我國財(cái)政專戶管理現(xiàn)存問題及國庫單一賬戶制度構(gòu)建

李 勇

（中國人民銀行懷化市中心支行，湖南 418000）

我國管理政府性資金有兩類賬戶，一類是國庫賬戶（中央銀行賬戶），另一類是非國庫賬戶（商業(yè)銀行賬戶）。財(cái)政專戶是財(cái)政部門在國庫之外設(shè)立的用于政府性資金收支、存取、核算、管理的專用賬戶。賬戶最初設(shè)立，在防止政府性資金被公共管理部門濫用、加強(qiáng)政府性資金調(diào)控等方面發(fā)揮了一定的作用。但隨著政府性資金的集中，財(cái)政專戶的數(shù)量、資金規(guī)模迅速膨脹，專戶設(shè)立的隨意性、資金使用的不公開、缺乏監(jiān)督、效率不高、滋生腐敗等問題逐漸顯露，從職能部門濫用轉(zhuǎn)變成了公共財(cái)政濫用。本文從政府性資金賬戶管理的角度，通過對財(cái)政專戶現(xiàn)狀的調(diào)研，分析了財(cái)政專戶發(fā)展的歷史沿革，并借鑒國外政府性資金管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出了財(cái)政專戶終于國庫單一賬戶，以及我國實(shí)現(xiàn)國庫單一賬戶制的路徑選擇。

一、財(cái)政專戶的現(xiàn)狀、問題及原因

新時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)規(guī)?？缟狭耸澜绲诙蠼?jīng)濟(jì)體，財(cái)政收入突破10萬億元，財(cái)政專戶核算、管理的政府資金數(shù)量劇增，規(guī)模巨大。面對政府性資金日益集中于財(cái)政專戶，相關(guān)的政策、法規(guī)沒有相應(yīng)調(diào)整，特別是國庫制度改革滯后，國庫賬戶沒能全面核算、管理政府性資金，造成政府性資金管理國庫賬戶的“蕭條”和財(cái)政專戶的“繁榮”。

（一）財(cái)政專戶的現(xiàn)狀

1.專戶設(shè)立數(shù)目多。對某縣調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2010年共設(shè)立各類財(cái)政專戶62個，其中財(cái)政9個職能部門設(shè)立了21個，財(cái)政國庫部門設(shè)立了41個；2011年，撤并了8個專戶，轉(zhuǎn)歸國庫管理17個專戶，目前，還有財(cái)政專戶54個。對另一個農(nóng)業(yè)大縣調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2012年年底，該縣共有財(cái)政專戶65個，包括非稅收入?yún)R繳專戶、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼專戶等，分別開設(shè)在轄內(nèi)商業(yè)銀行、農(nóng)發(fā)行和郵儲銀行。

2.專戶核算項(xiàng)目繁雜。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，財(cái)政專戶主要有上級財(cái)政補(bǔ)助專戶、本級財(cái)政補(bǔ)助專戶、中央特設(shè)專戶、農(nóng)村義務(wù)教育資金專戶、退耕還林資金專戶、工資代發(fā)專戶、惠民資金代發(fā)專戶、非稅收入?yún)R繳專戶、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼專戶、社?；饘?、醫(yī)?；饘簟⑹П；饘?、就業(yè)補(bǔ)助金專戶、生育基金專戶、住房資金專戶、政府采購專戶、土地出讓金專戶、糧食補(bǔ)貼資金專戶、基本建設(shè)資金專戶、農(nóng)業(yè)開發(fā)資金專戶、新農(nóng)?；饘簟㈩A(yù)算外資金專戶、非稅收入專戶等。

3.專戶資金流量、存量大。對某縣調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2010年—2012年，該縣財(cái)政專戶年末余額分別占全縣存款余額的8%、9%、11%；某縣2011年7月底財(cái)政專戶余額為1.93億元，是當(dāng)月國庫庫存余額的6倍；某縣2011年、2012年年末財(cái)政專戶余額比2009年分別增長了21%和119%；據(jù)對某縣5個大額財(cái)政專戶統(tǒng)計(jì)，全年流量突破了2億元，為全年財(cái)政支出的12%。

