進城務工人員租住房問題研究

北京林業(yè)大學經濟管理學院 程 鵬北京師范大學經濟與工商管理學院 周江華

一、研究解決進城務工人員租住房問題的重要意義

住房是進城務工人員最基本生存需要，保障進城務工人員居住有其屋，維護其平等住宅權益，直接影響到進城務工人員是否能夠安居樂業(yè)。事實上，進城務工人員聚居在廉價且環(huán)境惡劣的社區(qū)并非中國城市所獨有的現(xiàn)象，在經歷城市化的發(fā)展中國家中普遍存在，成為城市管理中的“難題”。住房及其區(qū)位作為個人接近經濟資源和社會資源的重要指示物，是提供社會地位、工作、教育和其他服務，建構經濟、社會和政治聯(lián)系的一種重要方式，因此住房可以為進城務工人員群體融入城市主流社會提供基本條件、橋梁和機會。在這個意義上說，住房是經濟增長和社會融合的重要中間機制之一。但是，相對來說，中國人普遍對買房置地有強烈的追求，特別是對土地有歸屬感的農民。據2011年年初《瀟湘晨報》的抽樣調查數據顯示:政府給進城進城務工人員提供與市民均等的公共服務中，36%的進城務工人員認為最需要解決的是住房保障;在認為真正融入城市的選項中，45%的進城務工人員認為要消除的最大障礙是住房。①李曉燕:《我國進城務工人員住房保障制度研究》，湖南大學碩士論文，2012年。如果進城務工人員住房無法獲得保障，無疑增加了他們的流動性，使進城務工人員在城市無歸屬感，無法實現(xiàn)其市民化。現(xiàn)在很多省份都提出要取消“農民工”這一稱謂，嚴格來說這一稱謂本身沒有歧視性，而給這個詞匯帶上歧視效果的是城鄉(xiāng)不同的社會保障。近年來中國很多城市經濟高速增長，其中外來務工人員的貢獻份額越來越大，但由于現(xiàn)實的種種隔離和障礙，進城務工人員難以獲得融入城市的基本住房條件和保障。進城務工人員住房問題是保障城市社會和諧穩(wěn)定需要認真研究解決的一項重大課題。

(一)住房產權有助于進城務工人員產生歸屬感和穩(wěn)定感。

李克強總理在最近一次講話中提出過這樣一個觀點:政府能否給進城務工人員提供歸屬感、穩(wěn)定感的住房，才是政府面前最大的困難和挑戰(zhàn)，而不能簡單把進城務工人員問題歸結為戶籍、教育和醫(yī)療。在中國城市經濟高速增長過程中，政府必須讓做出巨大貢獻的進城務工人員獲得應有的經濟發(fā)展紅利，從而增強他們對城市的歸屬感，這樣社會才能穩(wěn)定，經濟才能可持續(xù)發(fā)展。如果當地政府、企業(yè)家和當地居民獨占經濟發(fā)展的好處，不肯與進城務工人員分享，只能導致社會貧富差距越來越大，可能會出現(xiàn)嚴重的社會問題。我們在廣東調研發(fā)現(xiàn)，有67.51%受訪者的工作單位免費提供食宿條件，而只有15.79%的受訪者住在單位所提供的宿舍。這說明，以往由用人單位提供宿舍的做法，并不能給進城務工人員帶來歸屬感，他們往往會在外面選擇租房居住。

