我國精神障礙者社會保障問題研究

隋少東

(沈陽工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110870)

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會競爭力和生活壓力增大，精神障礙者的人數(shù)也在呈上升趨勢。精神障礙者作為社會弱勢群體，其權(quán)益很容易受到侵害。同時，精神障礙者自控能力差，對社會秩序和他人的權(quán)利也很容易造成威脅。因此，做好精神障礙者的社會保障工作對于保護(hù)精神障礙者權(quán)益和解決精神障礙者對社會秩序和他人權(quán)利的侵害有著重要的意義。

一、精神障礙者社會保障概述

1.精神障礙。精神障礙有狹義和廣義兩個概念，廣義的精神障礙包含了抑郁、焦慮以及酒精、藥物使用所導(dǎo)致的各種精神障礙和沖動控制障礙等。狹義的精神障礙就是我們平時所說的精神病，包括精神分裂癥、偏執(zhí)性精神障礙、情感性精神障礙等。其中，最常見的就是精神分裂癥。

《精神衛(wèi)生法》對精神障礙給出了定義，指由各種原因引起的感知、情感和思維等精神活動的紊亂或者異常，導(dǎo)致患者明顯的心理痛苦或者社會適應(yīng)功能損害。嚴(yán)重精神障礙是指疾病癥狀嚴(yán)重，導(dǎo)致患者社會適應(yīng)等功能嚴(yán)重?fù)p害，對自身健康狀況或者客觀現(xiàn)實不能完整認(rèn)識，或者不能處理自身事務(wù)的精神狀況。

2.社會保障。社會保障一詞在我國1986年被首次提出。一些學(xué)者根據(jù)自己的理解給社會保障下了不同的定義，具有代表性的觀點有：一是國家和社會通過國民收入的分配與再分配，依法對社會成員的基本生活權(quán)利予以保障的安全制度[1]5。二是社會保障是社會(國家)通過立法，采取強制手段，對國民收入進(jìn)行分配和再分配形成社會消費基金，對基本生活發(fā)生困難的社會成員給予物質(zhì)上的幫助，以保證社會安定的一種有組織的措施、制度和事業(yè)的總稱[2]2。三是社會保障是國家依法強制建立的、具有經(jīng)濟福利性的國民生活保障和社會穩(wěn)定系統(tǒng)。在中國，社會保障應(yīng)該是各種社會保險、社會救助、社會福利、軍人保障、醫(yī)療保健、福利服務(wù)以及各種政府或企業(yè)補助、社會互助保障等社會措施的總稱[3]11?？傮w可以理解為，社會保障的承擔(dān)主體是國家和社會，其本質(zhì)在于社會財富在時間和空間上的再分配。目前，我國社會保障主要包括社會保險、社會救助、社會優(yōu)撫和社會福利。

3.精神障礙者社會保障的內(nèi)容。精神障礙者和普通人一樣都是社會中平等的一員，享有基本的社會保險、社會救助、社會優(yōu)撫和社會福利。同時，精神障礙者由于自身生理缺陷和社會因素的共同作用，參與社會生活困難，難以正常適應(yīng)社會，在家庭、學(xué)校、工作或參與社會活動中，不能享受與他人同等的權(quán)利，是社會生活中的一個弱勢群體，因此傳統(tǒng)意義上的社會保障內(nèi)容并不能完全滿足其需求。對此，他們的社會保障還需要考慮到一些特殊的內(nèi)容，如基本生活保障、醫(yī)療保障、就業(yè)保障、社區(qū)保障等。但在實際生活中，這些特殊內(nèi)容很容易被忽視，而讓他們成為社會的受害者。

二、我國精神障礙者社會保障的現(xiàn)狀

1.我國精神障礙者基本生活現(xiàn)狀。根據(jù)中國疾病預(yù)防控制中心精神衛(wèi)生中心在2009年公布的數(shù)據(jù)，我國各類精神疾病患者人數(shù)在1億以上，重性精神障礙者人數(shù)已超過1600萬[4]。目前，我國精神障礙者的基本生活狀況可以歸納為三類：第一類是家庭生活困難，無法就醫(yī)，無法治療，任由病情反復(fù)和發(fā)展，家人為了防止精神障礙者肇事肇禍，甚至將其囚禁家中數(shù)年。第二類是一些家庭害怕精神障礙者惹事或者其他原因，讓精神障礙者長期生活在精神衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)，不愿意讓他們回歸家庭。目前至少兩成精神障礙者滯留醫(yī)院。第三類是被家人遺棄或者是沒有明確的監(jiān)護(hù)人，任其在社會上流浪。有70%～80%的精神障礙者是在一個無人監(jiān)管的狀態(tài)下而成為流浪人的[5]，給社會帶來了很多不穩(wěn)定的因素。

