官僚制的困境分析與審理

趙 天 越

(遼寧師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院, 遼寧 大連 116029)

官僚制的困境分析與審理

趙 天 越

(遼寧師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院, 遼寧 大連 116029)

論述了官僚制的概念,指出官僚制作為一種政治組織形式,由馬克斯·韋伯、威爾遜等人創(chuàng)立,經(jīng)歷了古典管理理論、公共行政管理、公共選擇理論等不斷豐富與發(fā)展過程。分析了理性官僚制的困境,認(rèn)為理性精神的回歸標(biāo)志官僚制正以一種更完善的狀態(tài)重新回歸。立足于中國(guó)深化行政體制改革的實(shí)踐,借鑒西方公共管理改革的精神,吸收官僚制的合理性內(nèi)涵,將對(duì)我國(guó)建設(shè)法治型政府與構(gòu)建和諧社會(huì)起到積極的借鑒作用。

理性官僚制; 新公共管理; 公共選擇; 制度創(chuàng)新

與大眾意義上理解的中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)所樂于憎恨的官僚主義不同,這里談到的官僚制是作為一種政治組織形式存在的。杰出的官僚制理論家馬克斯·韋伯認(rèn)為,官僚制具有處理大型工業(yè)復(fù)雜社會(huì)行政管理事務(wù)的能力。但是,官僚制表現(xiàn)出來的愚笨的辦事效率和咄咄逼人的大權(quán)在握這兩種相互矛盾的形象,在某種程度上也遭到了很多詬病,“右派以自由市場(chǎng)的名義尋求對(duì)它的限制,中間派以開放和責(zé)任的名義改革它,左派以參與和自我管理的名義想要取而代之。”[1]1然而,官僚制展現(xiàn)出來的是它驚人的應(yīng)對(duì)能力,它抵制了所有侵犯,“文官的獨(dú)裁正愈演愈烈”[1]1。官僚制不可或缺卻又屢遭批判的矛盾狀態(tài),是探索官僚制困境及其改革的主要出發(fā)點(diǎn)。

一、 官僚制的概念論述

作為一種理想型組織形式的官僚制,是由馬克斯·韋伯較早闡釋和分析的?！皩?duì)韋伯而言,官僚制不是指代一種政府類型,而是一種由訓(xùn)練有素的專業(yè)人員依照既定規(guī)則持續(xù)運(yùn)作的行政體制?！盵1]3韋伯把官僚制當(dāng)作一種行政管理模式。在韋伯的觀點(diǎn)中,他把官僚制分為三種合法的權(quán)威形式:傳統(tǒng)權(quán)威、法理權(quán)威與魅力權(quán)威?！霸陧f伯看來,與傳統(tǒng)權(quán)威相適應(yīng)的傳統(tǒng)組織因其領(lǐng)導(dǎo)者不是按能力來挑選的,其管理是為了保存過去的傳統(tǒng)而行事,因而效率較低;與超凡魅力的權(quán)威相適應(yīng)的魅力型組織是依據(jù)神秘或者神圣的啟示來進(jìn)行管理的,因而是非理性的。隨著魅力的平凡化,魅力型統(tǒng)治將會(huì)在很大程度上轉(zhuǎn)入平凡的統(tǒng)治形式即官僚制形式?！盵2]韋伯所想的官僚制是一種純粹形態(tài)或標(biāo)準(zhǔn)模式的組織形態(tài),并非現(xiàn)實(shí)形態(tài)。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中,組織往往是多種形態(tài)的混合狀態(tài),經(jīng)常體現(xiàn)出混合性的特征。

作為公共行政管理學(xué)的官僚制,意味著與之私人領(lǐng)域中的行政管理相對(duì)應(yīng)。通過這種對(duì)比確定了二者關(guān)注點(diǎn)的不同,處于公共領(lǐng)域的行政體制更多關(guān)注的是普遍利益而不是私人利益。比如,強(qiáng)制性特征、與法律的特殊關(guān)系、運(yùn)行的公共責(zé)任等。