(二)住房有助于進城務工人員把財富留在本地。

經濟高速發(fā)展必然帶動社會的轉型，這種轉型既有外部推動也有內部驅動。外部推動主要是東部很多城市的出口導向型產業(yè)，由于長期定位于價值鏈低端、附加價值很低，金融危機以后外部需求降低，出現(xiàn)了利潤大幅度下降的現(xiàn)象，為此地方政府提出要通過內需拉動經濟。在廣東，進城務工人員是產業(yè)工人的主力軍，也是拉動內需的主要動力源;然而，我們實地調研和訪談發(fā)現(xiàn)，大量進城務工人員將多年積累的財富轉移回家鄉(xiāng)，到自己老家建設房屋。他們在東部沿海城市工作，但是在內地老家消費，本地人通過出租房屋和廠房需求長期疲軟。2013年6月，我們在廣東省增城市新塘鎮(zhèn)訪談了500名進城務工人員，訪談內容主要涉及進城務工人員的收入和消費情況。發(fā)現(xiàn)受訪者絕大多數月收入集中2001～3000元收入段，其中月收入1000元以下的占2.68%，1001～2000元的占25.74%，2001～3000元的占37.36%，3001～4000元的占18.68%，4001～5000元的占7.52%，5000元以上占8.02%;受訪進城務工人員絕大多數月生活費占月收入比例低于50%，其中消費支出占25%以下的比例是23.64%、25%～50%的比例是50.35%、50%～75%的比例是18.20%、75%以上的比例是7.80%(見圖1)。保守估算，至少50%的進城務工人員一年積攢的財富超過1萬元，按進城務工人員50萬人計算，整個新塘進城務工人員群體一年新增財富超過25億元。因此，采取有效手段刺激進城務工人員住房消費，不僅有力地提高進城務工人員的歸屬感和穩(wěn)定性，而且也有助于刺激城市消費需求、推動地方經濟快速回升。

圖1 廣東新塘受訪進城務工人員月消費支出占總收入比重的分布情況

(三)有穩(wěn)定住房有助于進城務工人員融入社會。

改善進城務工人員住房的最大收益在于有助于進城務工人員盡快融入城市，有助于進城務工人員本身人力資本的積累，有助于提高城市的產業(yè)升級和轉型。住房不僅是遮風避雨的空間，也是城市居民的生活環(huán)境和社會交往空間，為社會民眾獲得各種城市資源，積累人力資本和社會資本，融入城市、促進自身人力資本提升提供了必要條件和機會。而實際上，在很多大中型城市，生活于“建筑工棚”或“城中村”等進城務工人員聚居區(qū)中的農村移民往往被阻隔在城市資源之外，信息和機會的缺失使其難以進行有效的人力資本積累，在社區(qū)內產生一系列矛盾、隔閡和社會沖突，更重要的是這種分割會延續(xù)影響到后代人，導致受教育機會、人力資本水平乃至相對貧困的代際傳承。總之，住房問題是事關進城務工人員融入社會、身份轉換的關鍵所在。

國外文獻，專門的進城務工人員住房制度研究較少。西方二元社會的形成，其主因是原地運動、工業(yè)革命導致大量失地農民涌入城鎮(zhèn);針對已經成為市民的產業(yè)工人和低收入流動人口住房問題、移民社區(qū)改造等問題，一些西方學者如伯吉斯、阿朗索、西蒙斯等人提出了相關理論及對策建議。①Burgess E.W.The Grouth of the City in R.E.Park，1935;Simmons，J.W.Changing Residence in the City-A Review of Intraurban Mobility.Geographical Review，Vol.58，1968.中國進城務工人員住房問題形成的文化、體制及社會背景特殊，需要有特殊的視角、方法和模型進行探索。例如，從社會融入角度來看，住房問題不僅僅是簡單的住房實體供給問題，更是一個如何讓進城務工人員融入城市社區(qū)的建設規(guī)劃問題。再比如，從住房來源來看，目前多重分割的城市住房制度對進城務工人員獲得住房構成了一種社會歧視和排斥，使他們在住房獲得途徑上極受局限，這也是解決進城務工人員住房問題的關鍵點。

二、進城務工人員租住房需求影響因素實證分析

根據以往研究，可以把居住在城中村中的外來務工人員住房需求看做是其打工收入的函數。在經典的住房可支付性研究中，一般將住房消費占收入的30%作為閾值，如果進城務工人員住房消費支出占收入的比例在30%以下，單從支付能力來看，他們就有租購房的現(xiàn)實需求。

以本次問卷調查數據為基礎，可以構建計量模型來尋找進城務工人員工資的決定因素。在模型中:WAGE表示進城務工人員的月工資水平，以范圍平均值代替，個人特征方面引用年齡的二次項(X1∶AGE;X2∶AGE2)來檢驗進城務工人員工資的非線性影響;X3∶GENDER表示性別，其中性別男用0表示，性別女用1表示;X4∶EDU表示進城務工人員受教育程度，本處以在接受學校年限表示，小學及以下6年，初中9年，高中12年，高中及以上14年;X5∶YEAR表示進城務工人員外出務工的年限。進城務工人員積累的工作經驗和建立的社會聯(lián)系可能為其帶來較高的收入。表1列出了工資方程的回歸結果。

