海外耕地投資與中國面臨的機(jī)遇、挑戰(zhàn)與對策

盧新海

（華中科技大學(xué)，湖北武漢430074）

·特稿·

海外耕地投資與中國面臨的機(jī)遇、挑戰(zhàn)與對策

盧新海

（華中科技大學(xué)，湖北武漢430074）

在海外耕地投資持續(xù)發(fā)展的時代背景下，中國實(shí)施海外耕地投資面臨著海外耕地投資管理趨于規(guī)范、農(nóng)業(yè)投資發(fā)展勢頭良好、糧食價格持續(xù)走高、待投資耕地?cái)?shù)量充裕、投資增值潛力較大和農(nóng)業(yè)情報(bào)資料積累詳實(shí)等六大機(jī)遇，但也面臨著耕地屬性特殊、缺乏政策指引與支持、復(fù)合型人才缺失、競爭環(huán)境嚴(yán)峻、輿論環(huán)境不利、規(guī)則制定參與程度不足等六大挑戰(zhàn)。因此，中國應(yīng)從明確海外耕地投資戰(zhàn)略、制定投資戰(zhàn)略規(guī)劃、加強(qiáng)政府政策支持、加大保險(xiǎn)支持力度和實(shí)施對外政策宣示五個方面破解中國海外耕地投資的困境。

海外耕地投資；機(jī)遇；挑戰(zhàn)；對策

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.03.001

2008年11月韓國大宇物流與馬達(dá)加斯加當(dāng)時執(zhí)政的拉瓦盧馬納納政府簽署土地租賃協(xié)議，在該國租賃農(nóng)地130萬hm2，租期約99年，主要用以種植玉米和棕櫚油供應(yīng)韓國市場。由于130萬hm2農(nóng)地大約占馬達(dá)加斯加可耕地面積的一半、當(dāng)?shù)厝司鶋勖膊怀^60歲，再加上當(dāng)時全球糧食價格持續(xù)走高，使得該項(xiàng)目一經(jīng)推出便引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖姀?qiáng)烈不滿，由此產(chǎn)生的騷亂成為導(dǎo)致拉瓦盧馬納納政府2009年3月下臺的重要原因。在政權(quán)更迭后，新執(zhí)政的拉喬利納政府一上臺便立即取消了以上協(xié)議。受這一事件影響，聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）和世界銀行（WB）一直致力推廣的農(nóng)業(yè)投資問題進(jìn)一步出現(xiàn)政治化傾向，也使得海外耕地投資問題成為國際社會和學(xué)術(shù)界關(guān)注的新焦點(diǎn)。

據(jù)國際食物政策研究所（IFPRI）2009年的研究報(bào)告，在2005-2009年間全球海外耕地投資面積已高達(dá)2000萬hm2；而國際知名非盈利組織——遺傳資源國際行動（GRAIN）2012年則指出，從2006年到2011年底全球共產(chǎn)生了以種植糧食作物為目標(biāo)的海外耕地投資項(xiàng)目416個，涉及土地面積高達(dá)3500萬hm2，共計(jì)涉及國家66個。全球土地交易聯(lián)機(jī)公共數(shù)據(jù)庫（Land Matrix）的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止2014年5月全球一共被投資的耕地面積大約有5805萬hm2。在參與主體上，除了日本、韓國、沙特等傳統(tǒng)的糧食緊缺國以外，美國、英國、瑞典、德國等發(fā)達(dá)國家的跨國公司、私募基金，甚至政府已廣泛參與其中。如，摩根士丹利公司2008年在烏克蘭購買了4萬hm2耕地、英國投資公司Land kom也在烏克蘭買下了10萬hm2耕地、2家瑞士投資企業(yè)黑土農(nóng)墾公司和阿爾帕科農(nóng)業(yè)公司2008年也在俄羅斯分別購買了33.1萬hm2和12.8萬hm2耕地，德國的聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展部（Federal Ministry for Economic Cooperation and Development）則分別于2009年6月和2012年3月兩次發(fā)布政策文件，指導(dǎo)本國機(jī)構(gòu)、企業(yè)實(shí)施海外耕地投資。

實(shí)際上，隨著中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，特別是“走出去”戰(zhàn)略的深入實(shí)施，中國企業(yè)已經(jīng)自發(fā)參與到全球海外耕地投資活動中。GRAIN的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國企業(yè)已在全球28個國家投資耕地347.4萬hm2，投資地域廣泛分布于非洲、拉丁美洲、東南亞等地區(qū)。LandMatrix的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也顯示，中國在全球的海外耕地投資項(xiàng)目總面積已超過330萬hm2，從項(xiàng)目實(shí)施數(shù)量上看，民

