王安石變法中裁汰冗員的改革及啟示

王住偉

（中南財經(jīng)政法大學，湖北 430073）

王安石變法中裁汰冗員的改革及啟示

王住偉

（中南財經(jīng)政法大學，湖北 430073）

行政費用支出和“官民比”近幾年受到廣泛的社會關注。實際這一問題古已有之。北宋時期，內(nèi)憂外患，冗官繁多，構(gòu)成了王安石變法的基本背景。王安石變法中，裁汰冗員也成為其改革的重要內(nèi)容之一。本文對王安石變法裁汰冗員的背景、內(nèi)容和結(jié)果進行了回顧和探討，并結(jié)合當前現(xiàn)實提出若干啟示。

王安石變法 裁汰冗員 吏治 機構(gòu)改革

中國歷史上各朝代的行政費用支出在財政支出中占有相當?shù)谋戎亍＞吞囟ǔ?，往往是前期吏治清廉，行政費用支出占財政收入的比重也較低。中后期官員隊伍膨脹加上統(tǒng)治者生活腐化奢靡，行政費用支出也就逐漸龐大，占財政收入的比重也越來越高。行政費用龐大的同時，統(tǒng)治階級也通過種種措施和手段在內(nèi)部精簡機構(gòu)和裁汰冗員。已有研究對王安石變法內(nèi)容如青苗法、農(nóng)田水利法等多有論述，對王安石人才觀也多有論述，但對其裁汰冗員論述較少。實際上正如王安石所說：“修吾政刑，使將吏稱職，財谷富，兵強而已”，①李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷220?？梢娡ㄟ^裁汰冗員使吏稱職也是王安石變法的重要目標之一。

一、裁汰冗員的背景

（一）內(nèi)憂外患

從“陳橋兵變”建國至王安石任參知政事主持變法，北宋已經(jīng)走過了一百一十年的歷史。在此期間，由于北宋采取不抑兼并和田制不立的土地政策加上冗兵等大量財政支出給農(nóng)民造成的負擔，導致兼并與反兼并的斗爭異常激烈，農(nóng)民階級和地主階級矛盾激化，王小波、張海、王倫等領導的農(nóng)民起義此起彼伏。另一方面沿襲唐朝后期的募兵制造成的冗兵“開寶之籍總?cè)呷f八千，而禁軍馬步十九萬三千……元豐之籍六十一萬兩千兩百四十三人”，②脫脫：《宋史·兵制·禁軍上》。少數(shù)民族的入侵使得北宋將東南稅賦之半以及“內(nèi)藏庫金帛及上京榷貨及緡錢，皆不翅數(shù)百萬”③脫脫：《宋史·食貨上三》。用于河北的邊防駐軍，自宋太祖開始的軍事制度設計是造成冗兵的重要原因。遼與西夏在外部對北宋構(gòu)成強大的威脅，對邊境地區(qū)頻繁的進攻是誘發(fā)北宋的冗兵及由此帶來的冗費的重要原因，甚至直接威脅到北宋的統(tǒng)治，這是王安石裁汰冗員的重要背景。

（二）冗官繁多

官員自身的冗余無疑是歷次裁汰冗員的直接原因。歷朝冗員的存在及冗官的存在都有各自的特殊原因，但就整個中國歷史來看則是封建政治經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，由官僚體制組成的監(jiān)控網(wǎng)是歷朝封建專制的一個基本的支撐點，這就必然導致官冗之患。

北宋在加強中央集權(quán)，尤其是為加強皇權(quán)而削弱相權(quán)的過程中，采取分化事權(quán)的做法，確實通過中央和地方官員及地方官員之間形成復雜的制約（以知州和通判為例）加大了皇帝的權(quán)力，但也造成機構(gòu)臃腫和人員龐雜。以中央行政機構(gòu)尚書省為例，“吏部閑了，事卻歸審官院及流內(nèi)銓；戶部閑了，事卻歸三司；禮部閑了，事卻歸禮儀院；刑部閑了，事卻歸審刑院；兵部閑了，事卻歸樞密院。六部名存實亡，諸司紀統(tǒng)不正?！雹賲巫嬷t：《麗澤論說集》卷9?？梢娚袝∷O吏部和戶部等五部的職能和審官院和三司等機構(gòu)的職能是嚴重重疊的。