表1 工資方程回歸結果Dependent Variable:Y;Method:Least Squares;Date:10/23/13 Time:19:44Sample(adjusted):1901 8135;Included observations:6235 after adjusting endpoints

回歸結果顯示:年齡每增加1歲，進城務工人員的收入會增加1.14%;教育年限每增加1年，其工資會提高2.3%，遠低于城市勞動7%的教育回報率。憑經驗判斷，對于從事低技能工作的進城務工人員而言，體力比經驗對收入的影響更大。在6235個樣本數據中，男女性平均收入均為2540元，這可以看出男性體力優(yōu)勢并沒有轉為收入優(yōu)勢。另外，在此方程中特意引入外出務工時間(YEAR)來考察進城務工人員的學習曲線，結果發(fā)現(xiàn)，外出務工時間每增加一年，其工資提高0.84%。這表明隨著進城務工人員外出務工時間的增加，進城務工人員的人力資本得到積累，這一效應大約是正規(guī)教育回報率的1/3。

接著，我們構建了進城務工人員住房需求方程。假設居民住房需求受到收入、住房偏好、住房成本和其他消費品成本共同影響。住房需求一般用住房總支出表示，①Muth，R.F.The Demand for Durable Goods，1960，University of Chicago Press.而進城務工人員住房支出大致等同于住房租金。對于大多數居住家庭而言，是持久收入而非當前收入影響其住房消費;這是因為住房是耐用品，在可以融資的條件下，住房選擇受到未來多期收入的影響。②Polinsky，A.M.，Ellwood，D.T.An empirical reconciliation of micro and grouped estimates of the demand for housing，The Review of Economics and Statistics，1979，61(2):199-205.“城中村”中的進城務工人員都是居住者，且有很強的信貸約束，因此，估計進城務工人員住房需求采用當前收入做變量。

在租住房需求方程中，個人基本特征也會通過影響其租住房偏好而影響住房需求，我們選擇家庭和家庭規(guī)模作為控制變量。除了收入、家庭規(guī)模和年齡外，我們還引入留在城市生活意愿(問卷第35題中，選項AB看做愿意留在城市賦值為3，選項CE看做不愿意留在城市賦值為1，選項D看做一般賦值為2)。如果進城務工人員將自己視為臨時就業(yè)者，進城務工僅僅為了賺錢，那么，他們盡可能會把這些錢存起來，部分用于消費(包括租住房);相反的，如果進城務工人員打算留在這個城市，那他們就會提高在城市各種消費(包括租住房)。

基于以上假設，進城務工人員租住房需求方程形式如下:

其中，RENT表示進城務工人員的月租住房花費;HINC表示進城務工人員的個人收入; HSIZE表示進城務工人員的家庭規(guī)模;STAY表示進城務工人員留在城市中生活的意愿。根據以上分析可初步判斷，留城意愿與租住房花費正相關。在通常情況下，住房投入會隨著進城務工人員個人收入的提高而增加。

回歸結果(見表2)顯示:家庭規(guī)模每增加1人，租住房需求會增加14.2%;年齡因素對租住房需求也有較為顯著的影響，收入水平提高則會促使租住房花費增加，收入彈性為7.95%，也就是說，個人收入每增長10%，租住房需求會上升0.795%，遠低于城市租房者 0.125的收入彈性;③鄭思齊:《住房需求的微觀經濟分析:理論與實證》，中國建筑工業(yè)出版社2007年版。留城意愿與住房需求負相關，留城意愿每增長1%，其租住房需求會降低0.5253%，因為對于留城意愿很強的受訪者(進城務工人員)往往把自己的主要資產投入在購房上，而不是租房。

前文提到，進城務工人員租房花銷約占其總收入的15.44%。從租住房可支付的觀點來看(租住房成本低于收入的30%即可認為是可支付的)，進城務工人員不僅可以負擔城中村的租金，實際上還可以負擔得更高。盡管如此，進城務工人員還是不會提高其租住房消費?？梢耘袛啵M城務工人員選擇居住在廉價擁擠的“城中村”，并不是因為他們沒有錢來改善租住房條件，而是因為他們想把打工錢轉移到家鄉(xiāng)進行消費。這意味著他們僅僅將城市看做是一個就業(yè)地，而不是就留的居住地。