作為政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的官僚制,它通過不同的收入來源,以經(jīng)濟(jì)學(xué)定義區(qū)分不同的組織。官僚制源于這種方式被定義成為一個(gè)非市場(chǎng)組織,上層組織的撥款是這種官僚制的主要資金來源方式。也正因此,它與通過銷售產(chǎn)品而獲得資金的組織具有很大的區(qū)分度。另外,一些政府組織在市場(chǎng)上也出售產(chǎn)品,例如石油公司、汽車制造廠等。所以他們并不是嚴(yán)格意義上的官僚制組織。通過這種方式定義的官僚制,主要是強(qiáng)調(diào)一個(gè)組織由于獲取資金的方式和運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不同,其特征及運(yùn)行方式也會(huì)發(fā)生整體上的改變。

在當(dāng)代社會(huì),無論是公共領(lǐng)域還是私人領(lǐng)域,甚至是第三部門的大型組織中,都隨處可見官僚制的組織形態(tài),官僚制現(xiàn)象幾乎存在于人類社會(huì)組織的各個(gè)領(lǐng)域。不管從理論研究的角度還是從實(shí)踐角度來說,官僚制一直都是政治問題、公共管理問題,同時(shí)也是一種社會(huì)問題。只有通過這幾方面共同作用,才能真正理解官僚制并發(fā)現(xiàn)官僚制的局限,正確理解對(duì)官僚制的各種批判并發(fā)現(xiàn)解決這些問題的著力點(diǎn)。

二、 對(duì)官僚制的困境分析

到目前為止,世界各地的大型組織幾乎都是在官僚制的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。在近代社會(huì)中,傳統(tǒng)的理性官僚制可謂是影響深刻,甚至于發(fā)揮了舉足輕重的作用。隨著時(shí)代的發(fā)展和科技的進(jìn)步,經(jīng)濟(jì)取得了空前的大繁榮、大發(fā)展。這種繁榮與發(fā)展帶來的是越來越快的社會(huì)發(fā)揮速率。人類社會(huì)已經(jīng)從工業(yè)化時(shí)代走向了信息革命的知識(shí)科技時(shí)代,原有的社會(huì)運(yùn)行模式正在逐步被改變和替換,國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、文化正在朝向一個(gè)新的方向發(fā)展。理性官僚制面對(duì)這樣的劇變似乎不能夠及時(shí)適應(yīng)和調(diào)整。社會(huì)亟需一種新型理論和先進(jìn)的管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制來應(yīng)對(duì)急速發(fā)展的社會(huì)浪潮。對(duì)理性官僚制的批判主要集中在以下幾點(diǎn)。

1.官僚制的理性喪失

“理性”是韋伯官僚制的精神內(nèi)核,如何理解和研究官僚制內(nèi)在本質(zhì),“理性”是關(guān)鍵。官僚制中的理性是建立在合理性的基礎(chǔ)上,過分的追求邏輯上和形式上的合理性反而破壞了實(shí)質(zhì)的合理性,從而異化人性。官僚制的管理制度給組織帶來了一系列的邏輯規(guī)范,過分強(qiáng)調(diào)這些邏輯和形式上的規(guī)范反而使產(chǎn)出的效能等看似不那么重要。規(guī)則成為了比效率更讓人注重的目標(biāo)。邏輯規(guī)則與實(shí)際效率之間本末倒置,官僚制喪失其最重要的理性內(nèi)涵。

2.官僚制的效率喪失

戴維·奧斯本等人認(rèn)為,今天的社會(huì)環(huán)境與官僚制組織產(chǎn)生的環(huán)境大不相同,傳統(tǒng)的官僚制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化。在他們看來,官僚體系“中央集權(quán)層次繁多,在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的90年代已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)?！盵3]理性官僚制中每一個(gè)原則都有其存在的必然性和合理性。但同時(shí)這些原則也因其個(gè)別不合理之處而被批判。比如:傳統(tǒng)的固定的工作程序規(guī)則和工作習(xí)慣的組織文化已經(jīng)深深影響了整體的效率。對(duì)規(guī)則和慣例的過分追求浪費(fèi)了大量的物力財(cái)力等,這些都是造成增加成本、降低效率后果的直接原因。

3.官僚制運(yùn)行中存在“非人格化”