營企業(yè)是中國海外耕地投資的主力，而從項(xiàng)目面積上看，國有企業(yè)是中國海外耕地投資面積的主要擁有者。然而，海外耕地投資問題尚未引起我國政府和研究人員的足夠重視，多名政府官員多次否認(rèn)中國有海外耕地投資計(jì)劃，國內(nèi)除少量的研究成果外，公眾對海外耕地投資問題的認(rèn)識還只是停留在媒體的討論層面[1-4]。這種認(rèn)識深度的欠缺不但影響中國海外耕地投資決策，而且也使得中國企業(yè)在海外的耕地投資難以獲取有效的信息與政策支持。鑒于此，本文擬對中國海外耕地投資的機(jī)遇和挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，并提出相關(guān)的應(yīng)對措施。

一、海外耕地投資演進(jìn)歷程與發(fā)展動力

從歷史上來看，利用他國耕地資源從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并不是新鮮事物，其歷史淵源甚至可追溯到殖民時代西方國家對美洲新大陸土地的獲取。如，西班牙王室16世紀(jì)下半葉通過陰謀、暴力、甚至欺騙等手段獲取了除巴西以外的整個南美、中美以及北美的一部分土地分配給國民建立種植園[5]。

現(xiàn)代意義上的海外耕地投資活動是與糧食安全問題緊密聯(lián)系在一起的，并經(jīng)歷了一個從20世紀(jì)初海外耕地投資萌芽的出現(xiàn)到21世紀(jì)開始規(guī)模迅速擴(kuò)大的漫長孕育和發(fā)展過程。出于對國家糧食安全的擔(dān)心，日本政府早在1899年就開始著手資助國內(nèi)相關(guān)公司赴秘魯經(jīng)營農(nóng)場開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這也是日本在南美洲有組織的海外耕地投資行為的開端，隨后又分別由政府或民間組織在巴西、哥倫比亞和巴拉圭等地開展了類似的農(nóng)業(yè)開墾活動。第二次世界大戰(zhàn)以后，日本的海外農(nóng)業(yè)墾殖計(jì)劃擴(kuò)展尤其迅速，其主要目的是通過獲取他國土地利用權(quán)利進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其主要表現(xiàn)是輸出本國農(nóng)業(yè)勞動力，輸入國外農(nóng)場生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品[6]。受日本海外耕地投資成效的影響，韓國、印度、沙特、卡塔爾等糧食緊缺國也積極參與到全球海外耕地投資活動中。2008年4月韓國時任總統(tǒng)李明博就發(fā)出了“建立海外糧食基地”的號召，并在政府的主導(dǎo)下成立海外農(nóng)業(yè)開發(fā)協(xié)力團(tuán)，支持國內(nèi)各種組織進(jìn)行海外耕地投資。據(jù)環(huán)球時報(bào)報(bào)道，截止2007年底已有29家韓國企業(yè)成功在俄羅斯、蒙古、中國、澳大利亞、東南亞等國家和地區(qū)獲取耕地資源。韓國在俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)已經(jīng)獲取耕地資源30萬hm2，其數(shù)量相當(dāng)于韓國國內(nèi)耕地總量的1/6[7]。

不過，現(xiàn)代海外耕地投資活動主要通過跨國投資，采取購買、租賃、合作經(jīng)營、合約農(nóng)場等方式進(jìn)行，與殖民時代以暴力掠奪為特征的土地獲取行為有著顯著的區(qū)別。從海外耕地投資的內(nèi)涵上看，其一般需要大量的資金注入，以農(nóng)用土地的權(quán)利從多個土地所有者或使用者向一個或幾個新的土地所有者或使用者轉(zhuǎn)移為顯著特征，并且所轉(zhuǎn)移的土地一般面積較大、期限較長，其轉(zhuǎn)出土地權(quán)利的一方主要是單個農(nóng)戶，其接受土地權(quán)利的一方則主要是個人、企業(yè)、甚至政府部門。這種以獲取農(nóng)地資源為特征的土地權(quán)利轉(zhuǎn)移活動，無論其投資者來自于私人部門還是公共部門，其實(shí)質(zhì)是在全球農(nóng)業(yè)資源逐漸緊缺的背景下，由于國家邊界的約束導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源需求量與供給能力失衡，部分農(nóng)業(yè)資源貧乏國以投資的形式獲取農(nóng)業(yè)資源充裕國的農(nóng)業(yè)資源利用權(quán)利，其本質(zhì)上是通過資本杠桿撬動農(nóng)業(yè)資源突破國家邊界約束在全球重新再分配的海外耕地投資。

在海外耕地投資的發(fā)展動力方面，現(xiàn)代海外耕地投資活動在全球逐步開展的主要動因是部分糧食進(jìn)口國政府對國家糧食安全形勢的擔(dān)憂。然而隨著近幾年全球經(jīng)濟(jì)社會形勢的發(fā)展，特別是2008年以來全球經(jīng)濟(jì)形勢的變化，當(dāng)前海外耕地投資活動已成為多種驅(qū)動力共同作用的結(jié)果。在理論上，有學(xué)者認(rèn)為海外耕地投資活動在全球重新興起的原因是新自由主義和帝國主義在全球的推行及其矛盾的集中體現(xiàn)，并將其與“土地掠奪”、“新殖民主義”聯(lián)系起來，也有學(xué)者認(rèn)為這是全球投資驅(qū)動下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為農(nóng)業(yè)資源豐富的國家所帶來的延伸福利[8-10]。