2.我國精神障礙者醫(yī)療保障現(xiàn)狀。隨著《精神衛(wèi)生法》的出臺，本法要求各級人民政府加大對精神衛(wèi)生工作的財政支出以及近幾年我國醫(yī)保制度的完善。精神疾病可以通過醫(yī)療保險、新農(nóng)合和大病統(tǒng)籌等方式得到報銷和補助，這些都表明精神障礙者的醫(yī)療保障有了很大的進(jìn)步。但是，就全國平均水平而言，報銷金額占不到花銷的一半。有數(shù)據(jù)表明，治療一個精神障礙者，一年至少需要3～4萬元，這是低收入家庭所無法承擔(dān)的，家庭無法承擔(dān)高額的醫(yī)療費用，精神障礙者往往得不到有效治療[6]。

另外，我國精神衛(wèi)生醫(yī)療資源缺乏。在我國，精神科醫(yī)護(hù)人員數(shù)量不足，低于正常水平。注冊精神科醫(yī)生僅有1.9萬人。尤其在基層精神衛(wèi)生醫(yī)院，待遇低以及傳統(tǒng)觀念對精神障礙者的歧視、恐懼等等，每年精神衛(wèi)生機構(gòu)的工作人員流失嚴(yán)重，導(dǎo)致精神衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)全年呈現(xiàn)招聘狀態(tài)。精神衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)的數(shù)量也不足，在我國農(nóng)村地區(qū)和中西部貧困地區(qū)情況更不樂觀，那里甚至都沒有專門的精神衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)。

3.我國精神障礙者就業(yè)保障現(xiàn)狀。我國精神障礙者的就業(yè)率很低，大部分精神障礙者處于無業(yè)狀態(tài)。對于精神障礙者的就業(yè)保障，我國《勞動法》《殘疾人保障法》中都有提到精神障礙者就業(yè)問題。2013年新出臺的《精神衛(wèi)生法》也對精神障礙者就業(yè)有規(guī)定，但是這些規(guī)定都是原則性的規(guī)定，缺乏整體系統(tǒng)性的規(guī)定，沒有針對精神障礙者的特殊性進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)、行業(yè)規(guī)劃、崗前培訓(xùn)等，實際操作中存在一定的困難。比如政府通過稅收優(yōu)惠、技術(shù)支持等方面鼓勵企業(yè)安排精神障礙者工作，但現(xiàn)實中，即便是經(jīng)過治療康復(fù)的精神障礙者，企業(yè)從自身發(fā)展考慮，也排斥錄用他們。還有，社會中對精神障礙者的歧視，也讓部分精神障礙者家屬不放心他們出去勞動。精神障礙者沒有工作直接導(dǎo)致他們的養(yǎng)老和參保也出現(xiàn)問題。

4.我國精神障礙者社區(qū)保障現(xiàn)狀。社區(qū)保障是在社會保障制度的不斷完善和發(fā)展情況下出現(xiàn)的一種新型保障方式。社區(qū)保障的地域針對性、服務(wù)性、人文性對精神障礙者的社會保障能否實現(xiàn)起著重要的作用。

《精神衛(wèi)生法》第四章“精神障礙的康復(fù)”中多次提到社區(qū)職責(zé)，表明我國在精神障礙者社區(qū)保障方面有了進(jìn)步，但是《精神衛(wèi)生法》中的社區(qū)康復(fù)中心到底是個什么性質(zhì)的組織以及由誰監(jiān)管等并沒有明確的解釋。在許多國家，社區(qū)康復(fù)中心是精神障礙者康復(fù)體系之一。而在我國精神障礙者康復(fù)基本依賴精神衛(wèi)生?？漆t(yī)院，監(jiān)護(hù)基本來自家庭。我國精神障礙者社區(qū)保障在資金、管理體系、人員配備、群眾參與等方面也存在不足，這些都使得社區(qū)這個平臺在我國精神障礙者的保障作用方面發(fā)揮得并不明顯。

三、完善我國精神障礙者社會保障體系的措施

1.完善我國精神障礙者社會保障制度。社會保障制度是指國家立法機關(guān)和國家行政機關(guān)用法律、法規(guī)、命令、條例等形式來明確規(guī)范社會保障行為規(guī)則的總和,它不僅集中體現(xiàn)了國家對需要采用社會保障手段來解決各種社會問題的意志,同時也是實現(xiàn)整個社會保障制度良性運行的必要條件[7]366。由精神障礙者社會保障的內(nèi)容，可以將精神障礙者的社會保障制度劃分為一般性社會保障制度和專項性社會保障制度。

一般性社會保障制度的受益對象為全體公民,其目標(biāo)為消除公民面臨的基本風(fēng)險,實現(xiàn)社會公平,維護(hù)社會穩(wěn)定[8]235。完善我國一般性的社會保障制度，首先，在立法上應(yīng)建立以憲法為核心的多層次保障法，加快我國社會救助法和社會福利法的出臺，地方立法機關(guān)可以針對地方實際情況，制定地方性社會保障法規(guī)。其次，在實施上應(yīng)在政府領(lǐng)導(dǎo)，各部門配合、參與的模式下，做到有法可依，有法必依。