在實(shí)際的官僚制組織運(yùn)行中,其組織內(nèi)部煩瑣的規(guī)章制度、嚴(yán)格的等級(jí)制度與處事原則都是壓抑官員個(gè)性的主要原因。而且這種層級(jí)秩序不僅壓制了官員的個(gè)性,其服務(wù)對(duì)象也會(huì)受到極大影響。正是這種過分追求規(guī)則和“理性”,才破壞了官僚制真正的“合理性”,過分強(qiáng)調(diào)非人格化的處事原則,導(dǎo)致了官僚制組織走向了自身追求的反方向。從廣義上來說,杜威的“職業(yè)的精神病態(tài)”,凡伯倫的“受過訓(xùn)練的無能”概念,都構(gòu)成了對(duì)官僚制的負(fù)面影響[4]。

4.官僚制運(yùn)作與民主意識(shí)沖突

長(zhǎng)期以來,官僚制運(yùn)行于民主之間的關(guān)系問題都是一個(gè)讓人關(guān)注的重要問題。一些學(xué)者認(rèn)為,官僚制與民主制是對(duì)立的,官僚制由于它特有的理性、剛性以及等級(jí)等特性,使得它“天生的”會(huì)與民主價(jià)值發(fā)生沖突。其特質(zhì)阻礙了行政過程中的公民參與權(quán),忽視人民群眾的參與,這些都是對(duì)強(qiáng)調(diào)人人平等參與的公民民主文化的挑戰(zhàn)。

三、 新公共管理途徑的官僚制改革

以1979年英國(guó)首相撒切爾夫人上臺(tái)為標(biāo)志,西方國(guó)家興起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的公共行政改革運(yùn)動(dòng)。其中,基于對(duì)近代以來公共行政管理的全面審視,英國(guó)政府自上而下,采取了一系列措施力圖革新。例如,通過建立效率小組對(duì)政府的大型工作項(xiàng)目,從計(jì)劃實(shí)施到具體工作進(jìn)度進(jìn)行審計(jì);實(shí)行大規(guī)模私有化改革;大力改革公共部門工會(huì)等。曾經(jīng)用于研究商業(yè)組織的方式方法開始被一些政治學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家廣泛的應(yīng)用于研究政府機(jī)構(gòu)中來。這些政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家紛紛提出市場(chǎng)機(jī)制、下放權(quán)力、企業(yè)家精神理論,通過使用“無形的手”去改造公共行政部門,力求挽救政府在民眾心中的形象。在工商系統(tǒng)中,其機(jī)構(gòu)部門重視市場(chǎng)機(jī)制選擇的作用,極大地提高了機(jī)會(huì)和效率,其機(jī)構(gòu)內(nèi)部也進(jìn)行了深刻的改革,采取取消中央集權(quán)、下放權(quán)力交給市場(chǎng)調(diào)節(jié),提高生產(chǎn)效率等措施,是其在全球化迅速發(fā)展的背景下繼續(xù)保有競(jìng)爭(zhēng)力的根本所在。

美國(guó)學(xué)者戴維·奧斯本與特德·蓋布勒通過總結(jié)美國(guó)各企業(yè)和政府已有的改革經(jīng)驗(yàn),認(rèn)為擁有“企業(yè)家”精神在行政管理過程中是十分必要的。用企業(yè)精神來對(duì)公共部門進(jìn)行改革,培養(yǎng)公共行政部門的創(chuàng)新能力,提高資源利用效率,從而增強(qiáng)在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力。新公共管理是整個(gè)近代社會(huì)公共行政管理向現(xiàn)當(dāng)代發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折模式,是對(duì)舊模式的揚(yáng)棄以及對(duì)新模式的開創(chuàng)。

新公共管理途徑所追尋的改革模式是降低交易成本、縮減管理層級(jí),通過加強(qiáng)組織內(nèi)外部合作提高管理效率,同時(shí)用市場(chǎng)化機(jī)制改造政府的組織與運(yùn)行。新公共管理運(yùn)動(dòng)主要通過下放權(quán)力,改變官僚制上下層級(jí)命令服從關(guān)系,充分發(fā)揮組織及個(gè)人能力,放松管制;企業(yè)化,用企業(yè)家精神改造政府運(yùn)行模式,提高政府行政效率,或者通過民營(yíng)化形式提供公共服務(wù)等?？傊?不管是下放權(quán)力還是運(yùn)用企業(yè)家精神,新公共管理改革還是要按照規(guī)則辦事,規(guī)則決定了權(quán)利與義務(wù)之間的關(guān)系。