從實(shí)踐上看，當(dāng)前海外耕地投資的驅(qū)動力主要可劃分為糧食安全、能源安全、金融逐利、產(chǎn)業(yè)控制、資源控制和公共政策驅(qū)動六個方面。糧食安全驅(qū)動主要是指部分糧食進(jìn)口大國政府為保障國家糧食安全而推動本國企業(yè)實(shí)施海外耕地投資的行為，日本、韓國、中國、印度，以及以沙特、卡塔爾等糧食進(jìn)口大國均屬于此類。能源安全驅(qū)動主要是指部分國家因發(fā)展生物能源產(chǎn)業(yè)的需要，鼓勵本國企業(yè)投資耕地用以種植玉米、甜高粱、木薯等糧食產(chǎn)品加工生產(chǎn)乙醇和液體柴油的行為，Scheidel（2012）預(yù)計(jì)，由能源行業(yè)“耕地?zé)帷彼碌母匦枨罅吭谖磥韺眲≡鲩L，這也意味著未來海外耕地投資市場的競爭將會更加激烈。金融逐利驅(qū)動主要是指2008年金融危機(jī)后，一些金融機(jī)構(gòu)將耕地確立為新的投資標(biāo)的物進(jìn)行投資以確保投資產(chǎn)品多樣化和對抗全球通脹風(fēng)險(xiǎn)的行為[11]。GRAIN（2012）發(fā)布的統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，養(yǎng)老基金是金融部門在海外耕地投資中的最大投資者，截止2011年底其在全球海外耕地投資中所投放的資金規(guī)模已超過200億美元，這些資金主要來源于美國、荷蘭、瑞典、丹麥等發(fā)達(dá)國家[12]。產(chǎn)業(yè)控制驅(qū)動是指工業(yè)企業(yè)通過建立原材料生產(chǎn)基地，

實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈控制而進(jìn)行的海外耕地投資活動，如，造紙企業(yè)建立生產(chǎn)木漿的速生林基地，奶制品企業(yè)建立畜牧養(yǎng)殖場地，木材加工企業(yè)建立林木生產(chǎn)基地，蔬菜加工企業(yè)建立是蔬菜生產(chǎn)基地等。資源控制驅(qū)動是指投資者為獲取某種資源而進(jìn)行的海外耕地投資活動，如中東缺水國家在與其國家緊鄰的東北非洲地區(qū)投資水源充沛的耕地，一些生物研發(fā)企業(yè)投資生物資源豐富的農(nóng)業(yè)用地等。公共政策驅(qū)動主要是指被投資國通過制定為投資者提供優(yōu)惠的公共政策來吸引海外耕地投資企業(yè)的行為。

二、全球海外耕地投資的整體發(fā)展?fàn)顩r分析

2007年以來，國際谷物價格指數(shù)就一直在高位徘徊，在糧食危機(jī)最嚴(yán)峻的2008年，國際谷物價格指數(shù)平均值高達(dá)232.1。經(jīng)過4年努力，2013年國際谷物價格指數(shù)平均值仍高達(dá)219.2，國際糧食價格高位運(yùn)行態(tài)勢仍在持續(xù)，全球糧食安全形勢依然嚴(yán)峻。FAO在其最近發(fā)布的《糧食展望報(bào)告》中也強(qiáng)調(diào)，全球糧食進(jìn)口費(fèi)用將會突破一萬億美元，全世界距離新一輪糧食危機(jī)已經(jīng)“十分接近”。特別是，全球氣候的變化、水土資源的日趨緊缺、生物能源市場的發(fā)展已經(jīng)使得全球自然資源承載力逼近極限，特別是糧食市場與能源市場和金融市場聯(lián)系的日趨緊密，有使得全球糧食安全形勢面臨著新的、更多的不確定性。

IFPRI對2050年全球糧食供需的預(yù)測也認(rèn)為，2050年全球大部分地區(qū)的糧食供應(yīng)將難以滿足需求的增長，只有東歐和中亞、高收入國家的糧食供應(yīng)量超過糧食需求量，其他地區(qū)糧食供應(yīng)量均難以滿足糧食需求量，尤其是東亞、西亞和北非地區(qū)的糧食安全形勢將更加嚴(yán)峻。FAO發(fā)布的2050年糧食安全展望報(bào)告認(rèn)為，未來全球糧食產(chǎn)量的提升和糧食安全保障的主要解決手段在于對全球后備耕地資源的開發(fā)，而全球易獲取的后備耕地資源總量正日趨緊張。FAO于2013年公布的統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，全球90%的后備耕地資源位于拉丁美洲和撒哈拉以南的非洲，在以上后備耕地資源中，大約有50%集中分布在巴西、民主剛果、安哥拉、蘇丹、阿根廷、哥倫比、玻利維亞7國，而從耕地資源約束方面看，西亞和北非地區(qū)已經(jīng)沒有可供開墾的耕地資源。因此，以上耕地充裕地區(qū)成為全球海外耕地投資主體建立海外耕地投資項(xiàng)目的重要區(qū)域。

