引導(dǎo)基金促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)制和政策研究

李春艷+徐喆

摘 要：以政府出資成立引導(dǎo)基金，旨在通過(guò)引導(dǎo)基金吸引更多的民間資本向科技型中小企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)支持，促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。目前，我們應(yīng)通過(guò)厘清創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金及其促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)制，為制定扶持政策體系提供理論依據(jù)，并針對(duì)我國(guó)政策體系現(xiàn)狀中存在的問(wèn)題，圍繞完善稅收優(yōu)惠制度、解決委托代理問(wèn)題、建立完善的績(jī)效考核制度、完善引導(dǎo)基金退出機(jī)制等幾個(gè)方面進(jìn)行政策體系調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)基金的“引導(dǎo)”功能。

關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；引導(dǎo)基金；政策調(diào)整

作者簡(jiǎn)介：李春艷，女，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，東北師范大學(xué)商學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，從事產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究；徐喆，女，東北師范大學(xué)商學(xué)院研究生，從事產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“東北地區(qū)依靠技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)問(wèn)題研究”，項(xiàng)目編號(hào)：12BJL079

中圖分類(lèi)號(hào)：F062.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2014）01-0063-07

政府出資成立引導(dǎo)基金，旨在通過(guò)引導(dǎo)基金吸引更多的民間資本向科技型中小企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)支持，以促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。很多國(guó)家在創(chuàng)業(yè)投資業(yè)發(fā)展的初期都采取了這一模式，也確實(shí)取得了一定成效，比如以色列之所以能成為創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的后起之秀，在很大程度上就是得益于引導(dǎo)基金的示范效應(yīng)。[1]但是國(guó)內(nèi)引導(dǎo)基金卻起步較晚，還沒(méi)有形成規(guī)范、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的基本政策與法律框架，在運(yùn)作中也還存在很多問(wèn)題。那么，如何發(fā)揮政府引導(dǎo)基金的作用、解決運(yùn)作中的諸多問(wèn)題、促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這就需要系統(tǒng)性的扶持政策，而政策的出臺(tái)不能具有盲目性，應(yīng)與發(fā)展機(jī)制相對(duì)應(yīng)，以使政策體系具有協(xié)調(diào)性和有效性。

一、引導(dǎo)基金發(fā)展和促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)制

（一）引導(dǎo)基金發(fā)展和運(yùn)作的機(jī)制

引導(dǎo)基金屬于公共資本，設(shè)立的目的是既能有效發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本，解決單純通過(guò)市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)投資資本的功能缺陷問(wèn)題，同時(shí)又避免出現(xiàn)政府過(guò)分干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)作的缺陷。但引導(dǎo)基金與商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金相比有很多特性：第一，委托代理鏈比較長(zhǎng)，出資人→創(chuàng)業(yè)投資家→創(chuàng)業(yè)企業(yè)家，導(dǎo)致信息不對(duì)稱(chēng)程度大，同時(shí)出資人之間還存在著公共資本如何激勵(lì)私人資本進(jìn)入的問(wèn)題；第二，需要權(quán)衡收益和政府目標(biāo)之間的矛盾，也就是說(shuō)，公共資本努力追求社會(huì)福利最大化，投向有利于地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，而私人資本就是追求收益大、風(fēng)險(xiǎn)小、更有前景的企業(yè)。因此，引導(dǎo)基金發(fā)展和運(yùn)作的機(jī)制如下：

1. 風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

通常情況下，公共資本一般進(jìn)入的領(lǐng)域是低收益的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目只有符合私人資本預(yù)期收益標(biāo)準(zhǔn)，才不至于對(duì)私人資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)；另外，對(duì)于引導(dǎo)基金而言，無(wú)論投資項(xiàng)目成功與否，政府都有一定收益。因?yàn)榘殡S著一輪又一輪成功、失敗、再成功的項(xiàng)目，都有稅收和就業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的逐漸改變、經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象出現(xiàn)。所以，為了吸引私人資本的進(jìn)入，必須對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。[2]如英國(guó)貿(mào)工部規(guī)定，當(dāng)基金發(fā)生虧損時(shí)，政府的投資份額先損失，而對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的私人投資者的資本提供20%的資本損失保證（DTI，1999）。根據(jù)孟衛(wèi)東等的研究，我國(guó)在私人投資者風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的假設(shè)條件下，事前承諾對(duì)投資基金的虧損進(jìn)行補(bǔ)償可以激勵(lì)更多的私人資本進(jìn)入。[3]