4.專戶管理不規(guī)范。一是沒有嚴(yán)格區(qū)分一般賬戶與專用賬戶。調(diào)查發(fā)現(xiàn)某縣財(cái)政部門開立一般存款賬戶，用于核算預(yù)算專用資金，如開立單位定期存款賬戶，用于收繳部分社保資金，財(cái)政專戶“家底”難清。二是沒有嚴(yán)格區(qū)分在用專戶與停用專戶，近年來，國家出臺了許多加強(qiáng)政府性資金管理的新政策，要求按項(xiàng)目?？顚Ｓ茫O(shè)立了各類財(cái)政專戶，但項(xiàng)目完成后，部分賬戶未能及時(shí)停用銷戶，財(cái)政專戶“虛胖”嚴(yán)重。三是沒有嚴(yán)格對應(yīng)開戶銀行與財(cái)政專戶，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為了平衡金融機(jī)構(gòu)存款，財(cái)政部門將各類財(cái)政專戶甚至同一性質(zhì)的專戶在多家銀行開立，財(cái)政專戶成為政府“調(diào)控”金融的手段。四是沒有嚴(yán)格區(qū)分收入專戶與支出專戶，雖然實(shí)行了按項(xiàng)目設(shè)立專戶，但并沒有嚴(yán)格按規(guī)定使用，各類專戶“混用”嚴(yán)重，如調(diào)查發(fā)現(xiàn)有支出類專戶上繳收入，收入類專戶收納支出的現(xiàn)象。

（二）財(cái)政專戶管理存在的問題

1.加大部門間分配差距，容易滋生腐敗行為。財(cái)政專戶仍然保留著職能部門對政府資金的所有權(quán)和使用權(quán)的本質(zhì)特征，沒有從根本上消除眾多部門行使財(cái)政分配權(quán)的局面，實(shí)際上形成了以權(quán)力分配為核心的第三次分配，造成分配秩序混亂。導(dǎo)致在行政事業(yè)單位部門經(jīng)濟(jì)利益越來越拉大。同時(shí)，缺失了人大的預(yù)算監(jiān)督，缺失了國庫的事中監(jiān)督，不僅分散了政府的財(cái)力，加大了對政府預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的難度，對政府資金的集中使用，政府預(yù)算的順利執(zhí)行造成了一定的影響，而且巨額財(cái)政資金游離于國庫之外，為滋生腐敗提供溫床。

2.分割預(yù)算編制和執(zhí)行，不利于政府性資金監(jiān)督。政府性資金是國家參與國民收入分配和再分配的一種形式，實(shí)行國庫、財(cái)政專戶雙重管理，實(shí)際上仍然實(shí)行全額或差額返還的方式，導(dǎo)致政府部門有一種本能的沖動去“突破”現(xiàn)有的制度，造成財(cái)政專戶規(guī)模不斷增大，納入國庫核算的比重不斷降低。并在制度上沒有為國庫與財(cái)政專戶設(shè)置嚴(yán)格的“防火墻”，相反還可以相互“聯(lián)通”，而財(cái)政專戶與國庫單一賬戶對政府資金的核算、管理有本質(zhì)的區(qū)別，財(cái)政專戶集預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督于財(cái)政一身，使得財(cái)政部門可以根據(jù)不同的原則，而不是預(yù)算的約束來分配政府性資金，公共部門可以根據(jù)自身的利益，而不是公共利益支配政府性資金，造成政府性資金分配、使用的不公正、不透明。

3.沒有完整、統(tǒng)一、規(guī)范的分類統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，不利于對政府性資金進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。由于實(shí)行財(cái)政專戶管理，實(shí)際上只是對政府資金進(jìn)行余額控制，商業(yè)銀行沒有編制政府資金收支統(tǒng)計(jì)報(bào)表，加上財(cái)政專戶開設(shè)分散，開戶行涉及各類金融機(jī)構(gòu)，分散了財(cái)政資金。個別財(cái)政專戶使用率低，有的每年僅使用一、兩次，且同類或相似性質(zhì)資金開設(shè)多個財(cái)政專戶，沒有進(jìn)行歸并，部分財(cái)政專戶仍然沒有歸口財(cái)政國庫部門統(tǒng)一管理。因此，難以得出政府資金準(zhǔn)確的分類數(shù)據(jù)，干擾已經(jīng)建立的政府收支核算、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，影響政府性收支、宏觀稅負(fù)等的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，影響國家宏觀政策的制定。