LandMatrix的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在全球5805萬hm2的海外耕地投資面積中，已經(jīng)實(shí)施的面積為3591萬hm2，正在洽談的項(xiàng)目面積為1501萬hm2，投資失敗的項(xiàng)目面積為713萬hm2，分別占全球海外耕地投資總量的62%、26%和12%。從項(xiàng)目數(shù)量方面看，目前全球共有1214個海外耕地投資項(xiàng)目，其中已完成項(xiàng)目949個，洽談中項(xiàng)目188個、投資失敗項(xiàng)目77個。在全球排名前十的海外耕地被投資國中，撒哈拉以南非洲國家占了6個，分別是南蘇丹的349.1萬hm2、民主剛果的271.7萬hm2、莫桑比克的216.8萬hm2、利比里亞的134.1萬hm2、蘇丹的119.1萬hm2、塞拉利昂的118.5萬hm2；其余4個國家分別是大洋洲巴布新幾內(nèi)亞的379.9萬hm2，東南亞印度尼西亞的354.9萬hm2、拉丁美洲巴西的181.1萬hm2和東歐烏克蘭的160.0萬hm2（圖1）。從投資范圍來看，撒哈拉以南非洲、拉丁美洲、前蘇聯(lián)國家和東南亞地區(qū)是當(dāng)前海外耕地投資的主要區(qū)域。

2008年以前，資金雄厚、農(nóng)業(yè)資源貧乏的中東和東亞諸國是全球海外耕地投資的主要參與者，并且這些國家的投資者一般是在政府的支持下有戰(zhàn)略地在全球獲取耕地資源滿足國內(nèi)糧食需求[13-14]。2008年以后，在全球糧食價格高漲和金融危機(jī)的雙重影響下，來自發(fā)達(dá)國家的金融部門成為海外耕地投資的重要參與者，許多西方國家的投資銀行，如摩根斯坦利、高盛等紛紛加入到海外耕地投資的隊(duì)伍中[15]，美國最大的投資上市管理公司貝萊德集團(tuán)已經(jīng)建立了一個價值2.4億美元的對沖基金進(jìn)行海外耕地投資[16]，全球海外耕地投資的項(xiàng)目規(guī)模也開始進(jìn)入爆發(fā)式增長階段。2008年之前，單個海外耕地投資項(xiàng)目面積平均約為4萬hm2，而2008-2009年間大約有四分之一的單個項(xiàng)目面積超過20萬hm2[10]。中國中興集團(tuán)在民主剛果投資的一個以生產(chǎn)棕櫚油和生物柴油為目標(biāo)的海外耕地投資項(xiàng)目面積更是高達(dá)280萬hm2，差不多與整個比利時的國土面積相當(dāng)[11]。從投資國方面看，在全球已完成獨(dú)立投資排名前十的國家中，亞洲國家有馬來西亞、中國等7個、北美洲有美國1個、歐洲有英國和俄羅斯2個，并且以上國家的總投資規(guī)模均在120萬hm2以上（圖2）。

三、中國海外耕地投資狀況分析

在全球化的浪潮中，中國部分企業(yè)已經(jīng)自發(fā)地加入到全球海外耕地投資的潮流中，并且已經(jīng)在非洲、南美洲、東南亞等地獲取一定數(shù)量的耕地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從歷史上看，早在上世紀(jì)80年代末，中國就有企業(yè)在澳大利亞投資農(nóng)業(yè)，進(jìn)行糧食生產(chǎn)和畜牧養(yǎng)殖；1996年，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)下屬的新天國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作（集團(tuán)）有限公司在古巴和墨西哥建立種植園，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著中共中央將“走出去”戰(zhàn)略提升到“關(guān)系中國發(fā)展全局和前途的重大戰(zhàn)略之舉”，特別是農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的提出和加入世貿(mào)組織，中國企業(yè)也加速了海外耕地投資步伐。2004年，重慶市政府與老撾簽訂了“中國重慶（老撾）農(nóng)業(yè)綜合園區(qū)項(xiàng)目”合作協(xié)議，農(nóng)業(yè)園區(qū)規(guī)劃面積5000hm2，包括種植業(yè)、水產(chǎn)業(yè)、食品加工業(yè)等項(xiàng)目。2006年，湖北省農(nóng)墾局下屬的湖北省聯(lián)豐海外農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司在莫桑比克投資興建示范農(nóng)場，進(jìn)行水稻、玉米等糧食作物的種植，總投資金額接近1000萬美元。2007年，陜西農(nóng)墾局下屬的農(nóng)墾農(nóng)工商總公司與喀麥隆政府簽署協(xié)議，在該國的中央省租用土地1萬hm2進(jìn)行水稻、木薯的生產(chǎn)和加工，使用期限為90年，總投資金額6000萬美元。2011年，湖北省萬寶糧油公司在莫桑比克租用333hm2土地進(jìn)行糧食種植，使用期限為50年，總投資金額超過1000萬美元，并且該公司計(jì)劃在2013年將租地面積擴(kuò)大為6700hm2。