2. 投資項(xiàng)目選擇的激勵(lì)機(jī)制

創(chuàng)業(yè)投資者按照收益最大化的原則去投資項(xiàng)目，然后按照分成制契約，可以滿足他們的激勵(lì)相容約束。如果按照政府的特定目標(biāo)去投資，必須設(shè)計(jì)適合的激勵(lì)契約，即在收益分配條款中充分體現(xiàn)出政府讓利于創(chuàng)業(yè)公司的管理團(tuán)隊(duì)和其他投資者的激勵(lì)意圖，使創(chuàng)業(yè)投資家在選擇投資項(xiàng)目上能夠自愿兼顧收益和政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。以色列YOZMA給予私人投資者在新基金存在的最初5年內(nèi)以事先議定的折扣價(jià)格購(gòu)買(mǎi)政府（YOZMA）股份的期權(quán)和7%的未來(lái)利潤(rùn)。中國(guó)科技部科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)定，“引導(dǎo)基金按照投資收益的50%向共同投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)支付管理費(fèi)和效益獎(jiǎng)勵(lì)”。

3. 風(fēng)險(xiǎn)投資家的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制

激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制分別從正面和反面角度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資家的機(jī)會(huì)主義行為進(jìn)行管制，避免可能采取的機(jī)會(huì)主義行為、侵害風(fēng)險(xiǎn)投資者的利益。

約束機(jī)制主要是指政策明確規(guī)定對(duì)外投資的標(biāo)準(zhǔn)。如澳大利亞IIF引導(dǎo)基金投資的企業(yè)必須滿足下述條件：公司應(yīng)該正在執(zhí)行研發(fā)成果的商業(yè)化；公司處于種子期、早期或擴(kuò)張期；在投資時(shí)，大部分雇員和高比例價(jià)值的資產(chǎn)應(yīng)該位于澳大利亞境內(nèi)；前兩年的年投資收益不得超過(guò)400萬(wàn)美元，任意一年不得超過(guò)500萬(wàn)美元。另一支PSF引導(dǎo)基金要求應(yīng)滿足以下條件之一：由大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)控制；所使用的知識(shí)產(chǎn)權(quán)至少50%由大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)擁有。我國(guó)在《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中也明確指出：“跟進(jìn)投資僅限于當(dāng)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資創(chuàng)業(yè)早期創(chuàng)業(yè)企業(yè)或需要政府重點(diǎn)扶持和鼓勵(lì)的高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)企業(yè)?！?/p>

4. 人才保障機(jī)制

創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的人才即風(fēng)險(xiǎn)投資家，其優(yōu)秀的素質(zhì)是決定創(chuàng)業(yè)投資生存與發(fā)展的關(guān)鍵因素，但由于這樣的人才必須懂技術(shù)、管理、營(yíng)銷(xiāo)、金融、財(cái)務(wù)、法律，這導(dǎo)致在我國(guó)極其缺乏這樣的人才，其成為制約創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的重要因素，所以為了建立和儲(chǔ)備一個(gè)穩(wěn)定的人才隊(duì)伍，相應(yīng)的人才保障機(jī)制必須建立，以滿足專(zhuān)業(yè)人才的需要。

5. 退出機(jī)制

有效的退出機(jī)制，應(yīng)該既能有效推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又有利于社會(huì)資金參與。據(jù)研究，科技型創(chuàng)業(yè)企業(yè)度過(guò)危險(xiǎn)期一般平均需要3年，存活了4年才有可能成功[4]，因此退出年限不能太短，才能起到引導(dǎo)基金應(yīng)起的作用；如果引導(dǎo)基金給予社會(huì)參與者優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，但不承擔(dān)必須購(gòu)買(mǎi)的義務(wù)，這會(huì)給社會(huì)投資者帶來(lái)很大的收益。以色列 YOZMA 引導(dǎo)基金在退出時(shí)，賦予了共同投資的私人部門(mén)投資者購(gòu)買(mǎi)引導(dǎo)基金出資的選擇權(quán)，價(jià)格為初始成本加上每年7%的利息。我國(guó)科技部對(duì)科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)定：“引導(dǎo)基金投資形成的股權(quán)，其他股東或投資者可以隨時(shí)購(gòu)買(mǎi)。自引導(dǎo)基金投入后3年內(nèi)購(gòu)買(mǎi)的，轉(zhuǎn)讓價(jià)格為引導(dǎo)基金原始投資額；超過(guò)3年的，轉(zhuǎn)讓價(jià)格為引導(dǎo)基金原始投資額與按照轉(zhuǎn)讓時(shí)中國(guó)人民銀行公布的1年期貸款基準(zhǔn)利率計(jì)算的收益之和?！?

