農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題進(jìn)入政策議程的多源流分析

柳發(fā)根

（貴州師范學(xué)院，貴州貴陽(yáng)550018；華中師范大學(xué)，湖北武漢430079）

·社會(huì)學(xué)研究·

農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題進(jìn)入政策議程的多源流分析

柳發(fā)根

（貴州師范學(xué)院，貴州貴陽(yáng)550018；華中師范大學(xué)，湖北武漢430079）

農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題為何遲遲進(jìn)入不了政策議程？運(yùn)用多源流理論來(lái)分析，問(wèn)題溪流已經(jīng)具備，政治溪流正在形成，但政策溪流尚未成型，政策之窗無(wú)法開(kāi)啟。未來(lái)農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題進(jìn)入政策議程最有可能的路徑是借助于戶(hù)籍制度改革的外溢效應(yīng)。

家庭離散；政策議程；多源流理論；農(nóng)民工

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.03.017

一、研究背景與問(wèn)題的提出

“家庭離散”是指因打工和留守導(dǎo)致農(nóng)村家庭成員長(zhǎng)期分離、散住異地的現(xiàn)象。家庭離散將一個(gè)完整的家庭分成兩個(gè)部分，在人口流出地的農(nóng)村為“留守家庭”，在流入地的城市為“流動(dòng)家庭”。在中國(guó)，家庭一直被當(dāng)作私人領(lǐng)域，政府采取自然主義，或者說(shuō)不干預(yù)的做法。但家庭離散已成為一個(gè)潛在危害影響深遠(yuǎn)、亟待治理的社會(huì)問(wèn)題。

二戰(zhàn)以后，西方福利國(guó)家開(kāi)始介入傳統(tǒng)上作為私人領(lǐng)域的一些活動(dòng)，如人口再生產(chǎn)和弱能人士的家庭照顧事務(wù)[1]，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和福利水平提高起到了重要作用，這為我國(guó)政府干預(yù)家庭提供了觀照。當(dāng)然，這并不意味著政府可以隨意介入家庭。在我國(guó)，傳統(tǒng)家庭受到較多的道德約束。近代以來(lái)，“家國(guó)一體”、“家國(guó)同構(gòu)”的局面被打破，家庭全面退卻，家庭從表面上獲得了“解放”。但這種“解放”不僅僅是脫離了“枷鎖”，而且也是失去了“韁繩”。也就是說(shuō)，家庭在擺脫傳統(tǒng)的同時(shí)也失去了管控，于是，“清官難斷家務(wù)事”、“清官不斷家務(wù)事”的局面得以形成。

在這種理念的支配下，外部力量對(duì)家庭的幫助微乎其微，甚至在文革期間屢屢出現(xiàn)“兒子舉報(bào)老子”、“夫妻因政治斗爭(zhēng)反目”、“兄弟對(duì)簿公堂”等有違家庭倫理的事情。外部勢(shì)力對(duì)家庭的負(fù)面效應(yīng)使得家庭變得支離破碎。而新中國(guó)成立后，在一輪又一輪建設(shè)大潮中，夫妻分居現(xiàn)象逐漸成為社會(huì)常態(tài)?，F(xiàn)有的政策對(duì)家庭問(wèn)題關(guān)注較少，為數(shù)不多的家庭政策也僅立足于贍養(yǎng)老人、子女教育等方面。理論界對(duì)家庭問(wèn)題關(guān)注亦不足，尤其是對(duì)像農(nóng)民工這樣弱勢(shì)群體的家庭問(wèn)題。

構(gòu)建有助于家庭發(fā)展的政策是解決農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題的重要途徑。這既提高了農(nóng)民工個(gè)體的福利水平，又促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。而且，在四化同步發(fā)展的戰(zhàn)略下，出臺(tái)政策解決農(nóng)民工的家庭離散問(wèn)題亦有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和條件。但是，農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題還未進(jìn)入到政策議程，盡管目前農(nóng)民工家庭離散、家庭功能削弱等問(wèn)題眾多，亟待政策的扶植和幫助。也即是在解決農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題上，政府還處于“不決策”（nondecision）的狀態(tài)。