LandMatrix的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前中國投資者涉及的海外耕地投資項(xiàng)目共有98個，總面積為416.0萬hm2，其中已完成獨(dú)立投資的項(xiàng)目87個，面積為331.6萬hm2，洽談中的投資項(xiàng)目11個，面積為130.4萬hm2。從已完成的耕地投資面積的區(qū)域分布看，中國在東南亞5個國家投資了212.8萬hm2、大洋洲1個國家投資了49.4萬hm2、拉丁美洲3個國家投資了35.1萬hm2、撒哈拉以南非洲14個國家投資了19.7萬hm2、歐洲1個國家投資了14.7萬hm2，分別占中國已完成耕地投資總面積的64%、15%、11%、6%和4%（圖3）。

不難看出，東南亞國家是中國海外耕地投資的面積重心。從項(xiàng)目數(shù)量的區(qū)域分布上看，在中國已完成的87個海外耕地投資項(xiàng)目中，位于東南亞地區(qū)的項(xiàng)目有61個，占項(xiàng)目投資總數(shù)的74%，位于撒哈拉以南非洲的項(xiàng)目有14個，占項(xiàng)目投資總數(shù)的17%，位于大洋洲和拉丁美洲的項(xiàng)目各有3個，分別占被投資項(xiàng)目總數(shù)的4%，位于歐洲的項(xiàng)目有1個，占被投資項(xiàng)目總數(shù)的1%（圖4）。

從已完成投資面積的國家分布看，中國目前投資面積最大的目標(biāo)國是菲律賓，其被投資的海外耕地投資面積超過了100萬hm2，達(dá)到104萬hm2，其次印度尼西亞、巴布新幾內(nèi)亞、阿根廷等7個國家的被投資面積也超過了10萬hm2，以上8個國家集中了中國當(dāng)前海外耕地投資總面積的94%，而中國投資最小的耕地面積位于納米比亞，只有0.04萬hm2。從投資項(xiàng)目數(shù)量的國家層面看，中國在越南、柬埔寨、巴布新幾內(nèi)亞和阿根廷的投資項(xiàng)目數(shù)量都超過了5個，分別為21個、21個、11個和6個，以上4個國家中的59個投資項(xiàng)目數(shù)量也占了中國海外耕地投資項(xiàng)目總量的68%，而在企業(yè)18個國家的海外耕地投資項(xiàng)目數(shù)量均在3個以下（表1）。

四、中國實(shí)施海外耕地投資的機(jī)遇和有利條件

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長、國力的日漸強(qiáng)盛和農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，中國面臨著實(shí)施海外耕地投資的一系列優(yōu)勢和機(jī)會。具體來看，中國實(shí)施海外耕地投資的機(jī)遇主要在海外耕地投資管理趨于規(guī)范、農(nóng)業(yè)投資發(fā)展勢頭良好、糧食價格持續(xù)走高、待投資耕地?cái)?shù)量充裕、投資增值潛力較大和農(nóng)業(yè)情報(bào)積資料累詳實(shí)六個方面。

1.全球海外耕地投資管理趨于規(guī)范，國際認(rèn)同感加強(qiáng)。隨著全球海外耕地投資規(guī)模的快速增長，國際社會開始給予這一行為更多的關(guān)注，聯(lián)合國糧農(nóng)組織的糧食安全委員會還專門成立了高級專家組分析、指導(dǎo)全球各國的海外耕地投資活動。非盟出臺的非洲土地政策框架方針（Framework and Guidelines on Land Policy in Africa）、世界銀行、糧農(nóng)組織、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議、全球農(nóng)業(yè)發(fā)展基金4家機(jī)構(gòu)發(fā)布的《負(fù)責(zé)任農(nóng)業(yè)投資原則》（Principles of Responsible Agricultural Investment）、糧食安全委員會通過的《國家糧食安全框架下土地、漁業(yè)及森林權(quán)屬負(fù)責(zé)任治理自愿準(zhǔn)則》（Voluntary Guidelines on Responsible Governance of Tenure of Land，F(xiàn)isheries and Forests in the Contextof National Food Security）均為全球海外耕地投資活動創(chuàng)造了較為良好的國際環(huán)境，提升了這一行為的國際認(rèn)同感。