（二）促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)制

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源要素稟賦、市場(chǎng)需求、科技創(chuàng)新和社會(huì)調(diào)控等共同作用的結(jié)果。技術(shù)創(chuàng)新是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，如果沒(méi)有相應(yīng)技術(shù)上的突破、持續(xù)的創(chuàng)新以及源源不斷的技術(shù)成果的產(chǎn)業(yè)化，即使符合社會(huì)的需要，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也是不可能形成的。與此同時(shí)，在技術(shù)開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，在萌芽階段，存在著由技術(shù)不確定性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)；在市場(chǎng)化階段，存在著市場(chǎng)的不確定性所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)；在整個(gè)過(guò)程中還存在著資金供應(yīng)不足所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。因此，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育不能完全依賴(lài)于市場(chǎng)調(diào)節(jié)，需要政府的宏觀引導(dǎo)和政策扶持，遵照戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)機(jī)制，以及發(fā)揮引導(dǎo)基金的功能，其培育機(jī)制如下：

1. 資金投入的機(jī)制

處在種子期和起步期的科技型創(chuàng)業(yè)企業(yè)，由于技術(shù)尚不成熟，市場(chǎng)尚不完善，品牌尚未完全建立，因此營(yíng)業(yè)收入少，現(xiàn)金流明顯不足，這就意味著這些科技型創(chuàng)業(yè)企業(yè)亟需資金的注入，依靠傳統(tǒng)融資方式，如自有資金、內(nèi)源融資，都無(wú)法解決資金缺口的問(wèn)題。為了解決這一矛盾，就需要發(fā)揮引導(dǎo)基金“四兩撥千斤”的作用，通過(guò)政府的相關(guān)政策，尤其是財(cái)稅政策，使引導(dǎo)基金可以吸引社會(huì)資本、私人資本的參與，幫助他們突破發(fā)展瓶頸。[5]

2. 技術(shù)評(píng)估機(jī)制

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在成長(zhǎng)的過(guò)程中，技術(shù)創(chuàng)新存在著很大的不確定性，主要表現(xiàn)如下：一是技術(shù)的不確定性。高新技術(shù)通常處于科技前沿，有一些是屬于構(gòu)想或構(gòu)思，離實(shí)現(xiàn)還有一段距離，而且通常技術(shù)非常復(fù)雜，成功與否，具有很大的不確定性。二是技術(shù)能力的不確定性。高新技術(shù)能否實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，最終取決于創(chuàng)業(yè)企業(yè)的技術(shù)開(kāi)發(fā)能力、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)能力和生產(chǎn)工藝能力，即使開(kāi)發(fā)難度不大的高新技術(shù)，也存在開(kāi)發(fā)不成功的風(fēng)險(xiǎn)。三是技術(shù)與產(chǎn)品之間的兼容性不強(qiáng)。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)初期，由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致技術(shù)和產(chǎn)品的兼容性出現(xiàn)問(wèn)題，會(huì)進(jìn)一步影響產(chǎn)業(yè)內(nèi)的分工和協(xié)作，最終會(huì)影響戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)。

在技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程中出現(xiàn)的這些不確定性與很多因素有關(guān)，主要是：創(chuàng)業(yè)企業(yè)家的能力、創(chuàng)業(yè)企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)能力、政府在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定方面是否及時(shí)跟進(jìn)等等。[6]這樣，為了引導(dǎo)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的健康成長(zhǎng)，創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)應(yīng)該參與創(chuàng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)、管理和決策，并且對(duì)參與決策的人或團(tuán)隊(duì)給予相應(yīng)的政策扶持，以激勵(lì)和約束他們的決策行為。

3. 創(chuàng)業(yè)企業(yè)家的激勵(lì)與約束機(jī)制

由于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)之間委托代理關(guān)系和信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題的存在，即使創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)已經(jīng)將資金、知識(shí)、管理經(jīng)驗(yàn)投入了創(chuàng)業(yè)企業(yè)，仍然不能保證獲得較高的投資收益。

所以，必須通過(guò)相關(guān)政策，從激勵(lì)和約束兩方面影響創(chuàng)業(yè)企業(yè)家的行為。[7]