1984年，美國(guó)著名政策學(xué)家約翰·W·金登就“公共政策是如何進(jìn)入決策議程”的問(wèn)題，提出“多源流理論”。多源流理論認(rèn)為，所謂政策議程就是“對(duì)政府官員以及與其密切相關(guān)的政府外人員在任何給定時(shí)間認(rèn)真關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行的編目?！盵2]（P4）自問(wèn)世以來(lái)，該理論引起了學(xué)者們的廣泛關(guān)注，并被應(yīng)用于對(duì)醫(yī)療、運(yùn)輸、電信與財(cái)政等領(lǐng)域內(nèi)政策的分析[3]。國(guó)內(nèi)對(duì)多源流模式的研究多數(shù)是利用它來(lái)解釋一些公共政策，一些學(xué)者運(yùn)用“多源流框架”對(duì)中國(guó)公共政策制定過(guò)程進(jìn)行分

析，研究領(lǐng)域涉及社會(huì)治安、教育領(lǐng)域、食品安全以及地區(qū)重大公共政策等。多源流分析框架對(duì)未來(lái)的預(yù)測(cè)性是模糊的，不可見(jiàn)的[3]。

本文基于分析解決農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題的政策窗口遲遲未能開(kāi)啟的原因，透析問(wèn)題癥結(jié)所在，并討論今后的進(jìn)入路徑。本文的研究預(yù)設(shè)是：農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題進(jìn)入政策議程的問(wèn)題源流已經(jīng)具備，政治源流正在形成，但是政策源流尚不明朗。因此，政策窗口還未開(kāi)啟；未來(lái)政策窗口的開(kāi)啟需要借助戶(hù)籍改革等政策的外溢效應(yīng)。

二、多源流理論對(duì)解決農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題的啟示與障礙

多源流理論認(rèn)為，多源流指的是問(wèn)題、政治與政策這三條源流。在一些關(guān)鍵的匯合處，這三條溪流結(jié)合在一起，那么一個(gè)項(xiàng)目被提上某一決策議程的概率就會(huì)大增[2]（P245）。

（一）問(wèn)題源流分析

政府議程是怎樣建立的呢？為什么有些問(wèn)題而不是其他問(wèn)題最終引起了政府官員的關(guān)注呢？答案不僅在于那些官員借以了解狀況的手段，而且還在于狀況被界定成問(wèn)題的途徑。就手段而言，包括指標(biāo)、焦點(diǎn)事件以及反饋都是構(gòu)成議程發(fā)生的要素；就狀況被界定為問(wèn)題的途徑而言，一些違背重要價(jià)值觀念的狀況會(huì)被轉(zhuǎn)變成問(wèn)題，那些通過(guò)與其他國(guó)家或其他相關(guān)單位對(duì)比的狀況會(huì)演變成問(wèn)題，那些將一種狀況歸入一種類(lèi)型而不是另一種類(lèi)型的也可能會(huì)使該狀況被界定為一種問(wèn)題或另一種問(wèn)題[2]（P114）。

從手段來(lái)看，農(nóng)民工的指標(biāo)體系已經(jīng)逐步建立起來(lái)了。從2008年開(kāi)始，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局每年都發(fā)布《全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》。2013年5月27日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2012年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到26261萬(wàn)人，有16336萬(wàn)農(nóng)民工外出打工，其中，住戶(hù)中外出農(nóng)民工12961萬(wàn)人，占全部外出農(nóng)民工的79.3%。2008至2011年，住戶(hù)中外出農(nóng)民工占全部外出農(nóng)民工的比例分別為79.6%、79.6%、80.0%、79.3%。這說(shuō)明，80%左右的外出農(nóng)民工單獨(dú)外出務(wù)工?！?012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》還顯示農(nóng)民工的就業(yè)流向、工資待遇、居住情況、權(quán)益保障等。與其他群體相比，農(nóng)民工的狀況令人堪憂(yōu)。但縱向比較，農(nóng)民工生活和工作狀況卻得到了改善。國(guó)家從2002年開(kāi)始加大了對(duì)農(nóng)民工工資拖欠的清退治理力度，這一舉措有效地解決農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題，特別是在一些制度安排上，有效防止了農(nóng)民工工資拖欠。同時(shí)，近年來(lái)，多地發(fā)生民工荒，農(nóng)民工用腳投票，從勞動(dòng)力供給的角度遏制了農(nóng)民工工作報(bào)酬止步不前的勢(shì)頭。