表2 進城務工人員租住房需求回歸結果Dependent Variable:Y;Method:Least Squares;Date:10/23/13 Time:19∶34Sample(adjusted):1901 6677;Included observations:4777 after adjusting endpoints

通過調查我們了解到的，這里最為關鍵的原因，說到底還是進城務工人員在城市面臨的歧視性制度障礙。對于廣大進城務工人員而言，直到目前獲得城市戶口仍然是極其困難的。城市社會保障體系，諸如住房、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等都與城市戶口有著捆綁式聯(lián)系，絕大多數進城務工人員難以進入城市社會保障體系，也無法享受到城市的便利設施。這使得進城務工人員不將城市看做自己的家，而僅是打工掙錢的地方，家鄉(xiāng)的農田、房子仍然是他們長期生活的基本物質和社會保障，進城務工人員難以實現(xiàn)真正的市民化。而對新生代進城務工人員而言，不少生長和生活在城市已經不會干農活，也不愿意回到偏僻的鄉(xiāng)下，而又無法真正融入城市，住房問題對于他們來說，就顯得更加重要而迫切。

三、各地進城務工人員租住房管理經驗做法

近年來，深圳、北京等地在保障進城務工人員住房方面積累一些可供借鑒的經驗。這里做一個簡單總結。

1.深圳經驗做法。在解決暫住人員的住房問題上，深圳市采取政策積極支持、多元化渠道解決模式。政府以規(guī)劃和土地方面的政策優(yōu)惠，支持工業(yè)企業(yè)建設暫住人員員工宿舍;市政府有關部門專門為高科技企業(yè)集中建設居住小區(qū)，如深圳市“第五工業(yè)區(qū)公寓區(qū)”等;為了支持大型工業(yè)區(qū)的開發(fā)建設，政府執(zhí)行靈活的政策，支持區(qū)、鎮(zhèn)、村級組織及相關企業(yè)集中開發(fā)建設暫住人員居住小區(qū);對于某些特殊行業(yè)和暫住人員群體，政府通過實施多種優(yōu)惠政策，引導相關單位集中建設租賃性住房，安置從業(yè)人員，如用于安置建筑工人的南山區(qū)沙河“建工村”、寶安區(qū)菜農住房、羅湖區(qū)安置環(huán)衛(wèi)部門的暫住人員職工而建設的“環(huán)衛(wèi)公寓”等;此外，開展“城中村”改造及居住環(huán)境整治，以便為市區(qū)內暫住人員，主要是第三產業(yè)從業(yè)人員，改善住房條件。

2.北京經驗做法。例如，北京朝陽區(qū)為解決進城務工人員聚居區(qū)存在的問題，朝陽區(qū)政府成立專門的流動人口管理機構，規(guī)范房屋出租。其主要做法:一是拆除大量違章建筑和存在安全隱患的住房，規(guī)劃村中房屋建設，改善基礎設施條件。街道系統(tǒng)普遍實行了控制違法建設為零指標的管理措施。二是規(guī)范房屋租賃管理，明確出租房屋“屬地管理、部門監(jiān)督、房主負責”的原則，建立街鄉(xiāng)和社區(qū)、村出租房屋管理臺賬制度，在每個社區(qū)和村，均安排若干協(xié)管員，具體負責出租房屋的檢查、登記工作。三是實行出租房“旅店式”管理，進城務工人員聚居地居住環(huán)境明顯改善，社會治安明顯好轉。

3.南昌經驗做法。目前，南昌市政府正在解決進城務工人員住房問題，使“符合條件”的進城務工人員可以購買經濟適用房，成為真正的“南昌人”。南昌市政府建立了與進城務工人員相適應的城市住房建設機制，在解決城市居民住房問題的同時，規(guī)定用工單位解決進城務工人員住房的基本要求，如居住面積、衛(wèi)生條件、配套設施等;同時，要加大發(fā)展城市經濟適用房，允許符合條件的外來務工人員購買經濟適用房。其政策規(guī)定是:對長期穩(wěn)定在城市工作的進城務工人員，如與用工單位簽訂了三年以上工作時間的，或者在城市經商納稅時間達到三年以上或金額達到一定數額的，都可以允許申請購買經濟適用房。對開發(fā)區(qū)內進城務工人員的住房問題，可允許使用進城務工人員在一定數量上的單位建設一定數量的公寓供進城務工人員居住，只準出租，不能出售。