二、風(fēng)險(xiǎn)投資政策評(píng)價(jià)與存在的問(wèn)題

我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：醞釀期（1985—1998年）、興起期（1998—2001年）、調(diào)整期（2001—2004年）、穩(wěn)定發(fā)展期（2004年以后）。在這期間，出臺(tái)了很多政策，但嚴(yán)格意義上的風(fēng)險(xiǎn)投資政策很少，大部分是關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)投資建立問(wèn)題以及與風(fēng)險(xiǎn)投資相關(guān)的政策，直到2002年6月29日《中小企業(yè)促進(jìn)法》的頒布，終于為制定符合國(guó)際慣例和適應(yīng)市場(chǎng)化運(yùn)作原則的創(chuàng)業(yè)投資稅收優(yōu)惠政策奠定了法律依據(jù)。再結(jié)合“中小企業(yè)發(fā)展基金”的資本支持， 創(chuàng)業(yè)投資政策引導(dǎo)與扶持體系才最終建立起來(lái)。

（一）風(fēng)險(xiǎn)投資政策評(píng)價(jià)

1. 醞釀期的政策評(píng)價(jià)

（1）提出創(chuàng)業(yè)投資的概念。創(chuàng)業(yè)投資的概念在我國(guó)出現(xiàn)得較晚，首次正式出現(xiàn)在我國(guó)政府的相關(guān)文件中，是1985年3月頒布的《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》。其中提出，“對(duì)于變化迅速、風(fēng)險(xiǎn)較大的高技術(shù)開(kāi)發(fā)工作，可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資給以支持”。1986年，全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》中首次將創(chuàng)業(yè)投資的概念納入法律條款。

（2）創(chuàng)業(yè)投資模式初探，鼓勵(lì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)投資實(shí)踐。1985年以來(lái)國(guó)務(wù)院陸續(xù)發(fā)布了一系列建立風(fēng)險(xiǎn)投資基金、鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展的政策，提出以風(fēng)險(xiǎn)投資方式鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新及高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展。1991年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于批準(zhǔn)國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和有關(guān)政策規(guī)定的通知》中指出“有關(guān)部門(mén)可以在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)建立風(fēng)險(xiǎn)投資基金，用于風(fēng)險(xiǎn)較大的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。條件成熟的高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)可以創(chuàng)辦風(fēng)險(xiǎn)投資公司”。1995年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》中提出“發(fā)展科技風(fēng)險(xiǎn)投資事業(yè)，建立科技風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制”。在這樣的政策背景下，我國(guó)成立了“中國(guó)新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司”等創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。

2. 興起期的政策評(píng)價(jià)

（1）提出了建立風(fēng)險(xiǎn)投資的機(jī)制。借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，1998年3月，民建中央在全國(guó)政協(xié)九屆一次會(huì)議上提出了《關(guān)于盡快發(fā)展我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資事業(yè)的提案》（即當(dāng)年兩會(huì)“一號(hào)提案”） ，明確提出“必須借鑒國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)投資的成功經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資事業(yè)，推動(dòng)科技進(jìn)步”，并從“明確把發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資作為推動(dòng)科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本政策”等八個(gè)方面，提出了我國(guó)發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資事業(yè)的建議。據(jù)此，1999年8月20日中共中央國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》，明確指出，“要培育有利于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資本市場(chǎng)，逐步建立風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制，發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資公司和風(fēng)險(xiǎn)投資基金，建立風(fēng)險(xiǎn)投資撤出機(jī)制，加大對(duì)成長(zhǎng)中的高新技術(shù)企業(yè)的支持力度。引進(jìn)和培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)投資管理人才，加速制定相關(guān)政策法規(guī)，規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)投資的市場(chǎng)行為”。1999年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了科技部等7個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于建立風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制的若干意見(jiàn)》，具體提出了“建立風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制的意義”、“建立風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制的基本原則”、“培育風(fēng)險(xiǎn)投資主體”、“建立風(fēng)險(xiǎn)投資撤出機(jī)制”、“完善中介服務(wù)機(jī)構(gòu)體系”、“建立健全鼓勵(lì)和引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)投資的政策和法規(guī)體系”等內(nèi)容。

（2）為促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展，地方法規(guī)初步呈現(xiàn)。北京的《中關(guān)村科技園區(qū)條例》及其釋解（2000）、《有限合伙管理辦法》（2001）， 上海的《上海市促進(jìn)高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》（2000），深圳的《深圳市創(chuàng)業(yè)資本高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)暫行規(guī)定》（2000）， 廣州的《廣州市促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)發(fā)展若干規(guī)定》（2001），都是促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)投資的地方性法規(guī)，等等。

這期間，雖然中央頒布了規(guī)范信托基本關(guān)系的大法《信托法》（2001），但基本的法律法規(guī)不健全，還缺少相關(guān)政策，再加上這一時(shí)期股票市場(chǎng)高科技泡沫的破滅，使得風(fēng)險(xiǎn)投資基金進(jìn)入了調(diào)整期。