2.中國對外農(nóng)業(yè)投資快速發(fā)展，投資動力強(qiáng)勁?！?011年度中國對外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，加入世貿(mào)組織以來，中國對外農(nóng)業(yè)投資發(fā)展迅猛，投資速度明顯加快。2003年至2011年間，中國農(nóng)林牧漁對外直接投資資金存量由3.32億美元增長到34.17億美元，8年間增長了近10倍，年均增長率達(dá)到33.8%；同期，對外直接投資資金流量也迅速增長，由0.18億美元增長到7.98億美元，8年間增長了近9倍，年均增長率達(dá)到33.1%。

3.國際糧食價格持續(xù)走高，海外耕地投資盈利空間較大。全球糧食價格近幾年的持續(xù)走高，進(jìn)一步增強(qiáng)了全球糧食價格走高的預(yù)期，伴隨著糧價脆弱性和金融性的增強(qiáng)，在投機(jī)因素的作用下，全球糧食價格大幅增加的預(yù)期也進(jìn)一步提高。耕地，特別是生產(chǎn)條件、區(qū)位較好的優(yōu)質(zhì)耕地資源，已經(jīng)成為全球糧食生產(chǎn)企業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn)。在這種環(huán)境下，中國企業(yè)到海外進(jìn)行耕地投資，一方面可以提升其跨國經(jīng)營管理水平，另一方面也可以提升其資源配置能力、拓展盈利空間。

4.全球優(yōu)質(zhì)耕地資源相對充裕，具有先入優(yōu)勢。耕地的利用深受其自然、地理?xiàng)l件、區(qū)位、水資源等因素的影響，投資耕地資源必須考慮其位置的固定性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的便利性。當(dāng)前全球海外耕地投資還處于起步階段，雖然部分國家已經(jīng)在全球布局投資優(yōu)質(zhì)耕地資源，但是還有大量的優(yōu)質(zhì)耕地資源尚未得到充分開發(fā)。中國企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極參與到全球海外耕地投資中去，搶占先入優(yōu)勢，深化并拓展對優(yōu)質(zhì)耕地資源的投資、開發(fā)和利用。

5.土地價格低廉，投資潛力較大。當(dāng)前海外耕地投資多發(fā)生于亞非拉等不發(fā)達(dá)國家，此類國家大多農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，并且政府面臨著較大的農(nóng)業(yè)發(fā)展任務(wù)。因此，利用耕地吸引外部投資者是此類國家政府的重要責(zé)任之一，政府也紛紛均出臺了相應(yīng)的投資優(yōu)惠政策，并將耕地以優(yōu)惠的價格提供給投資者。如印度公司Karuturi與埃塞俄比亞簽訂的84年耕地投資合同中，每公頃耕地的年租金僅為1.18美元；津巴布韋土地的出售價格為每公頃350到500美元。

6.中國在海外的農(nóng)業(yè)試驗(yàn)中心廣泛分布，種植情報(bào)資料積累詳實(shí)。從上世紀(jì)50年代開始，中國就開始重視對外農(nóng)業(yè)合作。目前，中國已與全球140多個國

家和地區(qū)建立了農(nóng)業(yè)科技交流和經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系，并同50多個國家和地區(qū)建立了近60個雙邊農(nóng)業(yè)合作工作組[17]。特別是中國在亞非拉地區(qū)設(shè)置的200多個農(nóng)技試驗(yàn)推廣站，為中國研究當(dāng)?shù)剞r(nóng)作物種植特點(diǎn)、生長規(guī)律、病蟲害等情況，以及收集農(nóng)作物種植資料積累了詳實(shí)的情報(bào)資料。

五、中國實(shí)施海外耕地投資所面臨的挑戰(zhàn)

中國進(jìn)行海外耕地投資所面臨的挑戰(zhàn)主要存在于耕地屬性特殊、缺乏政策指引與支持、復(fù)合型人才缺失、競爭環(huán)境嚴(yán)峻、輿論環(huán)境不利、規(guī)則制定參與程度不足六個方面。

1.耕地屬性特殊，政治敏感性強(qiáng)。在全球糧食價格上漲的背景下，耕地對一些糧食自給率低、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后、基礎(chǔ)實(shí)施薄弱的發(fā)展中國家來說，其不但關(guān)系著本國的糧食生產(chǎn)，更關(guān)系者本國農(nóng)民的生計(jì)。全球也有部分研究人員認(rèn)為，富裕國家的海外耕地投資會影響當(dāng)?shù)厝说纳?，特別對一些政府治理較差的國家來說，這種行為還有引發(fā)農(nóng)戶貧困的風(fēng)險(xiǎn)。因此，將本國耕地出售、租賃給他國投資者耕種也被一些研究人員賦予了更多的政治內(nèi)涵，耕地的特殊屬性也使得海外耕地投資具有較高的政治敏感性。