就具體入仕途徑來看，北宋有科舉、恩蔭、捧香、西官、軍班、年勞、雜出身等共十一種入仕途徑，②趙升：《朝野類要》卷3《入仕》。每種途徑都會產(chǎn)生大量官員，又以科舉和恩蔭為最。北宋科舉取士比之隋唐受門第和鄉(xiāng)里的限制極小，通過科舉制度致仕的人員數(shù)量也遠遠超過隋唐時期。每年以千計的進士、諸科考取者涌入官吏隊伍，數(shù)量驚人。僅宋真宗咸平三年就錄取進士四百零九人，諸科一千一百二十九人，總?cè)藬?shù)共計一千六百三十八人，比太宗太平興國二年兩倍有余。③馬端臨：《文獻通考·選舉考》。以至于時人感嘆“較藝之詳，推恩之廣，近代未有也”④馬端臨：《文獻通考·選舉考》。。而除大量科舉取士外，通過“恩蔭”授官的皇親國戚和官員子孫甚至權(quán)貴親屬及門客的數(shù)量也相當可觀。通過圣節(jié)蔭補、郊祀蔭補、致仕蔭補、遺表蔭補、死事蔭補、特恩蔭補以及宗室授官等各種恩蔭致仕者不可勝計，“宗王襁褓即裂土而爵之”⑤脫脫：《宋史》卷244《宗室傳》。，“文臣自太師及開府儀同三司，可蔭子若孫及期親、大功以下親并異姓親及門客；太子太師至保和殿大學士，蔭至異姓親，無門客；中大夫至中散大夫，蔭至小功以下親，無異姓親。武臣亦以是為差”，以至于被清人趙翼批評為“蔭子固朝廷惠下之典，然未有如宋代之濫者?！雹挹w翼：《廿二史札記》卷25《宋恩蔭之濫》。官員的總體數(shù)據(jù)，北宋初期官員有一萬三千，宋仁宗時上升到二萬，到支持王安石變法的宋神宗之子宋哲宗時進一步增至二萬八千⑦盧明明，郭建.略論官冗與封建專制政體[J].江淮論壇，1982（02）.，比初期已兩倍有余。仁宗時包拯上疏“臣伏見景德、祥符中，文武官總計九千七百八十五員，今內(nèi)外官屬總一萬七千三百余員，其未授差遣京官、使臣及守候人不在數(shù)內(nèi)，較之先朝，才四十余年，已逾一倍多矣?！灾了逄齐m設官浸多，然未有如本朝繁盛也”。⑧包拯：《包孝肅公奏議》卷8。宋祁也說“州縣不廣于前，而官五倍于舊”⑨脫脫：《宋史·宋祁傳》。，可見冗官之多。

（三）冗官大量存在造成嚴重的政治和社會危害

最為直接的就是增加財政支出而減少財政收入。北宋一方面奉行養(yǎng)官和養(yǎng)士，造就了一支不斷擴充的官員隊伍。另一方面即使是閑職冗官也能夠得到相當豐厚的正俸，多數(shù)通過恩蔭授官的官員雖無實權(quán)，但也可得到豐厚的俸祿。而職權(quán)類官員的收入除了正常的正俸外，還有其他多種收入，如職錢、祿米、官吏隨員侍從的費用和雜用支出、食邑實食以及各種賞賜和補貼。而且北宋自開國實行“益俸”政策直到宋仁宗頒行《嘉佑祿令》予以規(guī)范，僅料錢一項就詳細地規(guī)定了自節(jié)度使400千、宰相300千至岳瀆廟令10千、郢州內(nèi)品0.3千共41等的祿制⑩徐松：《宋會要輯稿·職官》卷57。，總體看來中上層官員俸祿頗為豐厚。在侵蝕財政收入方面雖然“詔進納出身人，有旨落進納字者，不以官戶例減役錢”（11）李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷266。，“應人令、錄及因賞得職官，止與監(jiān)當，該磨勘者換授降等使臣，仍不免科率”（12）趙汝愚：《宋朝諸臣奏議》。，但“進納出身人例除京官，至有經(jīng)覃恩遷至升朝官者，頗多并兼有力之家，皆免州縣色役，及封贈父母，如京官七品，除衙前外，亦免余色役，尤為僥幸。條例繁雜，無所適從?！保?3）李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷218。這就表明雖有法律限制，官員仍能通過專營免除稅收。到熙寧元年京師“百官月俸四萬余緡，諸軍十一萬緡，而宗室七萬余緡，其生日、婚嫁、喪葬及歲時補洗雜賜與四季衣不在焉”（14）李燾：《續(xù)資治通鑒長編紀事本末》卷67《裁定宗室授官》。，宗室費用支出龐大的驚人。王安石總結(jié)為“官亂于上，民貧于下，風俗日以薄，財力日以窮困”（15）王安石：《上時政疏》。，消耗大量民力以養(yǎng)官吏成為宋代一大弊政。