3. 調(diào)整期的政策評(píng)價(jià)

（1）提出了比較成熟的法規(guī)、條例。2001年開(kāi)始，國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展速度減緩，我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資也進(jìn)入了長(zhǎng)達(dá)三年的調(diào)整期。在促進(jìn)中國(guó)創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)建立并完善、激勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資者的投資熱情、促成成功風(fēng)險(xiǎn)投資案例的過(guò)程中，我國(guó)在已有相關(guān)政策法規(guī)基礎(chǔ)上，提出了針對(duì)性更強(qiáng)、更成熟的法律法規(guī)，如2002年6月，我國(guó)頒布實(shí)施了第一部針對(duì)我國(guó)中小企業(yè)的專(zhuān)門(mén)法律《中小企業(yè)促進(jìn)法》，通過(guò)稅收政策鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)對(duì)中小企業(yè)的投資；2003年1月，對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部等五部門(mén)聯(lián)合頒布了《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》，規(guī)范了外商企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資行為。

（2）地方性政策法規(guī)不斷完善并發(fā)展。伴隨著中央及各部委對(duì)創(chuàng)業(yè)投資的相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，各地紛紛制定了適合本地區(qū)高新技術(shù)企業(yè)及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等發(fā)展的地方性法律法規(guī)。這些政策主要集中在面向本地區(qū)的扶持政策和面向高新技術(shù)園區(qū)的政策兩方面。

在中國(guó)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的調(diào)整期內(nèi)，無(wú)論是中央還是地方的相關(guān)政策都得到了很大的發(fā)展，為創(chuàng)業(yè)投資走出低谷、平穩(wěn)發(fā)展做了鋪墊。但是，這一時(shí)期的政策中財(cái)政支持多于稅收支持，這就使得市場(chǎng)的作用被減弱，不利于創(chuàng)造公平的創(chuàng)業(yè)投資環(huán)境。

4. 穩(wěn)定發(fā)展期的政策評(píng)價(jià)

（1）建立了創(chuàng)業(yè)投資法律體系。自從2005年十部委聯(lián)合發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》以來(lái)，創(chuàng)業(yè)投資相關(guān)法律及配套政策逐步完善，初步建立了創(chuàng)業(yè)投資法律體系，如2006年8月27日修訂完成的《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》，擴(kuò)大了合伙人范圍，增加了有限責(zé)任合伙內(nèi)容，對(duì)有限合伙企業(yè)形式減少了限制，進(jìn)一步完善了創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)法律體系；2006年發(fā)布的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，對(duì)國(guó)內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了巨大影響，規(guī)范了創(chuàng)業(yè)投資基金的退出機(jī)制。

（2）引導(dǎo)基金相關(guān)政策出臺(tái)，創(chuàng)業(yè)投資層次逐漸多元化。2005年發(fā)布、2006年正式施行的《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施〈國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要〉若干配套政策的通知》以及2007年7月發(fā)布的《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》等相關(guān)法規(guī)、政策，旨在通過(guò)設(shè)立引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會(huì)資金流向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。

（3）充分發(fā)揮稅收作用。稅收政策對(duì)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展具有重要作用，在中國(guó)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展過(guò)程中一直存在依靠財(cái)政政策，而忽視稅收政策的現(xiàn)象。自2004年以來(lái)，我國(guó)對(duì)稅收政策的重視程度不斷加強(qiáng)，如2007年2月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展有關(guān)稅收政策的通知》，對(duì)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的稅收政策做出了具體的規(guī)定，有效地促進(jìn)了創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的發(fā)展。

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，創(chuàng)業(yè)投資政策經(jīng)歷了從概念提出到基本確立再到不斷完善的過(guò)程，取得了很大成就。但我國(guó)的創(chuàng)業(yè)投資政策與美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家比起來(lái)仍然處于初步發(fā)展階段，仍需要不斷完善。

（二）風(fēng)險(xiǎn)投資政策存在的問(wèn)題

1. 稅收優(yōu)惠政策不盡合理，沒(méi)有形成良好的投資環(huán)境

創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展，離不開(kāi)稅收優(yōu)惠方面的鼓勵(lì)措施，國(guó)外的發(fā)展實(shí)踐表明，稅收優(yōu)惠的力度越大，政策越有效。[8]如美國(guó)將風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的所得稅率由1970年的49%降至1980年的20%時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)投資達(dá)到了以年均48%的幅度激增的效果。而新加坡的政府則規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)投資在最初的5～10年完全免稅。