專項性法律保障制度是專門針對精神障礙者制定的法律制度?！毒裥l(wèi)生法》就是精神障礙者專門性法律保障制度，它側(cè)重于對精神障礙者基本生活、醫(yī)療、教育、就業(yè)、社區(qū)、社會歧視等一些具體方面的規(guī)定，對其完善應(yīng)該從基本生活、醫(yī)療、教育、就業(yè)、社區(qū)、社會歧視等存在的空白以及模糊點進(jìn)行補充和細(xì)化，從而完善精神障礙者社會保障法律制度。

2.以政府為主導(dǎo)，建立多元化的保障體系。一是政府出資，加大精神衛(wèi)生醫(yī)療資源投入。目前，我國精神障礙者的治療和康復(fù)基本完全依靠精神衛(wèi)生專科醫(yī)院。據(jù)統(tǒng)計，我國重性精神障礙者人數(shù)已超過1600萬，但精神衛(wèi)生?？漆t(yī)院床位和執(zhí)業(yè)醫(yī)師的數(shù)量與之的比值卻只有1∶121和1∶842[9]。這種缺乏導(dǎo)致精神障礙者得不到治療，社會流浪精神障礙者增多，增加了社會不安定因素。各級政府應(yīng)當(dāng)將精神衛(wèi)生工作經(jīng)費列入本級財政預(yù)算，優(yōu)先安排精神衛(wèi)生?？漆t(yī)院的建設(shè)和設(shè)備的購置，保障患病的精神障礙者能夠住院治療，尤其是農(nóng)村和中西部貧困地區(qū)，應(yīng)當(dāng)保障精神衛(wèi)生?？漆t(yī)院的數(shù)量和質(zhì)量。另外，制定精神衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)護(hù)人員特殊崗位津貼標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放辦法，提高精神科醫(yī)護(hù)人員待遇和福利，為一線精神科醫(yī)護(hù)人員購買商業(yè)保險；政府注重精神科醫(yī)護(hù)人員的培養(yǎng)工作，可以采取試點，在醫(yī)科院校和設(shè)有醫(yī)護(hù)專業(yè)的學(xué)校，通過減免學(xué)費，開展定向培養(yǎng)教育；重視精神衛(wèi)生科研領(lǐng)域的研究，對在該領(lǐng)域做出成果的科研人員，應(yīng)給予獎勵和基金支持。

二是設(shè)立精神障礙救助基金。政府應(yīng)該發(fā)揮責(zé)任主體的作用，設(shè)立精神障礙者救助基金，通過財政撥款和社會捐助保證精神障礙者救助基金的充足。制定嚴(yán)格的基金管理和使用辦法，對家庭困難看不起病的精神障礙者進(jìn)行治療，費用從基金支付；嚴(yán)重精神障礙者享受醫(yī)保報銷后的合理醫(yī)療費用，從基金中給予補助；對精神衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)救助流浪乞討精神障礙者所產(chǎn)生的醫(yī)療和生活費用，也從救助基金中撥付?；鹪谝欢ǔ潭壬暇徑饬司裾系K者家庭的壓力，改善了精神障礙者的基本生活狀況，使精神障礙者能夠去醫(yī)院接受專業(yè)治療，減少了流浪精神障礙者的人數(shù)，維護(hù)了社會的穩(wěn)定。

三是落實精神障礙者的社區(qū)服務(wù)保障。社區(qū)保障在我國的新型化導(dǎo)致我國社區(qū)在精神障礙者保障方面沒有一個健全的管理系統(tǒng)。社區(qū)作為精神障礙者活動的主要場所，對精神障礙者應(yīng)當(dāng)有一個系統(tǒng)的社區(qū)保障，這樣既可以緩解精神衛(wèi)生機構(gòu)的壓力，又可以減輕精神障礙者家庭的負(fù)擔(dān)。首先，建立完善的精神障礙者社區(qū)電子檔案制度，準(zhǔn)確地記錄精神障礙者的基本信息、病史、住院時間、發(fā)病時間等，全面了解精神障礙者生活狀況，可方便對精神障礙者進(jìn)行具體幫扶。其次，法律對社區(qū)康復(fù)中心的性質(zhì)、管理給出一個明確的定位。通過精神衛(wèi)生機構(gòu)的指導(dǎo)和社區(qū)中建立專門的精神衛(wèi)生診療科室相結(jié)合的制度，使精神障礙者可以在社區(qū)中得到治療和康復(fù)。再次，社區(qū)加大宣傳，消除對精神障礙者的歧視，讓更多的群眾和志愿者參與到幫助精神障礙者的社區(qū)服務(wù)中。最后，社區(qū)開展精神障礙者就業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)精神障礙者做適合自己的工作。

總之，精神障礙者的社會保障能否真正實現(xiàn)，不能僅僅地依靠單個機構(gòu)、單個組織和單部法律，需要社會各界的共同關(guān)注和參與。政府應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任，建立一個以政府為主導(dǎo)、多層次的保障和防控體系，維護(hù)精神障礙者的權(quán)利，提高精神障礙者的救治水平，使精神障礙者能夠平等地參與到社會中來，從而實現(xiàn)社會和諧、公平、穩(wěn)定的發(fā)展。

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