超越“碎片化威權(quán)主義”？
——評(píng)《中國(guó)式共識(shí)型決策：“開門”與“磨合”》

楊鳴宇

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100871)

超越“碎片化威權(quán)主義”？
——評(píng)《中國(guó)式共識(shí)型決策：“開門”與“磨合”》

楊鳴宇

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100871)

“碎片化威權(quán)主義”被認(rèn)為是分析改革開放后中國(guó)政策過程最具有說服力的理論模型。但由于中國(guó)快速變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，該理論模型的部分假定已經(jīng)不適用于今天中國(guó)的情況。王紹光教授等在《中國(guó)式共識(shí)決策：“開門”與“磨合”》一書提出了“中國(guó)式共識(shí)型決策”的概念，在回應(yīng)了“碎片化威權(quán)主義”不足的同時(shí)，歸納出中國(guó)政策過程最新的變化。但是“共識(shí)型決策”框架的成立需要一定的理論假設(shè)前提作為支撐，而這些假定并未完全地被經(jīng)驗(yàn)證據(jù)所證明，還有待更多的經(jīng)驗(yàn)和案例分析的支持。

碎片化威權(quán)主義; 政策過程; 中國(guó)研究

西方學(xué)者對(duì)于中國(guó)政策過程的研究始于上個(gè)世紀(jì)六十年代。由于受到意識(shí)形態(tài)和有限信息的影響，早期的研究通常把中國(guó)的政策過程描述為“一言堂”或者“派系之爭(zhēng)”[1]5-6。進(jìn)入二十世紀(jì)八十年代，隨著中國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程的開啟，西方學(xué)者得以有機(jī)會(huì)進(jìn)入中國(guó)從而得到更多的第一手?jǐn)?shù)據(jù)。此時(shí)，中國(guó)的政策過程轉(zhuǎn)而被描述為“碎片化威權(quán)主義”(fragmented authoritarianism)。雖然距離這個(gè)分析框架的提出至今已經(jīng)過了將近三十年，但“碎片化威權(quán)主義”仍然被廣泛使用，并成為討論改革開放后中國(guó)政策過程的理論基點(diǎn)。然而，一個(gè)尷尬的情況是中國(guó)不斷增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力雖然使越來越多的學(xué)者(尤其是西方學(xué)者)對(duì)中國(guó)的政策過程產(chǎn)生興趣，但目前主導(dǎo)該研究題目的并不是中國(guó)學(xué)者。從這個(gè)角度而言，王紹光教授等所著的《中國(guó)式共識(shí)型決策：“開門”與“磨合”》(下文簡(jiǎn)稱“該書”)有著特殊的理論和現(xiàn)實(shí)意義。通過對(duì)中國(guó)醫(yī)療改革政策制定過程的細(xì)致描述和考察，他們提出了一個(gè)被稱之為“中國(guó)式共識(shí)型決策”的概念，并試圖構(gòu)建出本土化的政策過程理論。本文的目的是希望籍著評(píng)述這本基于本土經(jīng)驗(yàn)寫成的著作，來探討它對(duì)既有研究提供了怎樣的貢獻(xiàn)，同時(shí)又可能存在哪些有待商榷的地方，從而增進(jìn)我們對(duì)中國(guó)政策過程研究的理解。

一、“碎片化威權(quán)主義”的結(jié)論

該書的邏輯起點(diǎn)正是建基在對(duì)“碎片化威權(quán)主義”的批判上。因此，在描述該書的實(shí)證發(fā)現(xiàn)前，本文有必要對(duì)“碎片化威權(quán)主義”的理論觀點(diǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)單地回顧?！八槠?quán)主義”是由李侃如(Kenneth Lieberthal)和奧克森伯格(Michel Oksenberg )于1988年提出。他們認(rèn)為早期的中國(guó)政策過程模型，比如說“理性模型”(Rational model)和“權(quán)力模型”(Power model)無法解釋經(jīng)驗(yàn)觀察到的官僚決策行為[2]9-19。因此他們提出以官僚系統(tǒng)決策行為為主要考察對(duì)象的 “碎片化威權(quán)主義”來更新對(duì)中國(guó)政策過程的分析。這個(gè)理論模型認(rèn)為改革開放后的中國(guó)政策過程具有三個(gè)基本特征[2]22-27：