2.缺乏政策指引與支持，企業(yè)自發(fā)性發(fā)展困難。在中國政府官員不斷否認(rèn)進(jìn)行海外耕地投資的政策背景下，當(dāng)前中國企業(yè)的海外耕地投資多是一種自發(fā)行為，政府既沒有建立響應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也沒有相應(yīng)的政策支持。企業(yè)不但在投資行動中往往各自為戰(zhàn)，而且完成投資以后相關(guān)產(chǎn)品在運(yùn)回國內(nèi)的過程中也缺乏相應(yīng)的外交、海關(guān)、貿(mào)易政策支持。另外，海外耕地投資作為一種跨國投資行為，企業(yè)的發(fā)展和壯大離不開母國的政策支持。由于海外耕地投資沒有引起中國政府的重視，投資企業(yè)難以取得財(cái)政方面的專項(xiàng)補(bǔ)貼；金融部門也沒有相應(yīng)的金融工具支持企業(yè)融資，企業(yè)融資規(guī)模受到很大限制；保險(xiǎn)政策的缺失還導(dǎo)致企業(yè)難以有效規(guī)避海外耕地投資中的不確定風(fēng)險(xiǎn)；缺乏對返銷產(chǎn)品進(jìn)口環(huán)節(jié)的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，也降低了企業(yè)的投資動力。

3.國際化復(fù)合型人才缺失，制約企業(yè)發(fā)展壯大。海外耕地投資作為一種企業(yè)跨國行為，離不開善于企業(yè)跨國經(jīng)營管理的復(fù)合型人才加入。由于中國海外耕地投資企業(yè)走上國際時間相對較短，大多企業(yè)缺乏通曉外語、了解當(dāng)?shù)匚幕?、法律、土地產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)營管理人才，這也導(dǎo)致企業(yè)難以對投資目標(biāo)區(qū)域進(jìn)行深入的系統(tǒng)分析，在投資行動中面臨的失敗風(fēng)險(xiǎn)較高。

4.競爭環(huán)境嚴(yán)峻，對手較為強(qiáng)大。從現(xiàn)有海外耕地投資情況來看，東亞和南美洲的新興國家、海灣的石油輸出國、北美和歐洲的發(fā)達(dá)國家是當(dāng)前海外耕地投資企業(yè)的主要來源國[18]。以上國家的企業(yè)已經(jīng)搶占了海外耕地投資的先機(jī)，特別是日本、韓國、沙特等國企業(yè)已經(jīng)有戰(zhàn)略、有步驟、有規(guī)劃地?fù)屨既騼?yōu)質(zhì)耕地資源。中國企業(yè)與以上國家的企業(yè)相比，當(dāng)前的海外耕地投資還處于起步階段，無論在經(jīng)營管理上，還是在戰(zhàn)略規(guī)劃、人才儲備、拓展能力上均存在一定的差距。

5.輿論環(huán)境不利，面臨道義指責(zé)。雖然聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界銀行、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等國際組織認(rèn)為海外耕地投資有利于不發(fā)達(dá)國家發(fā)展農(nóng)業(yè)，改善農(nóng)戶生計(jì)狀況，但還有部分輿論認(rèn)為海外耕地投資是一種“新殖民主義”，這也導(dǎo)致當(dāng)前海外耕地投資處于一種不利的輿論環(huán)境中。特別是對中國來說，受當(dāng)前中國威脅論、“布朗論斷”等因素的影響，中國企業(yè)的海外耕地投資還面臨著比其他國家企業(yè)更多的道義指責(zé)。

6.規(guī)則制定參與能力和程度不足，易受國際公約約束。受國家戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的缺少影響，中國鮮有發(fā)表對海外耕地投資問題的看法，相關(guān)人員也沒有積極參與到《負(fù)責(zé)任農(nóng)業(yè)投資原則》、《國家糧食安全框架下土地、漁業(yè)及森林權(quán)屬負(fù)責(zé)任治理自愿準(zhǔn)則》等國際公約的制定過程中。由于不是相關(guān)海外耕地投資規(guī)則的制定者，不但使得中國在海外耕地投資中難以利用規(guī)則的內(nèi)容保護(hù)本國企業(yè)的合法投資權(quán)益，而且還使中國企業(yè)處于與競爭對手不同的規(guī)則環(huán)境中，更加容易受到相關(guān)規(guī)則的約束、權(quán)益的侵犯、以及輿論的指責(zé)。

六、中國建立海外耕地投資戰(zhàn)略的政策建議

1.將海外耕地投資上升為國家戰(zhàn)略

海外耕地投資與糧食安全問題緊密相關(guān)，而糧食安全又是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題。在全球糧食安全形勢不容樂觀、海外耕地投資迅猛發(fā)展的現(xiàn)實(shí)下，作為全球第一人口大國、糧食進(jìn)口大國的我國顯然不能置身事外。目前中國的糧食安全保障戰(zhàn)略主要有兩大抓手：一是強(qiáng)化對國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源的綜合利用，保證國內(nèi)的糧食生產(chǎn)能力；二是通過與其他糧食出口大國的合作，保證貿(mào)易手段保證糧食供給的有效性。