（三）財(cái)政專戶泛濫的原因

1.國庫制度改革滯后。從表面上看，財(cái)政專戶泛濫是賬戶管理的問題，而其深層的原因是國庫制度改革滯后。首先，是國庫集中收付制度改革不徹底，引入了“國庫單一賬戶體系”這一充斥著矛盾的概念，國庫集中收付制度改革的核心，就是建立國庫單一賬戶，而建立“賬戶體系”，就否定了“單一賬戶”，為大規(guī)模地設(shè)立財(cái)政專戶創(chuàng)造了理論、政策依據(jù)。相應(yīng)在各級國庫并沒有建立國庫單一賬戶，仍然是為各級財(cái)政設(shè)立庫款賬戶，沒有建立部門的分類賬戶，整個國庫的賬戶管理在國庫集中收付制度改革中，沒有任何的變化，甚至出現(xiàn)了財(cái)政預(yù)算外存款賬戶在國庫逐漸消失的局面。其次，是國庫制度改革沒有與國庫集中收付制度改革配套，沒有建立政府性資金收繳制度，在國庫集中收付制度改革中，政府性資金收繳的政策、流程沒有發(fā)生本質(zhì)的變化；此外，沒有建立地方國庫現(xiàn)金管理制度，無法實(shí)現(xiàn)對政府性資金進(jìn)行市場化操作。在“雙賬戶”體制下，按照“平衡理論”，一邊是國庫賬戶管理的“蕭條”，就會形成另一邊財(cái)政專戶管理的“繁榮”。

2.政府性資金分配錯位。國庫制度改革滯后，是財(cái)政專戶泛濫的深層原因，但還不是根本原因，根本原因是政府性資金分配權(quán)與支配權(quán)的部門化。政府性資金是基于履行公共、準(zhǔn)公共職能取之于民，也應(yīng)該是為了公共利益用之于民，其分配權(quán)、支配權(quán)應(yīng)該是法定的，必然有法定的規(guī)則、法定的流程，必然會受到預(yù)算的約束、部門的監(jiān)督。但是實(shí)行財(cái)政專戶管理，可以合法地規(guī)避法定的規(guī)則、法定的流程、預(yù)算的約束、部門的監(jiān)督，正因財(cái)政專戶具有合法規(guī)避監(jiān)督的特點(diǎn)，在推進(jìn)國庫集中收付制度改革過程中，面臨著各種利益調(diào)整，為了維護(hù)既得利益，天然地選擇了財(cái)政專戶，將“?？顚Ｓ谩弊兂闪恕皩Ｓ脤？睢?。

3.市場對資源配置失效。財(cái)政專戶泛濫還有一個外部的因素，就是資金的價(jià)格沒有對政府性資金賬戶管理起到基礎(chǔ)配置作用。由于我國利率沒有市場化，政府性資金賬戶管理效益無法體現(xiàn)，市場配置是失靈狀態(tài)，加上政府性資金余額大、相對穩(wěn)定、成本低，非市場因素成了配置的主導(dǎo)，出現(xiàn)了以“貸款增量”、“新設(shè)機(jī)構(gòu)”、“完成目標(biāo)”等明規(guī)則，以及“安排就業(yè)”、“贈送禮品”、“實(shí)行回扣”等暗規(guī)則作為設(shè)立財(cái)政專戶的標(biāo)準(zhǔn)，而這些規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)具有不確定性，在不斷的調(diào)整變化，導(dǎo)致財(cái)政專戶在不透明的、多變化的規(guī)則下，變得無序、多變、泛濫。

二、財(cái)政專戶治理的國際經(jīng)驗(yàn)及借鑒

鑒于財(cái)政專戶管理的混亂，財(cái)政部、人民銀行開展了對財(cái)政專戶的清查、整頓，采取了撤并賬戶、歸口財(cái)政國庫統(tǒng)一管理、加強(qiáng)專戶設(shè)立審批等措施，但成效并不明顯，只是治標(biāo)之策。在目前部門預(yù)算仍在逐漸完善、利率市場化還剛起步的情況下，要想從根本上終結(jié)財(cái)政專戶的泛濫、混亂局面，只有改革國庫制度，在國庫單一賬戶下設(shè)立財(cái)政分類賬戶，全面實(shí)現(xiàn)“國庫單一賬戶制”，才是最為有效、直接的選擇。這方面發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家有一些成熟經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

（一）國庫單一賬戶制的國際實(shí)踐

市場經(jīng)濟(jì)國家政府性資金賬戶管理具有三個特點(diǎn)：

1.政府性資金管理普遍設(shè)置國庫單一賬戶。盡管由于各國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景不同，對國庫單一賬戶的稱謂也各不相同，但其內(nèi)涵基本是相同的，即將所有政府現(xiàn)金資源集中在中央銀行賬戶，不準(zhǔn)在其他銀行開設(shè)賬戶。與國庫單一賬戶配套使用的是國庫分類賬戶，即國庫為所有政府支出部門分別開設(shè)分賬戶，用以記錄政府資金的變動和各政府支出部門以及機(jī)構(gòu)的資金運(yùn)用。如法國實(shí)行國庫單一賬戶制度，即由經(jīng)濟(jì)財(cái)政部門在中央銀行開立國庫單一賬戶，將所有政府現(xiàn)金資源集中于該賬戶統(tǒng)一管理，同時(shí)設(shè)置國庫分類賬戶與國庫單一賬戶配套使用。其中，國庫分類賬戶是國庫為所有政府支出部門分別開設(shè)的，用以記錄政府資金變動和各部門資金使用的分賬戶，但實(shí)際的付款過程通過國庫單一賬戶處理。