冗官更深層次的危害則是其造成行政效率低下和政治腐敗，甚至是官民對立。一方面是機構(gòu)重疊并相互掣肘，比如以上所舉例的尚書省各部與審官院等機構(gòu)、知州與通判；另一方面是大量取士也極大地造成官員素質(zhì)低下，尤其是無才無德的膏粱紈绔子弟通過恩蔭致仕造成官僚隊伍素質(zhì)低下，“多不習事，以致失職”（16）馬端臨：《文獻通考·選舉七》。，這必然會影響行政效率。冗官公務較少甚至根本無所事事本來就易于游手好閑結(jié)黨營私，而功蔭子孫更使得官員貪腐成為社會除不掉的贅瘤?！俺㈦m有號令之善者降出四方，若落四色（指年老、病患、贓污、不材）冗官之手，則或施設乖方，不如朝廷本意，反為民害，或稽滯廢失，全不施行。而又無糾舉，棄作空文”。（17）歐陽修：《歐陽文忠公集·再論按察官吏狀》。同時也容易造成官員內(nèi)部相互傾軋，“或循私意以相傾，或因小事而肆忿，紛然毀訾，傳布道途。飾己短以遂非，各務必勝；進偏辭而互說，上惑圣聰”，“至于朝廷得失，邦國安危，熱視怡然，各思緘默”。（18）歐陽修：《論臣僚不和札子》。由于財政困難或私下買官賣官的危害則更為嚴重，“復于守選、待闕之日，衣食不足，求人貸債，以茍朝夕，到官之后，必來見逼。至有冒法受贓，賒舉度日，或不恥賈販，與民爭利。既作負罪之人，不守名節(jié)，吏有奸贓而不敢發(fā)，民有豪猾而不敢制，奸吏豪民得以侵暴，于是貧弱百姓理不得直，冤不得訴，搖役不均，刑罰不正，比屋受弊，無可奈何”。（19）范仲淹：《范文正公集·答手詔條陳十事》。再看最底層的胥吏，宋神宗以前下級胥吏一般沒有俸祿，中央機關的各類胥吏每年也僅能得到幾十貫，遠遠不能滿足其日常生活開支，胥吏通過執(zhí)法、收稅等手段進行貪腐也就可想而知了?！案否阃街畬伲訜o廩祿，進無榮望，皆以啖民為生者也?！灿泻晾逯玛P乎其手者，非賂遺則不行。事宜百姓破家壞產(chǎn)者，非縣官賦役獨能使之然也，大半盡于吏家矣”①司馬光：《司馬文正公傳家集》卷25。，以至于陳藻《憎吏行》中記載“人逢胥吏面，唾欲搗其胸。傷哉彼何罪，造化生蛇蟲?！本椭菘h而言“臣嘗奉使河北，疑其所置州縣太多，如雄、莫二州相去才二十余里。聞如此者甚眾，其民徭役固多，財力凋弊，恐亦因此”②王安石：《臨川文集》卷62《看詳雜議》。，可見當時冗官危害之深。