(1)碎片化的權(quán)力結(jié)構(gòu)：任何一個(gè)官僚部門都缺乏能夠獨(dú)立提出和通過一項(xiàng)新政策的能力，因此新的政策必須在不同官僚部門的協(xié)商合作中產(chǎn)生。

(2)共識(shí)的建立：協(xié)商過程是一個(gè)橫向和縱向官僚部門之間不斷討價(jià)還價(jià)的過程，目的是為了建立對(duì)政策方案的基本共識(shí)。

(3)離散的(diffuse)政策過程：由于共識(shí)的建立是依賴于討價(jià)還價(jià)而不是權(quán)力或者法律制度的約束，政策的推動(dòng)每一步都需要不斷反復(fù)這個(gè)過程。因此即便政策方案在最高決策層面獲得通過和確定，具體的政策執(zhí)行仍然需要中央層面的不斷協(xié)調(diào)和推動(dòng)。

應(yīng)該說這個(gè)理論模型敏銳地觀察到了市場(chǎng)化改革后中國(guó)政治系統(tǒng)內(nèi)的一系列轉(zhuǎn)變，包括決策方式的理性化和央地關(guān)系的變化等?；谝陨先齻€(gè)特征，“碎片化威權(quán)主義”可以引伸出兩個(gè)理論推論。第一，中國(guó)的政策過程將面臨潛在的官僚部門之間的協(xié)調(diào)困難問題。因?yàn)闄?quán)力的碎片化和下放會(huì)激勵(lì)官僚部門更多地追求自身利益，而不是按照中央的既定方針來行動(dòng)。第二，“碎片化威權(quán)主義”認(rèn)為只有政治系統(tǒng)內(nèi)部的行動(dòng)者才擁有影響政策方案的能力。換言之，中國(guó)的政策過程是一個(gè)封閉的過程。政治系統(tǒng)外的數(shù)量龐大的潛在政策利益相關(guān)者被排除在分析之外。當(dāng)然，由于“碎片化威權(quán)主義”是一個(gè)靜態(tài)的模型，在中國(guó)經(jīng)歷了三十多年經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)后，其部分假定已經(jīng)不適用于今天的中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況。其中很重要的一點(diǎn)就是政策過程參與者的多元化，除了政治系統(tǒng)內(nèi)的決策者外，身處系統(tǒng)外的利益相關(guān)者也可能通過各種渠道來影響政策的制訂。正如我們?cè)谙旅鏁?huì)看到的，這點(diǎn)是該書的重點(diǎn)分析對(duì)象。

二、中國(guó)式共識(shí)型決策的發(fā)現(xiàn)

《中國(guó)式共識(shí)型決策：“開門”與“磨合”》以新醫(yī)改政策的制定過程作為案例。在這個(gè)政策案例中，決策的參與結(jié)構(gòu)被分為內(nèi)外兩個(gè)、共六個(gè)層次的“政策圈”?！皟?nèi)三圈”指最高決策者、部際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)政策制定者和職能部委的政策制定者，他們是具有決策話語(yǔ)權(quán)的群體。而“外三圈”則指政策研究群體、有組織利益團(tuán)體和普通群眾。他們是政策過程的參與者，但不具有直接影響政策方案的能力?！皟?nèi)三圈”和“外三圈”通過兩個(gè)具體的機(jī)制：“開門”和“磨合”來進(jìn)行聯(lián)系和運(yùn)作。