四、 公共選擇理論的官僚制改革

經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過以下四個(gè)原因批判理性官僚為什么不可能得到預(yù)算最大化:①集體行動(dòng)問題存在于官僚機(jī)構(gòu)之內(nèi),它對(duì)總體的機(jī)構(gòu)行為有著重要的影響。②官僚效用與預(yù)算增長(zhǎng)的相關(guān)程度,在總預(yù)算的不同部分之間、不同類型的機(jī)構(gòu)之間都有相當(dāng)大的差別。③即使某些理性官員仍舊追求預(yù)算最大化,他們的預(yù)算最大化也只能是上升到內(nèi)部的最優(yōu)水平位置。④高級(jí)官員更有可能追求與工作相關(guān)的效用而不是金錢效用。在這種情形下,將機(jī)構(gòu)重塑成不同機(jī)構(gòu)類型的集體策略,可以最佳地增進(jìn)高級(jí)官員的利益[5]。

公共選擇官僚制通過模型預(yù)測(cè)了官僚制無止境的預(yù)算最大化。詹姆斯·布坎南假設(shè)政府是利益集團(tuán),追求利益最大化是其內(nèi)在要求。因此,其組織內(nèi)部活動(dòng)的官員具有公正、公平、高效率等素質(zhì)都只是存在于理論上的假設(shè)罷了。經(jīng)濟(jì)學(xué)家丹尼斯·C·繆斯把政府官僚組織當(dāng)做一支完全可以成為政府規(guī)模擴(kuò)張來源的獨(dú)立力量?？娝拐J(rèn)為,與只追求利益的經(jīng)紀(jì)人相比,官僚制則是既要求利益的滿足,又要求權(quán)力的掌握。然而,從本質(zhì)上來說,追求利益最大化是官僚制組織具有的最鮮明的本質(zhì)特征,它包括產(chǎn)出的非市場(chǎng)化、提供服務(wù)的壟斷性以及官僚制待遇與其績(jī)效的間接性等[6]。因此,“在這個(gè)干預(yù)的年代里,政府的增長(zhǎng)有多少能夠由握在公民之手駕馭政府的松弛的韁繩所解釋,有多少是公民偏好通過政治過程中的一種反映,仍然是一個(gè)懸而未決的問題。”[7]

五、 對(duì)中國(guó)官僚制改革的思考

我國(guó)的改革從“摸著石頭過河”走到現(xiàn)在,正面臨著新的社會(huì)變革和挑戰(zhàn)。當(dāng)今中國(guó)進(jìn)入到了一個(gè)全面建設(shè)法治社會(huì)、深化行政體制改革的關(guān)鍵時(shí)期。簡(jiǎn)單照搬西方國(guó)家的改革經(jīng)驗(yàn)并不能適應(yīng)當(dāng)下的中國(guó)國(guó)情,但是這并不排斥我國(guó)在改革過程中吸取與借鑒包括西方在內(nèi)的有益東西。西方官僚制的困境及改革理論對(duì)中國(guó)官僚制度改革也具有一定的啟發(fā)作用。

1.重視理性精神,加快行政改革步伐

現(xiàn)代社會(huì),精神文明不斷發(fā)展,既充滿著人文關(guān)懷又積極提倡理性精神。官僚制中的理性精神與對(duì)規(guī)章制度的遵守雖然一定程度上阻礙了官僚組織的創(chuàng)新與發(fā)展,但也是現(xiàn)代社會(huì)良好發(fā)展的重要前提。發(fā)揚(yáng)理性精神,就是要對(duì)理性進(jìn)行深刻理解,不搞墨守成規(guī)與固步自封。理性精神不僅是追求一個(gè)科學(xué)的規(guī)章制度,更重要的是追求支撐規(guī)章制度的科學(xué)“合理性”理論。理性精神有利于克服我國(guó)傳統(tǒng)的“義氣”,能夠使組織運(yùn)行不以個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移,從而促使官僚組織按照規(guī)章制度行事,促進(jìn)其組織高效運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)法治精神的發(fā)揚(yáng),對(duì)人治因素的抑制,是我國(guó)當(dāng)今社會(huì)需要繼承和發(fā)展的理性官僚制中的積極因素。