關(guān)于農(nóng)民工家庭離散的焦點(diǎn)事件，反映了農(nóng)民工家庭離散的真實(shí)狀況。這方面的典型事件是“民工荒”與“臨時(shí)夫妻”現(xiàn)象。從2003年開(kāi)始，珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲以及其他地區(qū)發(fā)生了較為嚴(yán)重的工人短缺現(xiàn)象，輿論稱(chēng)之為“民工荒”。這一現(xiàn)象的形成原因可歸納為：結(jié)構(gòu)性的短缺、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題、工資福利和權(quán)益保障問(wèn)題、區(qū)域與行業(yè)分流[4]。根據(jù)新經(jīng)濟(jì)遷移理論，該理論認(rèn)為，遷移是家庭決策的結(jié)果。筆者傾向于認(rèn)為“民工荒”現(xiàn)象產(chǎn)生的重要原因是農(nóng)民工權(quán)益保障機(jī)制尚未形成，長(zhǎng)期處于家庭離散狀態(tài)，這使得他們不能“安居樂(lè)業(yè)”，只能“用腳投票”——返鄉(xiāng)。2013年3月10日，在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議“一線(xiàn)工人農(nóng)民代表談履職”的記者會(huì)上，劉麗代表關(guān)于農(nóng)民工“臨時(shí)夫妻”現(xiàn)象的發(fā)言成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。在隨后的人民網(wǎng)“農(nóng)民工組建臨時(shí)小夫妻現(xiàn)象，您咋看”的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中，大部分被調(diào)查者選擇了理解。

關(guān)于現(xiàn)行項(xiàng)目運(yùn)作情況的反饋信息常常會(huì)使一些問(wèn)題受到?jīng)Q策者的重視。目前，對(duì)農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題的反饋主要建立在一些其他相關(guān)事件之上。如每年長(zhǎng)達(dá)兩個(gè)月的春運(yùn)，大量的農(nóng)民工節(jié)前離城返鄉(xiāng)，節(jié)后背井離鄉(xiāng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年我國(guó)春運(yùn)的客流量達(dá)31億人次；2014年我國(guó)春運(yùn)的客流量預(yù)計(jì)達(dá)36.2億人次。此外，農(nóng)民工的住房、子女教育、文化權(quán)益保障等家庭離散相關(guān)議題也出現(xiàn)在近年來(lái)的兩會(huì)提案中，吸引了政府決策者的注意力。

從由狀況界定為問(wèn)題的途徑來(lái)看，有人稱(chēng)農(nóng)村留守家庭是“類(lèi)單親家庭”，留守兒童是“制度性孤兒”，留守婦女是“體制性寡婦”。農(nóng)民工的家庭離散問(wèn)題，或者說(shuō)農(nóng)民工家庭離散引發(fā)的各種問(wèn)題，已經(jīng)成為政府不愿面對(duì)卻不得不面對(duì)的問(wèn)題。農(nóng)民工在為城市發(fā)展貢獻(xiàn)廉價(jià)勞動(dòng)力的同時(shí)，不得不忍受“妻離子散”的家庭離散痛苦。這極易引發(fā)城鄉(xiāng)矛盾，甚至?xí)p害到社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，與踐行科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)相違背。因此，這個(gè)問(wèn)題既是民生問(wèn)題，也是關(guān)系到國(guó)家發(fā)展大計(jì)的問(wèn)題。

但是，在金登的多源流理論中，問(wèn)題源流是社會(huì)問(wèn)題的“無(wú)偏樣本”，哪些社會(huì)問(wèn)題能夠形成問(wèn)題源流是相對(duì)隨機(jī)的過(guò)程。而我國(guó)問(wèn)題源流是社會(huì)問(wèn)題的“有偏樣本”，社會(huì)問(wèn)題能否成為問(wèn)題源流將受政治源流的檢驗(yàn)，政治源流要對(duì)是否“允許”媒體將社會(huì)問(wèn)題向公眾和社會(huì)“表達(dá)”做出判斷：如果允許表達(dá)，則社會(huì)問(wèn)題能夠被公眾感知而形成問(wèn)題源流；如果不允許表達(dá)，則該問(wèn)題的信息將通過(guò)媒體管制而逐步消除，即執(zhí)政黨

將有意識(shí)地過(guò)濾掉一部分不符合政治標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，使其沒(méi)有機(jī)會(huì)去打開(kāi)政策窗口，也就始終不會(huì)進(jìn)入到?jīng)Q策視野中[5]。簡(jiǎn)言之，問(wèn)題源流的形成有賴(lài)于政治源流的檢驗(yàn)，政治源流是打開(kāi)問(wèn)題源流的“閥門(mén)”。