我國(guó)在利用稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展方面處于起步階段，還存在著很多問(wèn)題：一是有限合伙制和公司制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的稅收政策存在差異，有限合伙制企業(yè)不是企業(yè)所得稅的納稅人，無(wú)法享受《企業(yè)所得稅法》所提供的相關(guān)優(yōu)惠政策，而我國(guó)目前關(guān)于有限合伙制企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策較少，使得有限合伙制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)比公司制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)更重。[9]二是缺少解決雙重征稅問(wèn)題的稅收優(yōu)惠政策，創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資者的收益是由被投資的高新技術(shù)企業(yè)在繳納完所得稅之后分配給投資者的，我國(guó)對(duì)這部分收益依然征收資本收益稅，于是出現(xiàn)了雙重征稅，使創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)很重。三是稅收優(yōu)惠政策對(duì)中小企業(yè)的激勵(lì)作用有限，因?yàn)橹行∑髽I(yè)通常處于起步階段，沒(méi)有利潤(rùn)或利潤(rùn)較少，因此，稅收優(yōu)惠政策對(duì)這些企業(yè)基本沒(méi)起作用。四是我國(guó)現(xiàn)行的對(duì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的稅收政策普遍存在著稅收優(yōu)惠政策較少、門(mén)檻很高的問(wèn)題；稅收優(yōu)惠政策的時(shí)限不符合創(chuàng)業(yè)投資的特點(diǎn)；稅收政策的實(shí)施效果普遍不好，存在地方的稅收優(yōu)惠政策與國(guó)家層面的稅收優(yōu)惠政策不統(tǒng)一的問(wèn)題，稅收政策難以落實(shí)。

2. 對(duì)社會(huì)資本的利益分配和激勵(lì)政策不足，使得引導(dǎo)基金資本定位不準(zhǔn)確

《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》的出臺(tái)，意味著引導(dǎo)基金應(yīng)投資于處于創(chuàng)業(yè)企業(yè)早期發(fā)展階段的項(xiàng)目，相應(yīng)地一些地方政府做出規(guī)定，投資早期項(xiàng)目的比例應(yīng)在60%以上。但一般來(lái)講，創(chuàng)業(yè)投資基金三分之一是政府引導(dǎo)基金，三分之二是社會(huì)其他投資者資金，僅依靠稅收優(yōu)惠政策，很顯然會(huì)影響社會(huì)其他投資者與合作者的積極性，在此基礎(chǔ)上，還需要有效的激勵(lì)政策與之相配合：一是提供合理的投資利益分成，二是提高風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的比例。如《山西省風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)管理暫行辦法》第十八條規(guī)定：“引導(dǎo)資金， 自投資起三年內(nèi)不參與創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的分紅，三年后， 創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)收益率超過(guò)同期一年期銀行存款利率時(shí)， 引導(dǎo)資金按該利率取得收益?！?第二十條規(guī)定：“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)將其總投資額的70%以上投向本省經(jīng)依法認(rèn)定為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的，享受《山西省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》規(guī)定的優(yōu)惠政策， 并可以按照當(dāng)年總收益的3%～5%提取風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金， 用于補(bǔ)償以前年度以及當(dāng)年的投資性虧損，其余額可以按年度結(jié)轉(zhuǎn)，不得超過(guò)該企業(yè)年末凈資產(chǎn)的10%?！钡鞯卦趯?shí)際操作中， 由于對(duì)社會(huì)資本的利益分配和激勵(lì)機(jī)制不夠，其運(yùn)行的效果并不明顯，2006年種子期項(xiàng)目數(shù)比例與2005年保持一致，并未扭轉(zhuǎn)2003—2005年調(diào)研結(jié)果中出現(xiàn)的逐年比例下降的態(tài)勢(shì)。

3. 缺乏對(duì)引導(dǎo)基金操作主體的績(jī)效考核制度，無(wú)法解決多重委托代理關(guān)系問(wèn)題

目前，大多數(shù)引導(dǎo)基金的監(jiān)督機(jī)構(gòu)未建立完善的考核機(jī)制，對(duì)于如何監(jiān)管和考核未做出詳細(xì)的規(guī)定。由于引導(dǎo)基金在運(yùn)作中存在著多重委托代理關(guān)系，如果缺乏有效的績(jī)效考核制度，勢(shì)必造成創(chuàng)業(yè)投資公司與創(chuàng)業(yè)企業(yè)的同謀，有可能損害政府的利益。[10]引導(dǎo)基金雖然具有國(guó)有資產(chǎn)的性質(zhì)，但它不以盈利為目的，所以不能用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)考核管理機(jī)構(gòu)，而必須從政策效果和收益兩方面進(jìn)行考核，特別是應(yīng)該從投入科技成果和投資專(zhuān)利的數(shù)量方面進(jìn)行考核，才能有利于政府對(duì)操作主體進(jìn)行監(jiān)督。