2.國庫單一賬戶具有完全的收納政府資金功能。納稅人向稅收管理部門申報(bào)，若無異議，納稅人向征稅機(jī)關(guān)或任何一家銀行以支票的形式繳納稅款，支票通過銀行清算系統(tǒng)直接上劃國庫單一賬戶中。國庫單一賬戶的設(shè)置充分體現(xiàn)了預(yù)算完整性的原則，可以充分反映以政府為主體的各類資金收支活動的全貌，為實(shí)現(xiàn)政府科學(xué)決策提供完備的資料，有利于政府調(diào)控各類財(cái)政資金的規(guī)模和方向，完善財(cái)政分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督職能。如英國、法國、美國、德國、西班牙、加拿大、澳大利亞、意大利、巴西等大多數(shù)國家的納稅人將稅款交到任何一家商業(yè)銀行后，通過銀行間資金清算系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)收入直繳入庫。

3.國庫單一賬戶具有完全的支付政府資金功能。在財(cái)政預(yù)算審批通過后，預(yù)算單位根據(jù)預(yù)算支出計(jì)劃安排支出；當(dāng)預(yù)算單位購買商品或勞務(wù)時(shí)，由財(cái)政部門開出支付憑證，經(jīng)國庫部門審核無誤后，通過銀行資金清算系統(tǒng)或政府支出管理系統(tǒng)，從國庫單一賬戶中劃撥資金。與集權(quán)化政府支出模式相適應(yīng)，在財(cái)政部門設(shè)立專門履行國庫現(xiàn)金管理和支付職能的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金流向全過程監(jiān)控，確保財(cái)政資金在支付行為實(shí)際發(fā)生前都保存在國庫單一賬戶中，中間環(huán)節(jié)不發(fā)生支付業(yè)務(wù)，提高財(cái)政資金的運(yùn)行效率。如美國、德國、西班牙、日本等國和意大利一級預(yù)算單位已實(shí)現(xiàn)了無中間環(huán)節(jié)的國庫直接支付。這些國家的各類政府支出經(jīng)相關(guān)部門審核通過并簽發(fā)支付憑證或支票后，由國庫單一賬戶直接支付到最終收款人賬戶上。

（二）“國庫單一賬戶”制的優(yōu)越性

1.可以增強(qiáng)財(cái)政資金的調(diào)控能力。國庫單一賬戶制，由國庫直接辦理政府資金，可以完整、準(zhǔn)確地提供政府收支的詳細(xì)信息，為完整、全面地編制部門預(yù)算、實(shí)施現(xiàn)金管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；可以增加國庫庫款的規(guī)模和存庫時(shí)間，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門對庫款調(diào)度的統(tǒng)籌安排，增強(qiáng)財(cái)政資金調(diào)控能力；可以防止政府資金過早流出國庫，形成資金閑置、挪用或浪費(fèi)，很大程度上緩解財(cái)政資金調(diào)度困難，以充分發(fā)揮財(cái)政的資源配置職能作用。

2.可以提高財(cái)政資金的使用效率。國庫單一賬戶制，由國庫直接辦理政府資金，政府資金收付可以從繳納人直接到國庫，再從國庫直接到商品供應(yīng)者和勞務(wù)提供者，不需要通過預(yù)算單位、財(cái)政專戶、代理銀行等環(huán)節(jié)，不需要履行零余額賬戶支付、代理銀行墊款、向國庫清算等手續(xù)，可以減少收支的中間環(huán)節(jié)和不必要的手續(xù)，有效地提高財(cái)政資金的使用效率。同時(shí)，可以避免預(yù)算單位、財(cái)政部門的“逆向選擇”，全面落實(shí)政府采購、現(xiàn)金管理等制度，增強(qiáng)改革的成效。

3.可以增強(qiáng)對財(cái)政資金的監(jiān)督管理。國庫單一賬戶制，由國庫直接辦理政府資金，取消財(cái)政專戶，阻隔了職能部門對公共財(cái)權(quán)的“尋租”，有利于從源頭上對政府資金實(shí)行科學(xué)設(shè)定、分類、統(tǒng)計(jì)；通過國庫直接核算、統(tǒng)計(jì)，可以為人大、審計(jì)、財(cái)政等監(jiān)督機(jī)關(guān)提供全面的政府收支運(yùn)行記錄，為監(jiān)督提供科學(xué)的依據(jù)；可以實(shí)現(xiàn)國庫部門掌握每一筆收支的預(yù)算和計(jì)劃，以及購買商品或勞務(wù)的名稱、付款時(shí)間、對象、用途等情況，從而實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金的全過程、全方位監(jiān)督，有利于加強(qiáng)國庫監(jiān)督職能，防止腐敗行為發(fā)生。