2.加強(qiáng)制度建設(shè),加快法治政府步伐

科學(xué)合理的政治制度和行政管理體制是政府行政能力優(yōu)劣的關(guān)鍵因素,它直接決定著政府行政效率的高低。好的政治制度可以控制壞人做壞事,壞的政治制度會(huì)影響好人做好事。重視官僚制的法治精神,嚴(yán)格遵守憲法,按照法律要求辦事,是我國(guó)推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的關(guān)鍵所在。全面普及法治觀念,完善法治社會(huì),健全切實(shí)有效的監(jiān)督機(jī)制,剔除我國(guó)傳統(tǒng)意義上的“打感情牌”辦事與“找關(guān)系”等老舊風(fēng)氣,逐步提升依法治國(guó)、依法行政的影響力和執(zhí)行力是我國(guó)貫徹落實(shí)依法治國(guó)原則與政府組織依法行政的必然條件。

3.進(jìn)行公共管理改革,建立高效率服務(wù)政府

自20世紀(jì)80年代開始,英美的經(jīng)濟(jì)學(xué)家與政治學(xué)家試圖用市場(chǎng)體制與企業(yè)家精神改革政府機(jī)構(gòu)與公共部門。同時(shí),也運(yùn)用曾經(jīng)用于商業(yè)研究的方法來研究政府機(jī)構(gòu),提出引入市場(chǎng)體制,下放權(quán)力,用企業(yè)家精神去改造公共部門。雖說市場(chǎng)體制也有其缺陷弊端,比如基本價(jià)值的偏頗與公司管理的混淆等,但其對(duì)克服官僚主義的積極影響卻被世界各國(guó)所認(rèn)同。

黨的十八大以來,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能與規(guī)范行政權(quán)力已經(jīng)成為我國(guó)公共政策選擇的重要問題。在這樣的關(guān)鍵時(shí)期,使公共管理思想與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合,這對(duì)我國(guó)深化行政體制改革實(shí)踐無疑具有積極意義。

[1] 戴維·畢瑟姆. 官僚制 [M]. 韓志明,張毅,譯. 長(zhǎng)春:吉林人民出版社, 2005.

[2] 馬克斯·韋伯. 經(jīng)濟(jì)與社會(huì):上卷[M]. 閻克文,譯. 北京:商務(wù)印書館, 1997:254.

[3] 戴維·奧斯本,等. 改革政府:企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門[M]. 敦仁,譯. 上海:上海譯文出版社, 1996:134.

[4] Owen E. Hughes:Public Management and Administration: An Introduction[M]. 3rd ed. Palgrave Macmillan, 2003.

[5] 帕特里克·敦利威. 民主、官僚制與公共選擇[M]. 張慶東,譯. 北京:中國(guó)青年出版社, 2004:194.

[6] 陳干全. 理性官僚制:危機(jī)、突破與回歸[J]. 廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào), 2002(4):25.

[7] 丹尼斯·C·繆勒. 公共選擇理論[M]. 韓旭,楊春學(xué),等,譯. 北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社, 1981:418.

【責(zé)任編輯張躍雙】

DilemmaofBureaucracyandReformation

ZhaoTianyue

(School of Political Science and Administration, Liaoning Normal University, Dalian 116029, China)

The concept of bureaucracy is discussed. It is pointed out that, bureaucracy, as a political form of organization, which is established by Marx Weber, Wilson, is constantly enriched and developed by classical management theory, public administration, and public choice theory, etc. The dilemma of the rational bureaucracy is analyzed. It is considered that, the return of rational spirit marks that the bureaucracy is returning in a better state. Based on the Chinese practice of deepening administrative reform, drawing on the spirit of Western public administration reform, the absorption reasonable connotation of bureaucracy, law-based government will build our country, government service and harmonious society play a positive role in promoting.

rational bureaucracy; new public management; public choice; institutional innovation

2014-04-24

趙天越(1990-),男,遼寧沈陽人,遼寧師范大學(xué)碩士研究生。

2095-5464(2014)05-0620-04

D 73/77

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