4. 忽視財(cái)產(chǎn)清算環(huán)節(jié)，不利于吸引社會(huì)資本

我國(guó)現(xiàn)有的吸引社會(huì)資本的創(chuàng)業(yè)投資政策大都集中在風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、讓利機(jī)制等方面，而對(duì)創(chuàng)業(yè)投資公司破產(chǎn)后的財(cái)產(chǎn)清算問(wèn)題關(guān)注較少，甚至相關(guān)政策起到了相反的作用，如2007年由財(cái)政部、科技部共同印發(fā)的《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》中指出：“參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)生清算時(shí)，按照法律程序清償債權(quán)人的債權(quán)后，剩余財(cái)產(chǎn)首先清償引導(dǎo)基金?！笔Ｓ嘭?cái)產(chǎn)首先清償引導(dǎo)基金往往意味著社會(huì)資本將得不到清償，這樣的規(guī)定會(huì)打消社會(huì)資本投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的積極性，而對(duì)于政府引導(dǎo)基金來(lái)講，即使得不到清償，也會(huì)在一次一次的投資中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益：促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高經(jīng)濟(jì)效益等。

5. 引導(dǎo)基金存在退出期限問(wèn)題，導(dǎo)致“引導(dǎo)”的功能不能完全實(shí)現(xiàn)

退出機(jī)制是引導(dǎo)基金存續(xù)并發(fā)展的重要機(jī)制，我國(guó)政府引導(dǎo)基金的退出機(jī)制尚不完善。[11]一方面，我國(guó)政府引導(dǎo)基金的退出期限較短，如2007年《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》中規(guī)定：“引導(dǎo)基金參股期限一般不超過(guò)5年。”同時(shí)我國(guó)相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策（如我國(guó)各地區(qū)對(duì)高新技術(shù)企業(yè)實(shí)行的所得稅“兩免三減”）也以5年為期限來(lái)制定，而通過(guò)對(duì)創(chuàng)業(yè)投資的運(yùn)行規(guī)律以及對(duì)國(guó)內(nèi)外創(chuàng)業(yè)投資活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)分析表明，創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)一般要經(jīng)過(guò)7—10年才能真正地獲得收益。另一方面，我國(guó)缺少指導(dǎo)以及強(qiáng)制政府引導(dǎo)基金退出清算的政策，使得一些引導(dǎo)基金不愿意從收益較好的項(xiàng)目中退出，這樣就導(dǎo)致政府引導(dǎo)基金對(duì)社會(huì)資金產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，降低了社會(huì)資本的積極性，背離了政府引導(dǎo)基金的“引導(dǎo)”本質(zhì)。

三、引導(dǎo)基金政策體系建設(shè)的方向

我國(guó)引導(dǎo)基金的管理模式基本采取委托社會(huì)機(jī)構(gòu)管理的方式，這在一定程度上可以減少引導(dǎo)基金運(yùn)作中的尋租行為，但同時(shí)，由于引導(dǎo)基金與社會(huì)機(jī)構(gòu)之間存在目標(biāo)不一致問(wèn)題，導(dǎo)致不可避免地產(chǎn)生委托代理問(wèn)題。因此，一方面要通過(guò)市場(chǎng)化途徑選擇管理機(jī)構(gòu)，另一方面要制定相應(yīng)的政策，以解決引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)的激勵(lì)與約束問(wèn)題。同時(shí)，其政策要足以補(bǔ)償高風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)業(yè)失敗給投資者帶來(lái)的潛在損失。針對(duì)上述問(wèn)題，為了實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)基金的“引導(dǎo)”功能，我國(guó)引導(dǎo)基金的政策應(yīng)圍繞以下幾個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整。

第一，完善對(duì)創(chuàng)業(yè)投資參與者的稅收優(yōu)惠政策。目前，我國(guó)應(yīng)借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，采用免稅、減稅、延期納稅等多種稅收優(yōu)惠形式，加大稅收優(yōu)惠力度，降低稅收優(yōu)惠門(mén)檻；免征或減征資本利得稅，消除雙重征稅現(xiàn)象，杜絕稅收歧視，制定合理的引導(dǎo)基金參股期限，吸引更多的社會(huì)資本流入。