（二）政治源流分析

按照約翰·W·金登的說(shuō)法，政治溪流主要由“諸如公眾情緒、壓力集團(tuán)間的競(jìng)爭(zhēng)、選舉結(jié)果、政黨或者意識(shí)形態(tài)在國(guó)會(huì)中的分布狀況以及政府的變更等因素構(gòu)成”[2]（P184），由于我國(guó)與美國(guó)在社會(huì)制度、文化背景以及政治價(jià)值觀上存在差異，公眾情緒及壓力集團(tuán)間的競(jìng)爭(zhēng)事實(shí)上構(gòu)成了我國(guó)政治溪流的主要因素[6]。

1.公眾情緒

公眾情緒是指一個(gè)國(guó)家里有大批的民眾正沿著某些共同的路線(xiàn)思考問(wèn)題，這些國(guó)民情緒以明顯的方式經(jīng)常發(fā)生變化，而這些變化對(duì)政策結(jié)果往往具有重要影響。

農(nóng)民工能否進(jìn)城落戶(hù)，家人能否享受平等的權(quán)益？這是一個(gè)涉及到公民權(quán)或者說(shuō)市民權(quán)的問(wèn)題，通俗說(shuō)，就是國(guó)民待遇。我國(guó)依靠城鄉(xiāng)分離的戶(hù)籍管理制度，“對(duì)城市、對(duì)居民是一套政策，對(duì)農(nóng)村、對(duì)農(nóng)民是另一套政策”[7]。近10多年來(lái)，從學(xué)界到人大代表、政協(xié)委員以及普通老百姓都開(kāi)始意識(shí)到農(nóng)民的國(guó)民待遇問(wèn)題。一些學(xué)者從不同角度提出給農(nóng)民國(guó)民待遇的重要性和必要性。全國(guó)人大代表和政協(xié)委員也呼吁給農(nóng)民和農(nóng)民工以國(guó)民待遇。但令人遺憾的是，公民情緒的表達(dá)并未從根本上改變“一國(guó)兩策”的局面。

2012年，“大谷打工網(wǎng)”發(fā)布的《新生代打工者婚戀交友、兩性觀念調(diào)查報(bào)告》顯示，打工者普遍覺(jué)得“空虛、寂寞、冷”。這份超過(guò)1.8萬(wàn)人參與的調(diào)查結(jié)果指出，在已婚夫婦中有62%的人處于異地狀態(tài)，其中25%的受訪者稱(chēng)夫妻雙方半年才能見(jiàn)一次，一年到頭很難見(jiàn)到的達(dá)13%①http://news.sina.com.cn/c/2012-08-22/134725014633.shtml。

與西方政黨選舉制度不同，我國(guó)政府不需要過(guò)度逢迎選民的意愿，而可以從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的高度做出政治選擇。這就使多源流理論中所定義的“公眾情緒”（nationalmood）在政治源流中影響有限：當(dāng)新政策觸動(dòng)某些群體利益而產(chǎn)生各種傾向的“公眾情緒”時(shí)，執(zhí)政黨不是像西方謀求選票支持的政黨那樣去迎合這些情緒，而是運(yùn)用自己所掌握的國(guó)家權(quán)力和長(zhǎng)期執(zhí)政的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)輿論宣傳、教育、補(bǔ)償?shù)确绞?，用足夠的時(shí)間和投入去引導(dǎo)和改變這種情緒。這種“執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)政府，政府影響社會(huì)”的方式[8]，將被動(dòng)的迎合轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的引導(dǎo)，一定程度上弱化了公眾情緒在政治源流中的影響[5]。

2.壓力集團(tuán)間的競(jìng)爭(zhēng)

有研究認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的早期，對(duì)于移民的歧視可能有利于城市居民，但當(dāng)城市化達(dá)到一定階段、移民規(guī)模達(dá)到一定水平時(shí)，對(duì)于移民公共服務(wù)的歧視也會(huì)加劇城市內(nèi)部不同戶(hù)籍身份的勞動(dòng)力之間的福利差距和社會(huì)沖突，而這又將造成社會(huì)資源的非生產(chǎn)性消耗，阻礙城市化進(jìn)程，并有損于城市戶(hù)籍人口的利益[9]。

目前，農(nóng)民工流入地政府采取的還是“只要人，不要家”、“歡迎流動(dòng)，拒絕遷移”的政策，還是自然主義的傾向，或者說(shuō)不干預(yù)的做法，這反映了作為壓力集團(tuán)的城市居民的狹隘眼光，或者說(shuō)代表城市居民的政府部門(mén)的短視決策模式。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，均等化公共服務(wù)的社會(huì)融合政策會(huì)相應(yīng)地減少不同身份居民間的福利差距和社會(huì)沖突，促進(jìn)城市部門(mén)的資本積累、城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