4.可以降低改革的成本。國庫單一賬戶制，可以充分發(fā)揮人民銀行的結(jié)算網(wǎng)絡(luò)、核算技術(shù)等優(yōu)勢，保證政府資金的安全，可以利用國庫部門對稅收收入核算的網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)等，進(jìn)行政府資金的核算、管理，不需要建立新的清算網(wǎng)絡(luò)和核算系統(tǒng)，可以節(jié)約改革成本；同時(shí)，可以有效地解決目前財(cái)政專戶商業(yè)銀行支付模式下存在的問題，如資金支付的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、代理收益與成本背離的“囚徒困境”、財(cái)政資金不能及時(shí)清算銀行墊付資金的結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政承擔(dān)墊付資金利息等問題。

三、我國實(shí)現(xiàn)國庫單一賬戶制的基本構(gòu)想

從政府資金“雙賬戶”制到國庫單一賬戶制，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要一個長期的過程，如我國臺灣省從1971年開始推行，到1996年歷時(shí)25年分8期才全面推廣。我國最有效的選擇是，改造國庫單一賬戶體系。

1.夯實(shí)改造的基礎(chǔ)。國庫集中收付制度改革，通過建立國庫單一賬戶體系，加強(qiáng)了財(cái)政性資金的管理，為國庫單一賬戶歸集財(cái)政性資金奠定基礎(chǔ)。隨著財(cái)政綜合預(yù)算改革的規(guī)范發(fā)展，國庫要對所有政府資金進(jìn)行核算和管理，“收編”財(cái)政專戶，擴(kuò)大國庫存款余額，增強(qiáng)財(cái)政調(diào)度和調(diào)控能力，增加國庫現(xiàn)金管理的規(guī)模，提高財(cái)政資金的效率。同時(shí)，將所有政府資金納入綜合預(yù)算管理，促進(jìn)政府資金使用的公正性、合法性、公開性，建立公共財(cái)政的基本框架。

2.選擇改造的路徑。改造后的國庫單一賬戶，政府性資金全部歸集于國庫，在國庫設(shè)立單一賬戶和分類賬戶，代理銀行不再擁有政府性資金賬戶和余額。改造的難點(diǎn)在于國庫履行核算、管理職能后會調(diào)整財(cái)政對預(yù)算外存款所得利益，但優(yōu)勢在于國庫增加存款后，可以通過國庫現(xiàn)金管理，讓財(cái)政資金增值，得到更大的利益，抵消財(cái)政的阻力和降低改革的成本。對于商業(yè)銀行，可能會因?yàn)槿∠再Y金存款而減少存款余額，降低商業(yè)銀行的流動性，但可以通過國庫現(xiàn)金管理彌補(bǔ)，也為國庫現(xiàn)金管理提供了交易對象，增強(qiáng)了中央銀行宏觀調(diào)控的能力。目前需要中央層面的頂層設(shè)計(jì)和法律層面的確認(rèn)。

3.明確改造的目標(biāo)。各級財(cái)政部門代表本級政府在同級人民銀行開立國庫單一賬戶，取消征收機(jī)關(guān)、財(cái)政機(jī)關(guān)和預(yù)算單位在商業(yè)銀行開立的各類稅收收入戶、財(cái)政專戶和預(yù)算支出零余額賬戶，將全部政府收入、支出、結(jié)存都通過國庫單一賬戶辦理，統(tǒng)一收入，統(tǒng)一支出，統(tǒng)一存儲，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一監(jiān)督，統(tǒng)一反映。如有特殊需要，可在人民銀行國庫單一賬戶下開立輔助賬戶以滿足特別需求，確?！皣鴰煲槐举~”記載政府全部資金活動情況。實(shí)現(xiàn)所有政府資金納入國庫單一賬戶核算和監(jiān)督，配合國庫現(xiàn)金管理，實(shí)現(xiàn)政府資金收納的方便、快捷、高效，政府資金分配的法治、公正、公開，政府資金存量的效益、安全、調(diào)控。

〔1〕中國人民銀行國庫局.國家金庫制度選編[M]北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2010.

〔2〕趙鵬華.國庫管理制度改革—國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2001.