然而，以上兩個抓手均面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從國內(nèi)糧食供應(yīng)能力來看，中國的糧食自給水平正持續(xù)降低?！吨袊r(nóng)業(yè)發(fā)展報(bào)告》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從2008年開始中國糧食自給率水平已開始急速下降，并持續(xù)低于國家糧食安全警戒線，2010年糧食自給率已跌至0.90，低于國家糧食安全警戒線5個百分點(diǎn)。在糧食貿(mào)易方面，隨著中國在國際糧食市場“大國效應(yīng)”的顯現(xiàn)和全球生物能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展對糧食需求的增加，國際市場糧食價格持續(xù)高揚(yáng)，使得中國面臨嚴(yán)峻的國際糧食貿(mào)易環(huán)境，通過貿(mào)易手段保障國家糧食供給的可靠性正逐漸降低。

雖然中國政府制定了“走出去”戰(zhàn)略，并有諸多農(nóng)業(yè)企業(yè)已經(jīng)走上國際市場，但是海外耕地投資還沒有納入國家糧食安全戰(zhàn)略的考量，與一些糧食進(jìn)口國相比還存在戰(zhàn)略缺失，這也反映出中國政府對統(tǒng)籌利用兩種資源、兩個市場的認(rèn)識有待進(jìn)一步深化。因此，海外耕地投資對保障國家糧食安全的重要作用應(yīng)當(dāng)引起中國政府的重視，在糧食安全保障中應(yīng)當(dāng)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)對糧食獲取能力的控制，將海外耕地投資作為保障國家口糧安全以外其他糧食需求量供給的補(bǔ)充手段，并將其上升為國家糧食安全戰(zhàn)略的組成部分進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃，從而將自發(fā)的、分散的企業(yè)海外耕地投資活動轉(zhuǎn)變成為有計(jì)劃的國家戰(zhàn)略的一部分，使得企業(yè)海外耕地投資活動獲得更多的政策支持與保障。

2.做好海外耕地投資的對外政策宣示

同時，做好海外耕地投資的對外政策宣示，也是中國發(fā)展海外耕地投資戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。在當(dāng)前的國家輿論環(huán)境下，海外耕地投資還屬于一個相對比較敏感的話題，這也是中國官方一直否認(rèn)進(jìn)行海外耕地投資的重要原因之一。在國際上，針對海外耕地投資的“土地掠奪”、“新殖民主義”時有喧囂，而特別針對中國的“中國威脅論”、“中國企業(yè)社會責(zé)任缺失論”、“中國企業(yè)管理水平不足論”等不僅為中國企業(yè)進(jìn)行能源礦產(chǎn)投資制造了諸多阻力，也為中國企業(yè)進(jìn)行海外耕地投資制造了大量的麻煩和障礙。在當(dāng)前世界和中國的糧食安全環(huán)境中，耕地資源的戰(zhàn)略重要性并不低于能源和礦產(chǎn)資源，構(gòu)建科學(xué)的海外耕地投資對外政策宣示策略，有理、有利、有節(jié)地對中國海外耕地投資政策進(jìn)行宣示，不但可以降低乃至消除國際社會的猜測和疑慮，而且也可以為中國企業(yè)的海外耕地投資行為創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境，進(jìn)而保障中國企業(yè)海外耕地投資項(xiàng)目的順利實(shí)施。

在海外耕地投資對外政策宣示中，要突出中國企業(yè)的海外耕地投資行為對全球糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)。聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界銀行也一直倡導(dǎo)加大對不發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)投資力度，消除全球人類面臨的饑餓威脅。從這一點(diǎn)上講，海外耕地投資一方面提高了全球耕地資源的利用水平，另一方面也增加了全球的糧食供應(yīng)量，也是一種有利于人類可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)活動。中國的海外耕地投資政策宣示應(yīng)緊跟聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界銀行等國際組織的倡導(dǎo)，站在為全人類的可持續(xù)發(fā)展謀福利的高度，用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)證明中國海外耕地投資企業(yè)為全球糧食供應(yīng)增產(chǎn)所做的貢獻(xiàn)，強(qiáng)調(diào)中國企業(yè)海外耕地投資的正義性，以及為解決全球糧食安全問題的貢獻(xiàn)。

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（責(zé)任編輯 葉劍鋒）

盧新海（1965—），男，湖北洪湖人，華中科技大學(xué)國土資源與不動產(chǎn)研究中心主任，二級教授、華中學(xué)者特聘教授、博士生導(dǎo)師、管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源經(jīng)濟(jì)與管理。

F311

A

1671-7155(2014)03-0005-07

2014-05-03

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：11AGL005）及國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：41371522）的階段性成果。

本文參考了作者的博士研究生韓璟同志剛剛通過答辯的博士學(xué)位論文的有關(guān)內(nèi)容。在此，對韓璟同志為本文做出的重要貢獻(xiàn)表示感謝。