4.蘇南經驗做法。蘇州、無錫等地大批進城務工人員都是集中居住。居住點的建設有三種形式:一是使用進城務工人員較多的企業(yè)建造員工集體宿舍;二是政府投入建造一批規(guī)模化、標準化的進城務工人員集居點;三是農村集體利用集體土地建設的進城務工人員居住點。不論是哪種形式的進城務工人員集居點，大多都配有休閑娛樂場所，有比較完善的管理制度，有的還設有進城務工人員“維權會”、“法律援助服務站”等。進城務工人員居住點的建設，有不少利用了閑置的影劇院、鎮(zhèn)政府舊辦公樓、舊校舍等。進城務工人員有的以集體租住的方式入住，有的以家庭形式入住。蘇南進城務工人員集中居住點的建設受到進城務工人員、企業(yè)和當地居民等多方面的歡迎。

5.長沙經驗做法。2006年，長沙市專門興建的首座進城務工人員廉租房公寓——江南公寓竣工。小區(qū)位于長沙汽車西站附近、二環(huán)線東側，占地46畝，總建筑面積5萬平方米。小區(qū)內配有健身器械、閱覽室、影視室等配套設施，房內配有床、柜、桌、椅等設施，進城務工人員只需攜帶自用的鋪蓋即可入住。其政策準入條件是:凡進城務工人員月收入在800元以下、務工一年以上的，均可持單位證明申請租賃廉租房。廉租房按政府指導優(yōu)惠價，不同地域收取不同租金。①廖艷:《重慶市區(qū)進城務工人員住房問題現(xiàn)狀及對策研究》，重慶大學碩士論文，2006年。長沙市在隨后幾年內又完成大量農民廉租房建設任務。其相關政策規(guī)定為: (1)進城務工人員廉租房建設按經濟適用住房建設的各項優(yōu)惠政策落實。(2)由市區(qū)兩級政府共撥給20%的啟動資金，利用住房公積金利差、銀行貸款、政府貼息等方式籌集資金。(3)廉租房建成后只能向進城務工農民出租，采取半市場化運作的方式。(4)凡被本市用工單位錄用在崗一年以上且勞動合同經勞動和社會保障部門備案、月平均收入在800元以下、在本市市區(qū)無自有房屋的五區(qū)外的進城就業(yè)農民，均可申請租賃入住廉租房。(5)進城務工人員到其用工單位所在的區(qū)房產局進行廉租房申請登記。申請者要帶齊申請資料申請，各區(qū)房產部門也開通了咨詢熱線，解答有關進城務工人員廉租房的問題。

總結上述各城市的經驗可以看出:第一，政府在推動進城務工人員的住房問題上發(fā)揮著重要推動、規(guī)劃和引導作用;第二，解決進城務工人員住房不應該僅僅是政府的問題，需要企業(yè)、當地社區(qū)、NGO等多個利益相關者的參與。

四、緩解進城務工人員租住房困難對策建議

為了促進進城務工人員的市民化，拉動需求，推動進城務工人員在地理上與城市主流社會的融合，實現(xiàn)城市社會和諧發(fā)展，我們針對進城務工人員住房現(xiàn)存狀況、突出問題及實證分析，提出相關對策建議。

首先，城市政府應該積極規(guī)劃建設適合進城務工人員居住的社區(qū)。政府從供給角度對市場進行干預，有利于促進人口、人才的流動，城市保持長遠的經濟活力，有利于消除目前各大城市中心社區(qū)迅速老齡化所引起的不利影響。通過一定的制度安排，政府與企業(yè)、房產開發(fā)商、雇主合作，與中低收入家庭以“成本共擔，有限收益”的形式，即個人部分出資的住房只擁有相對于出資額的產權，可以有效抑制中等收入家庭無效、超前的福利需求，且如果操作得當不會對當地政府形成太大壓力，用較少的投入可以幫助大量進城務工人員解決住房問題。由于整套方案建立在市場化房屋交易的基礎上，與一般的干預方案相比，不僅不會破壞市場本身的機制，而且還可以更加方便地限制住房投機行為，更為重要的是，亦可以作為政府進行人口調控、城市規(guī)劃調整、社會管理、建設和諧社會的工作抓手。