二、裁汰冗員的內(nèi)容和結(jié)果

（一）王安石變法中裁汰冗員的內(nèi)容

歷代對王安石變法中裁汰冗員的措施褒揚者有之，毀譽者有之。在王安石變法伊始就建議宋神宗“陛下初欲更法度，先措置宗室條貫，非但宗室所不便，前后兩省內(nèi)臣以至大宗正司管勾所公人并官媒之類皆失職?！雹劾顮c：《續(xù)資治通鑒長編紀事本末》卷67《裁定宗室授官》?？梢娮兎ㄊ菑淖谑抑贫雀母镩_始的。王安石在“屬有親疏，則恩有隆殺；才有賢否，則祿有重輕”的原則下對宗室進行了全方位的改革④馬端臨：《文獻通考》卷259。，涉及裁汰冗員的有以下內(nèi)容。變法之初王安石等就提出“臣等今議定方可行之制，宣祖、太祖、太宗之子，皆擇其后一人為宗，令世世封公，補環(huán)衛(wèi)之官，以奉祭祀，不以服屬盡故殺其恩禮?！雹堇顮c：《續(xù)資治通鑒長編》卷236。即祖宗之后僅一人能承襲爵位，其余的要出宮為官，雖然不是直接裁減，但宗室也不再悠閑終日就能得到俸祿。并明確制定《裁宗室授官法》力促對由皇親國戚原因造成的冗官進行裁撤，“其余元孫之子，將軍以下聽外管；袒免之子，更不賜名受官，許令應舉?！俨枚ê蟆㈠?、公主及臣僚蔭補恩澤”⑥李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷237。。即袒免親（五服以下）不再賜名授官，只許令應舉。這一做法雖然使“宗子相率馬首陳狀”⑦陸游：《老學庵筆記》。，給皇親國戚造成了相當大的影響并受到一定的抵制。但最終在宋神宗的支持和兩府大臣無動搖的情況下，這一以解決財政危機為動因的改革基本上取得了成功。

另一方面是大規(guī)模撤銷州縣建制，這在宋朝歷史上絕無僅有。當宋神宗對裁撤鄭州舉棋不定時，王安石明確主張“（裁撤鄭州）所省錢一歲幾十萬緡，省州官十余員，鄭州州役省四百余人，諸縣復不在是。此兩州（指鄭州、滑州）止公使庫逐年破壞人產(chǎn)自不可勝言，不知何緣廢州乃于鄭人不便。又此兩州出役錢比天下為最重，若廢即出錢如府界，比天下為最輕。惟是士大夫有置產(chǎn)在鄭州者，或不欲爾”⑧李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷237。，并為宋神宗認可。據(jù)統(tǒng)計熙寧年間總共廢并26個州級政區(qū)，11馬玉臣.試論宋神宗時期的州縣省廢[J].中國歷史地理論叢，2005，04.6個縣級政區(qū)⑨脫脫：《宋史·地理志》。，僅河北路撤銷井隆、靈壽、平鄉(xiāng)等二十八個縣，即“減官七十六員及役人三千一百二十七人”⑩李燾：《續(xù)通鑒長編》卷246。。據(jù)統(tǒng)計在王安石執(zhí)政的熙寧二年二月庚子至七年四月丙戌、八年二月癸酉至九年十月丙午，出現(xiàn)了前后未有的州縣廢并的高潮，所廢并州縣占總數(shù)的97.1%，省官吏500名左右，裁役人21.3萬人，歲省役錢、官俸50萬緡。(11)這必然會節(jié)省了大量的財政支出和減輕冗官帶來的一系列問題。由于“宋代的職役，無論是州縣役還是鄉(xiāng)役，都具有顯著的財政屬性”(12)李金水.論北宋職役的財政屬性及其影響[J].廈門大學學報（哲學社會科學版），2006，04.，因此特別值得一提的是對于政府基礎官員胥吏并沒有全部裁撤，而是通過“倉法”給予俸祿，從熙寧六年開始“天下吏人”基本上都能按月領到祿廩(13)李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷248。，并制定“重法”制裁貪贓枉法，胥吏薪俸支出只是財政支出的極小一部分，但其對財政收入的侵蝕卻極大地減少了，這也成為熙寧、元豐間財政收入大幅增加的重要原因。但另一面也為推行變法增設大量的機構(gòu)，如為均輸法“設置官屬”，推行青苗法則“諸路各置提舉官二員、管當一員”(14)脫脫：《宋史·食貨上四》。等多如此類。為推行新法而增設的機構(gòu)雖無可厚非，但出于減少變法阻力的目的并未對應推行國家法令的舊有機構(gòu)進行裁撤，這必然與舊有機構(gòu)造成重疊，實際上這種舊官與新官的重疊并未利于新法的推行，甚至為了減少變法的阻力對有俸無事的“宮觀官”也不再限制數(shù)量。事實證明這些措施不僅大多沒有達到推行新法的目的，還消耗了相當數(shù)量的財政收入，有學者甚至認為“宋代厚祿治吏只能治標，卻不能從根本上解決政風吏治問題，最終反而加速了宋代的滅亡”。(15)譚鳳娥.宋代的俸祿制度與宋代的滅亡[J].甘肅社會科學，2003，05.總體上看裁汰冗員沒有起到實質(zhì)性作用，舊有機構(gòu)與增設機構(gòu)疊床架屋增加了冗員數(shù)量。