第二，引導(dǎo)基金的重大事項(xiàng)決策權(quán)不歸社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，但對(duì)管理機(jī)構(gòu)提供合理的投資收益分成，對(duì)于投資階段較早的項(xiàng)目，其分成的比例更高。這樣既有利于政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又能吸引優(yōu)秀的管理機(jī)構(gòu)和管理人才，以足夠的動(dòng)力去運(yùn)營(yíng)引導(dǎo)基金，同時(shí)也有利于吸收更多的社會(huì)資本。

第三，制定合理的目標(biāo)體系和考核方式，建立完善的考核機(jī)制。對(duì)于引導(dǎo)基金的考核既要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，也要兼顧社會(huì)效益，保證引導(dǎo)基金宗旨的實(shí)現(xiàn)，有效發(fā)揮引導(dǎo)基金的杠桿作用，正確彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和不足。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：引導(dǎo)基金帶動(dòng)創(chuàng)業(yè)投資的規(guī)模、政府基金退出的收益、投資企業(yè)發(fā)展成功的比例、投資引導(dǎo)的產(chǎn)品領(lǐng)域、投資企業(yè)的階段、退出后企業(yè)的狀況等等。

第四， 對(duì)政府的退出方式和退出時(shí)機(jī)要做出有益于社會(huì)資本的規(guī)定，對(duì)引導(dǎo)基金參股的年限要科學(xué)和合理，達(dá)到真正扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的目的，實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)基金設(shè)立的初衷，同時(shí)體現(xiàn)“不與民爭(zhēng)利”、“卻與民分憂”的精神，去除“保值增值”的色彩。

第五，制定有效的激勵(lì)機(jī)制，吸引和穩(wěn)定國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)投資管理人才，以提高創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理水平。同時(shí)，應(yīng)通過(guò)高校的課程設(shè)置改革，即增設(shè)創(chuàng)業(yè)投資課程，來(lái)培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)投資人才，或者通過(guò)與境外投資機(jī)構(gòu)的合作，來(lái)提高創(chuàng)業(yè)投資人才的專(zhuān)業(yè)能力。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 詹騫，石源：《三種創(chuàng)業(yè)投資模式對(duì)我國(guó)發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資的啟示——以美國(guó)、德國(guó)、以色列對(duì)比分析為例》，載《西南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2008年第3期.

[2] 劉健鈞：《建立我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資政策扶持機(jī)制的對(duì)策探討》，載《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2003年第8期.

[3] 孟衛(wèi)東等：《創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金中公共資本對(duì)私人資本的補(bǔ)償機(jī)制》，載《系統(tǒng)工程理論與實(shí)踐》2010年第9期.

[4] C. M. MASON， R. T. HARRISON. “Is It Worth It？ The Rates of Return from Informal Venture Capital Investments”， in Journal of Business Venturing， 2002， 3.

[5] 龔建立，徐炳炳，王飛絨：《政府性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)行模式研究》，載《經(jīng)濟(jì)縱橫》2007年第8期.

[6] 米建華等：《創(chuàng)業(yè)投資促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新集群的機(jī)制及路徑研究》，載《科技進(jìn)步與對(duì)策》2010年第8期.

[7] 殷林森，胡文偉：《創(chuàng)業(yè)投資雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)研究述評(píng)》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2008年第1期.

[8] 強(qiáng)小安，王育寶：《我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中存在的問(wèn)題與對(duì)策》，載《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2007年第8期.

[9] 郭明杉，楊波，孫長(zhǎng)雄：《風(fēng)險(xiǎn)投資有限合伙制激勵(lì)約束機(jī)制研究》，載《商業(yè)研究》2008年第2期.

[10] 丁曉君：《風(fēng)險(xiǎn)投資中委托代理風(fēng)險(xiǎn)的控制》，載《技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究》2004年第1期.

[11] 曹宏杰，張鍇雍，許榮，夏有力，郭露：《創(chuàng)業(yè)投資基金如何退出》，載《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2000年第5期.

[責(zé)任編輯 國(guó)勝鐵]

Mechanism and Policy of Guidance Fund Promoting

the Development of Rising Strategic Industry

LI Chun-yan， XU Zhe

（School of Business， Northeast Normal University， Changchun， Jilin 130117，China）

Abstract： Guidance fund financed by government aims at attracting more private capital into technological small and medium-sized enterprises and promoting the development of rising strategic industry. This paper provides the theoretic foundation of supporting policy formulation by elucidating the mechanism of the guidance fund and its promotion mechanism in the development of rising strategic industry. According to the situation of the policy system，the adjustment of policy system should focus on improving preferential tax system， solving the principal-agent problem， establishing an effective performance appraisal system and perfecting the exit mechanism to realize the “l(fā)eading” effect of the guidance fund.

Key words： rising strategic industry； guidance fund； policy adjustment