所謂“開門”是指“決策者在制定政策的過程中與外部公眾有了交流與互動(dòng)”[1]273。由于政治制度的差異，在中國(guó)普通群眾或者說政治系統(tǒng)外的政策利益相關(guān)者和政府決策者之間的聯(lián)系方式和民主體制并不相同。因此在“開門”機(jī)制下，決策者和外部公眾之間的互動(dòng)并不是通過代議民主制度或者是純粹的政治參與行為來進(jìn)行，而是通過“闖進(jìn)來”、“請(qǐng)進(jìn)來”和“走出去”三種方式來完成，它們各自針對(duì)特定的社會(huì)群體。其中“闖進(jìn)來”可以等同政治參與，該書認(rèn)為利益集團(tuán)最有能力使用此方式參與到政策過程[1]274、282?！罢?qǐng)進(jìn)來”則是專家咨詢，因此政策研究者最可能被“請(qǐng)進(jìn)來”[1]282。而“走出去”可能是最具中國(guó)特色的一種方式，它指決策者主動(dòng)到訪基層調(diào)研和傾聽民意。該書認(rèn)為“走出去”比另外兩種“開門”方式，更可能獲得第一手信息和經(jīng)驗(yàn)，接觸到的人群更廣泛[1]281。對(duì)于普通群眾而言，“走出去”是他們意見最可能被決策者接收到的方式[1]282。該書進(jìn)一步表示，為了平衡“效率”和“民主”，決策之門并不是總是“洞門大開”，因?yàn)椴煌鐣?huì)群體具有不同的資源優(yōu)勢(shì)和行動(dòng)傾向，決策者需要自己把握“開門”的節(jié)奏，“力圖在發(fā)揮不同參與者不同優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，盡量減少他們對(duì)決策可能帶來的不利影響，確保決策結(jié)果能有效地服務(wù)于新醫(yī)改的大目標(biāo)”[1]284。以新醫(yī)改的決策過程為例，在議程方案的設(shè)計(jì)和選擇階段，決策者需要接收國(guó)內(nèi)外專家的專業(yè)意見，因此決策之門大開，主要使用“請(qǐng)進(jìn)來”。最初被請(qǐng)進(jìn)來的政策研究機(jī)構(gòu)只有六家，但隨后又有其他研究機(jī)構(gòu)“闖進(jìn)來”(比如說中國(guó)國(guó)際金融有限公司研究部)[1]148。最終產(chǎn)生了近十個(gè)不同的備選方案。到了最終政策方案的內(nèi)部醞釀階段，決策之門開放程度相對(duì)較小，決策者“走出去”和“請(qǐng)進(jìn)來”并用，根據(jù)反饋意見對(duì)政策草案進(jìn)行修改。到了政策方案公開征求意見階段，決策之門再次大開，借用該書的形容，那是“闖進(jìn)來”、“請(qǐng)進(jìn)來”并舉，目的是檢驗(yàn)社會(huì)反應(yīng)，查缺補(bǔ)漏，利用全社會(huì)的集體智慧完善方案[1]285。

和“開門”不同，“磨合”只發(fā)生在“內(nèi)三圈”。它是為了政治系統(tǒng)內(nèi)部不同官僚部門之間的意見分歧而設(shè)立的機(jī)制?！澳ズ稀蓖瑯佑腥N形式：“下層協(xié)商”、“上層協(xié)調(diào)”和“頂層協(xié)議”。政策方案的產(chǎn)生往往從部級(jí)以下的官僚部門開始，因此“下層協(xié)商”是指這些隸屬不同職能領(lǐng)域的官僚部門先就政策方案進(jìn)行常規(guī)的“底下交流”。具體的方式有電話或內(nèi)部文件往來、座談會(huì)或者由負(fù)責(zé)起草政策的部門派出專人對(duì)需要交流的其他部門進(jìn)行專門協(xié)商等[1]216。“下層協(xié)商”的目的是為了盡可能地在部際層面取得政策方案的共識(shí)。對(duì)于未能取得共識(shí)部分則只能通過更高層面來協(xié)調(diào)。在新醫(yī)改的例子里這個(gè)機(jī)構(gòu)是“以發(fā)改委和衛(wèi)生部牽頭、16個(gè)部門參加的深化衛(wèi)生體制改革部際協(xié)調(diào)工作小組”[1]229。協(xié)調(diào)工作小組主要通過召開“部際協(xié)調(diào)會(huì)”、“政策文件起草班子內(nèi)部的相互協(xié)調(diào)”和“專門協(xié)調(diào)”(由協(xié)調(diào)小組組長(zhǎng)對(duì)難點(diǎn)問題進(jìn)行協(xié)調(diào))三種方式進(jìn)行溝通[1]230-231。由于“決策主體之間矛盾的根源在于他們所處的位置、考慮問題的角度不同”，他們“對(duì)事實(shí)判斷的不同，或認(rèn)知不同，而不是利害沖突或價(jià)值沖突，所以這類矛盾是可以通過協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)議解決，達(dá)成共識(shí)的”[1]291。因此，“磨合”的最后一步就是頂層決策主體基于“集體決策”原則進(jìn)行決定，使政策出臺(tái)[1]295。