其次，針對不同進城務工人員群體的訴求，進行分類租住房供給及管理。根據聚類結果進城務工人員可分為三類:A類，屬于生活費用所占收入的比例在25%以上的已婚低年齡、低收入(其年齡及收入低于平均水平)群體，主要面臨著教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、升職等問題，該群體最需要一處固定住所，使得自己在一個城市中安定下來;B類，屬于生活費用所占收入比例在25%以下的低年齡、低收入(其年齡及收入低于平均水平)已婚和未婚，主要面臨著醫(yī)療、就業(yè)、消費等問題，其中未婚者大多數以收入為導向，已婚者由于收入相對充裕、能力相對較高，愿意且有能力承擔更換地點去其他城市工作的代價;C類群體(大約占到一成多)，打工年限明顯高于平均水平，很多都是20歲左右就開始外出打工，工作經驗比較豐富，收入比較高，遠遠超過平均水平，這些人繼續(xù)培養(yǎng)可以發(fā)展成為城市的中產階層，面臨的主要是教育、醫(yī)療、就業(yè)等問題，只要住房問題解決，這類人會一直在所在城市生活下去。對于A類進城務工人員群體，城市政府如果繼續(xù)維持傳統(tǒng)的外來人口排斥政策，則導致嚴重社會問題，應該將目前“廉租房”政策覆蓋范圍擴大到這部分人群;對于B類進城務工人員群體，可以存續(xù)改造部分城中村繼續(xù)發(fā)揮其廉租(但不是廉租房)的功能，政府出資建造或鼓勵企業(yè)建造城市外來務工人員公寓，將外來務工人員納入城鎮(zhèn)公積金制度，將國家用于“三農”的轉移財政支付一部分用于城市針對外來務工人員的住房貨幣或實物補貼;對于C類進城務工人員群體，應規(guī)劃建設與“新移民”需求相匹配的社區(qū)，為其提供最低零首付、額外的住房信貸，推行政府、企業(yè)與“新移民”混合型住房產權制度模式。

最后，將進城務工人員租住房問題劃分為“居住空間”(數量)和“居住環(huán)境”(質量)兩部分分類解決，對于前者主要通過市場機制供給，對于后者要加大政府公共投入。研究發(fā)現(xiàn)，在城市化早期，當城市中的產業(yè)對人力資本質量依賴度不高時，廉價住房大量供給能夠有效地降低城市中低技能勞動力的成本，其供給彈性越大，例如城市對“城中村”、住人地下室的存在放任自流，對GDP增長的推動作用就越明顯，這正是城市容忍“城中村”和住人地下室等進城務工人員聚居區(qū)存在的邏輯;當資本密集型和技術密集型產業(yè)在城市經濟中的比重逐步上升時，這類住房社區(qū)在居住環(huán)境上的劣勢不利于人力資本的充分積累，單純的數量供給對經濟增長的推動力將逐漸衰減，這時，需要針對政府在基礎設施和公共服務方面的缺位，積極改善其居住環(huán)境并為其提供基礎設施和公共服務，以大幅度提高外來務工群體的福利水平低下和人力資本積累水平，避免低收入弱勢群體在空間上的過度集中。目前，出口導向型的制造業(yè)對中國經濟的驅動力正逐步下降，很多城市開始向高技術產業(yè)轉型。在這樣的大背景下，致力于改良進城務工人員聚居區(qū)的居住環(huán)境并推動其社會融合的公共政策將有利于可持續(xù)的經濟增長;更為重要的是，改善這類社區(qū)的居住環(huán)境和進城務工人員生活境遇，能夠減少潛在的社會沖突和社會資源的非生產性損耗。因此，無論是從推動經濟增長還是有利于城市原有居民利益的角度出發(fā)，改善進城務工人員居住環(huán)境的公共政策都具有重要現(xiàn)實意義。