象行政行為納入法院受案范圍，有助于司法權監(jiān)督和制約行政權行使。其次，要完善受害人司法救濟制度?！斗床徽敻偁幏ā窙]有規(guī)定行政性壟斷的受害主體的訴訟權利救濟權，但是《行政訴訟法》中有具體規(guī)定?？墒窃谒痉▽嵺`中，法院受理行政壟斷案件時往往以行政性壟斷案件應由同級人民政府處理為由而不予受理。從相關規(guī)定可以看出，我國缺乏有效的行政壟斷侵權救濟制度。我們必須完善相關司法救濟體制，以司法程序?qū)κ苄姓艛嘈袨榍謾嗟氖芎χ黧w進行救濟，讓行政主體因違法壟斷行為承擔不利后果，才能規(guī)范行政機關的行政行為。最后要建立行政公益訴訟制度。我國的行政公益訴訟制度與西方國家相比，在立法和司法方面都明顯滯后。行政壟斷行為侵害的是不特定多數(shù)市場主體的權益，受行政壟斷行為侵害的市場主體可以以自己的名義提起行政訴訟，這是普通民眾督促政府執(zhí)法的一條有效途徑，便于社會公眾對行政管理機關的行政壟斷行為進行監(jiān)督。

綜上所述，行政壟斷的形成既有政治體制原因，也有經(jīng)濟體制原因。要構建公平、合理的社會主義市場經(jīng)濟體制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，就要對原有的政治經(jīng)濟體制進行改革，轉(zhuǎn)變政府職能，消除市場經(jīng)濟體制形成過程中的行政管理權利益支配下的過度干預方式。只有這樣，才能減少行政壟斷土壤，建立起成熟的市場經(jīng)濟體制，才能消除行政壟斷的社會危害，保證行政管理權在市場經(jīng)濟體制下合法、公開、透明地行使。

［1］王健，朱宏文.反壟斷法實施問題研究［M］.北京：法律出版社，2013.

［2］李俊峰.反壟斷法的私人實施［M］.北京：中國法制出版社，2009.

［3］曾世雄.違反公平交易法之損害賠償［J］.政大法學評論（臺灣），1991（44）：351.

（編輯 申嫣平）

D922.29

A

1673-1808（2014）04-0074-03

2014-02-26

馬龍（1979-），男，寧夏固原人，太原廣播電視大學教學處，講師，碩士，研究方向：經(jīng)濟法。