這樣一種以“開門”和“磨合”作為具體運(yùn)作機(jī)制的決策方式，被王紹光教授等稱作中國(guó)式共識(shí)型決策。王紹光教授等認(rèn)為“開門”機(jī)制可以使不同社會(huì)群體獲得更公平的影響政策的機(jī)會(huì)，而且涵蓋的范圍更廣范，這是以‘闖進(jìn)來’方式為主的西方多元主義“難以比擬的”[1]286。另一方面，“磨合”機(jī)制與美國(guó)式制衡機(jī)制的最大區(qū)別在于，前者是以“協(xié)商點(diǎn)”而非后者的“否決點(diǎn)”的形式來進(jìn)行政策方案的協(xié)商。由于中國(guó)的官僚部門都?xì)w屬于國(guó)務(wù)院，因此它們“不具有相互否決的權(quán)力，它們別無選擇，只能以協(xié)商的方式來縮小分歧、化解沖突”[1]293?；谏鲜鎏峒暗摹澳ズ稀睓C(jī)制的特點(diǎn)，政策方案最終必然可以取得共識(shí)。

三、超越“碎片化威權(quán)主義”？

不難看出王紹光教授等歸納出的當(dāng)今中國(guó)政策過程具有“開門”和“磨合”的兩套協(xié)商機(jī)制是對(duì)“碎片化威權(quán)主義”的兩個(gè)理論推論的回應(yīng)和批評(píng)。兩套機(jī)制的分析說明具有很強(qiáng)的說服力，并且在新醫(yī)改這個(gè)政策案例里得到充分的支持，從而對(duì)“碎片化威權(quán)主義”的觀點(diǎn)構(gòu)成了直接的挑戰(zhàn)。事實(shí)上，在書里可以看出他們具有更大的理論追求，試圖構(gòu)建一個(gè)根植于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)將“群眾路線與集體領(lǐng)導(dǎo)的理念演化為具體的制度”[1]304，從而不單超越“碎片化威權(quán)主義”，甚至超越西方的民主經(jīng)驗(yàn)。正如作者在導(dǎo)言里所言“判斷政治體制的優(yōu)劣，不應(yīng)僅著眼于權(quán)力的產(chǎn)生途徑，還應(yīng)關(guān)注權(quán)力的運(yùn)行及其結(jié)果，尤其要看關(guān)于社會(huì)發(fā)展與廣大民生的重大政策的制定和決策，是否回應(yīng)了人民的真實(shí)意愿和需求，是否在政策形成過程中貫徹了民主原則”[1]2。然而，如果說“碎片化威權(quán)主義”的理論推論由于中國(guó)快速變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，而已經(jīng)不適用今天中國(guó)的情況，那么需要注意的是中國(guó)式共識(shí)型決策的成立同樣需要一定的理論假設(shè)，而這些假設(shè)的成立條件存在著不少值得商榷的地方。這里僅對(duì)“開門”和“磨合”兩個(gè)機(jī)制各舉一例。