尼古拉斯·扎哈里爾迪斯將政治溪流的諸多因素合并為“執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)”，擴(kuò)展了多源流理論的適用性。尤其是對(duì)于像我國(guó)這樣的“一黨制”國(guó)家來(lái)說(shuō)，執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)是政治源流的主要組成。一黨制國(guó)家的政策有一定的延續(xù)性，奉行的是漸進(jìn)主義，但也不排除在某些階段采取一些激進(jìn)的措施推動(dòng)變革。近年來(lái)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次在重要講話(huà)中提到“家庭”，如習(xí)近平在2014年新年賀詞中，就提到“祝福老人們健康！祝福孩子們快樂(lè)！祝福每個(gè)家庭幸福安康！”。

近年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨提出社會(huì)主義和諧社會(huì)、科學(xué)發(fā)展觀、群眾路線(xiàn)，其執(zhí)政方略已經(jīng)從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主”轉(zhuǎn)向?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)并重”，執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)有利于農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題的解決。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，政治源流的通道對(duì)解決農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題較為順暢。但是，近期政治源流對(duì)弱勢(shì)群體的家庭問(wèn)題還無(wú)暇顧及。可以樂(lè)觀的是新城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略正在組織實(shí)施中，人的城鎮(zhèn)化也將會(huì)受到關(guān)注。

（三）政策源流分析

在政策系統(tǒng)中，存在著政策共同體。政策共同體是一個(gè)包含著官僚、國(guó)會(huì)委員會(huì)成員、學(xué)者和思想庫(kù)中的研究人員的網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)成員共同關(guān)注某一政策領(lǐng)域中的問(wèn)題。他們有一個(gè)很重要的活動(dòng)：政策建議的“軟化”活動(dòng)。軟化的方法主要是：撰寫(xiě)論文、提供證言、舉行聽(tīng)證會(huì)、接受新聞報(bào)道、會(huì)見(jiàn)一些重要的和不太重要的人士，然后，根據(jù)反應(yīng)，反復(fù)修改政策建議，并且把它們?cè)俑‖F(xiàn)出來(lái)[2]（P258）。

但是，我國(guó)的政策共同體很不發(fā)達(dá)，專(zhuān)業(yè)化政策分

析機(jī)構(gòu)發(fā)展相對(duì)不足，政策“軟化”活動(dòng)難以展開(kāi)。更多是來(lái)自于學(xué)術(shù)界的構(gòu)想和討論，實(shí)際操作性的政策備選項(xiàng)相對(duì)有限。加上我國(guó)執(zhí)政黨處于長(zhǎng)期執(zhí)政地位，對(duì)政策連貫性的要求相對(duì)較高，不能出現(xiàn)西方選舉政治下新黨派執(zhí)政后完全轉(zhuǎn)變政策風(fēng)向的現(xiàn)象，新政策需要與原有政策有一定相容性，政策路徑依賴(lài)和漸進(jìn)式調(diào)整的特點(diǎn)十分明顯。激進(jìn)式的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策都難以形成最終的政策源流[5]。

從當(dāng)前實(shí)際情況來(lái)看，農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題涉及面太廣。解決農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題并不簡(jiǎn)單，農(nóng)民工通過(guò)在城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)住房、甚至租住住房的方式將整個(gè)家庭搬到城市是“低質(zhì)”或者說(shuō)“劣質(zhì)”城鎮(zhèn)化，是他們解決家庭離散的臨時(shí)之策，不是長(zhǎng)久之計(jì)。農(nóng)民工個(gè)人進(jìn)城，涉及工資酬勞問(wèn)題和社會(huì)保險(xiǎn)（主要是醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)）。農(nóng)民工舉家遷移，則涉及到戶(hù)籍、土地、就業(yè)、子女教育、社會(huì)保障等諸多方面的問(wèn)題。眾所周知，戶(hù)籍制度改革已經(jīng)“喊”了多年，至今還是“打雷不下雨”、“只聞樓梯響，不見(jiàn)人下樓”的狀態(tài)。近些年，土地流轉(zhuǎn)、社會(huì)保障、子女教育等方面的制度建設(shè)明顯加快，但是，這些政策僅僅是淺水區(qū)的作業(yè)，像戶(hù)籍這樣的深水區(qū)難題還未涉及。再加上，我國(guó)存在城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異等復(fù)雜而又特殊的情況，解決好農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題不能一蹴而就，它不是一朝一夕就能做好的事。

綜上所述，政策源流的溪流較為平靜，不僅是因?yàn)檎吖餐w的作用有限，而且是緣于農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題涉及面太廣、太復(fù)雜。但是，不能因?yàn)槠洳豢蔀槎粸?，學(xué)界及政府部門(mén)應(yīng)該互相配合，以局部試點(diǎn)的方式探索農(nóng)民工家屬進(jìn)城的模式。

三、農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題進(jìn)入政策議程的政策之窗

多源流理論認(rèn)為，當(dāng)出現(xiàn)下列幾種情況時(shí)，“政策之窗”可能關(guān)閉。第一，參與者認(rèn)為他們已經(jīng)通過(guò)決策或者立法把問(wèn)題處理了。第二，參與者沒(méi)有爭(zhēng)取到行動(dòng)。第三，促使政策之窗打開(kāi)的事件可能會(huì)從舞臺(tái)上消失。第四，人事發(fā)生變化。第五，沒(méi)有可行的備選方案[2]（P253-254）。

近年來(lái)，從解決拖欠農(nóng)民工工資入手，我國(guó)政府出臺(tái)了很多與農(nóng)民工有關(guān)的政策，促進(jìn)了農(nóng)民工工作和生活條件的改善。這些制度只能治標(biāo)，不能治本，但使得焦點(diǎn)事件的影響逐漸淡化。另外，政府的人事經(jīng)常變動(dòng)，盡管我國(guó)政府受執(zhí)政黨的制約和控制，政策具有連續(xù)性，但是一屆政府有一屆政府的優(yōu)先選擇事項(xiàng)。實(shí)施時(shí)間跨度長(zhǎng)的政策方案往往不是政策制定者優(yōu)先考慮的。從本質(zhì)上說(shuō)，農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題是涉及國(guó)家發(fā)展的大問(wèn)題，它不像農(nóng)民工欠薪問(wèn)題那樣簡(jiǎn)單明了。開(kāi)啟這個(gè)問(wèn)題的政策議程需要政治家的智慧和擔(dān)當(dāng)。因?yàn)?，一旦政策失敗或?qū)嵤┬Ч幻黠@，可能影響人們對(duì)政府的信心，影響到國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略?？傊F(xiàn)在看來(lái)，問(wèn)題源流、政策源流和政治源流還未匯合，政策之窗還未打開(kāi)。

多源流理論認(rèn)為，如果一個(gè)議題的“政策之窗”被打開(kāi)，就會(huì)促使另外相似議題的“政策之窗”也跟著開(kāi)啟，這種現(xiàn)象稱(chēng)為政策的“外溢”[2]（P239-240）。戶(hù)籍制度改革最有可能為農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題進(jìn)入政策議程帶來(lái)外溢效應(yīng)。我國(guó)一直存在的城鄉(xiāng)二元分割的戶(hù)籍制度，直接導(dǎo)致了農(nóng)民工在城市的居住問(wèn)題和權(quán)益保障問(wèn)題。目前這種工作地與戶(hù)籍登記地之間的分割體制將農(nóng)民工排斥在城市住房、子女教育等各項(xiàng)保障政策之外，急需進(jìn)行改革創(chuàng)新。這項(xiàng)改革很有可能會(huì)推動(dòng)農(nóng)民工及其家屬大規(guī)模進(jìn)城落戶(hù)，從而解決農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題。

黨的十八大提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。這為戶(hù)籍制度改革構(gòu)建了一個(gè)宏大框架，也為農(nóng)民工家庭離散問(wèn)題進(jìn)入政策議程提供了契機(jī)。

[1]熊躍根.公/私二分法與福利國(guó)家的“性別化”——西方社會(huì)工作的現(xiàn)代性思考[J].長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（4）.

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（責(zé)任編輯 張婭）

柳發(fā)根（1973—），男，江西都昌人，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院2013級(jí)博士研究生、貴州師范學(xué)院歷史與社會(huì)學(xué)院講師，研究方向?yàn)檎l(fā)展與社會(huì)政策、社會(huì)保障理論與實(shí)務(wù)。

C931

A

1671-7155(2014)03-0089-04

2014-02-26

2013年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新四化同步背景下的農(nóng)村留守婦女家庭離散問(wèn)題及治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13AZZ008）的階段性成果。