根據(jù)該書的描述，“開門”是用于聯(lián)系政策過程中的“內(nèi)三圈”和“外三圈”的參與者，它同時(shí)是論證中國(guó)式共識(shí)型決策在政策參與的廣度上比西方多元主義更廣，因而體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)民主的具體機(jī)制。這里涉及到兩個(gè)具體問題的論證。第一個(gè)問題是決策者如何可以知道數(shù)量最為龐大的普通群眾的利益訴求？第二個(gè)問題是如何判斷這些利益訴求構(gòu)成的公共輿論影響了政策方案的形成？對(duì)于第一個(gè)問題，該書的回答是普通群眾可能通過“走出去”或“請(qǐng)進(jìn)來”的方式參與到政策過程中，但又同時(shí)表示決策者見到的“主要是下級(jí)官員，而不是普通群眾”。而且“對(duì)于那些居住在偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的居民來說，由于資源有限、信息不暢，他們主動(dòng)‘闖入’或被‘請(qǐng)入’政策形成過程的可能性幾乎等于零”[1]282。這顯示普通群眾幾乎沒有制度性的政策參與渠道，即便有少部分參與到了政策過程，他們的意見在多大程度上能夠代表“普通群眾”的意見呢？假設(shè)這些代表們能夠準(zhǔn)確表達(dá)相關(guān)利益群體的意見，這些意見構(gòu)成的公共輿論又如何影響到政策方案？這里關(guān)乎到第二個(gè)問題的回答。該書僅僅以政策文件出臺(tái)時(shí)“和原稿(《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(征求意見稿)》)比較，累計(jì)達(dá)127處修改”作為論據(jù)[1]112，然而根據(jù)該書的內(nèi)容，在政策的公共征求意見階段，除了普通群眾外，還有政策研究者和有組織的利益集團(tuán)等參與者，如何能夠知道這些變化是因?yàn)槠胀ㄈ罕姷囊庖妼?dǎo)致？不能直觀地因?yàn)槠胀ㄈ罕姳弧罢?qǐng)進(jìn)來”了，決策者“走出去”了，政策最終文件又有所改動(dòng)，就認(rèn)為普通群眾的意見產(chǎn)生了作用。這需要更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊蚬治觯瑫r(shí)需要有理論機(jī)制作為分析的基礎(chǔ)，但是該書沒有提供這方面的論證。

另一方面，“磨合”機(jī)制能夠在政策的“內(nèi)三圈”里有效地形成共識(shí)同樣是基于非常強(qiáng)的理論假設(shè)。它假設(shè)了官僚部門必然能夠取得政策方案共識(shí)，因?yàn)樗鼈儾粫?huì)存在政策方案上的利益沖突。然而已有的研究顯示，官僚部門之間是存在明確的利益偏好。例如謝淑麗(Susan Shrink)在分析中國(guó)市場(chǎng)化改革過程中一系列政策產(chǎn)生的決策過程時(shí)指出，為了使政策方案得以順利形成共識(shí)，最高決策者需要基于“平衡主義”的原則使特定官僚部門不會(huì)在一項(xiàng)政策之中承受太多的損失。正因?yàn)槿绱?，即便只有少?shù)官僚部門不同意改變現(xiàn)狀，政策方案的形成也可能受到阻礙[3]116-128。而該書并沒有對(duì)這方面的已有研究進(jìn)行回應(yīng)。謝淑麗(Susan Shrink)的研究未必比該書的發(fā)現(xiàn)更具有說服力，但是至少需要解釋為何假設(shè)官僚部門主義不存在利益沖突比存在利益沖突更為合理，否則無可避免地會(huì)使由此推導(dǎo)出的分析結(jié)果的“穩(wěn)健性”(robustness) 受到影響。

因此，雖然《中國(guó)式共識(shí)型決策：“開門”與“磨合”》在政策過程領(lǐng)域構(gòu)建本土化理論方面作出了顯而易見的努力和貢獻(xiàn)，“共識(shí)型決策”的理論框架在回應(yīng)了“碎片化威權(quán)主義”的不足的同時(shí)，以簡(jiǎn)潔的方式歸納出中國(guó)政策過程一些最新近的變化，但是“共識(shí)型決策”框架的成立需要一定的理論假設(shè)前提進(jìn)行支撐，而這些假定并未完全地被經(jīng)驗(yàn)證據(jù)所證明。因此，該書的結(jié)論要成為一種新的分析當(dāng)今中國(guó)政策過程的研究范式，還有待更多的經(jīng)驗(yàn)和案例分析的支持，而這需要所有關(guān)心和關(guān)注中國(guó)政策過程的學(xué)者的集體努力去完成和實(shí)現(xiàn)，最終發(fā)展出本土化的理論研究范式。

[1]王紹光，樊鵬.中國(guó)式共識(shí)型決策：“開門”與“磨合”[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013.

[2]Lieberthal, K., Oksenberg, M. Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes [M]. Princeton: Princeton University Press, 1988.

[3]Shirk, S. L.The political logic of economic reform in China[M]. Berkeley & Los Angeles: University of California Press, 1993.

(編輯：李 磊)

2014-03-31

楊鳴宇(1987-)，廣東新會(huì)人，博士,主要研究方向：中國(guó)政策過程、公共糾紛的解決。

D601

A

2095-7238(2014)07-0001-04

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.07.001