當然，為選拔通經(jīng)術(shù)而又明時務的人才，王安石也對科舉考試做了大量改革，如廢除“貼經(jīng)”“墨義”為內(nèi)容的明經(jīng)諸科并以“策論”代替詩賦作為進士科的主要考試內(nèi)容，精減進士科的考試內(nèi)容。這都關注考生解決社會實際問題的能力，也有利于提高行政效率，因超出本文范圍不再贅述。

三、對于我國當前機構(gòu)改革的啟示

歷史的缺陷往往是歷史的必然。宋代的冗官和王安石變法裁撤冗員的失敗并不是一個偶然的、孤立的歷史現(xiàn)象，而是我國封建君主專制的必然產(chǎn)物，因而封建專制就無法根除這一弊病。就今天看來仍有值得借鑒的意義。

1.對冗官及其造成的危害要有清醒的認識。改革都是在冗員造成極大危害之后進行的，相應的改革在很大程度上也是迫不得已而為之，而積重難返的冗官問題也往往令改革者束手無策，尤其是處理舊有機構(gòu)和增設新機構(gòu)關系之時。這就警示對冗官及其造成的危害必須有清醒的認識，對切合國家實際管理情況的官員制度有充分的認識，才能防患于未然。在目前政治體制改革嚴重滯后于經(jīng)濟體制改革，政府機構(gòu)臃腫，財政供養(yǎng)人數(shù)有加速膨脹之勢，應當引起足夠的重視。

2.正確處理舊有機構(gòu)和增設新機構(gòu)的關系。王安石變法是新舊并行，到維新時為去舊增新。在現(xiàn)階段政治體制改革呼聲越來越高時，在將政府職能這一前提條件界定清楚后，一方面涉及到對各部門職能進行重新分配并對冗余機構(gòu)和人員進行裁撤，另一方面對保留的機構(gòu)也有必要根據(jù)其職能進行精簡人員，同時還要注意只有廢舊增新才能真正實現(xiàn)裁汰冗員的目的。

3.對官員的俸祿應當有科學合理的設定。不同級別官員對應的不同薪酬應該有較為適中的差距，而不宜過分擴大，否則不僅容易造成不同級別官員之間的對立，下級官員也會由于薪酬所得甚少而通過各種手段對普通百姓巧取豪奪，損害人民對政府的信任，造成人民和政府的對立。因此特別需要注意基層官員的薪酬制度和生活保障，挪用基層政府人員工資和強制集資的危害絕不僅僅是基層政府人員。我國二十世紀九十年代農(nóng)村地區(qū)的嚴重的亂收費現(xiàn)象很大程度上就是基層冗員大量存在而薪酬普遍較低所致。

4.應建立對政府官員的嚴格考核制度。封建社會冗官的產(chǎn)生有多種原因，而冗官問題受到統(tǒng)治階級內(nèi)部和普通百姓的關注是冗官長期積累所致，而冗官能夠長期積累以至于積重難返的重要原因之一就是缺乏淘汰不合格官員的長效機制，因為封建王朝官僚系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察系統(tǒng)也無法充分地起到發(fā)揮裁汰冗員的作用。三次裁汰冗員的同時實際上也伴隨著提拔和重視有才能的官吏，可見個體官員是冗官與否，考核制度才是關鍵。就目前我國在個別地區(qū)實行的合同制公務員制度而言，值得深入探究并適時擴大范圍，以保證政府官員能上能下、能進能退。

〔1〕曹福鉉.宋代官員人數(shù)的增加及其原因[J].河北大學學報（哲學社會科學版），1999，03.

〔2〕祖慧.論宋代胥吏的作用及影響[J].學術(shù)月刊，2002，06.

〔3〕劉立夫.論宋代冗官之成因[J].華中理工大學學報（社會科學版），1997，03.

〔4〕方兢，黃敏蘭.論中國古代改革與官吏腐敗的關系[J].西北大學學報（哲學社會科學版），1992，02.

〔5〕盧明明，郭建.略論官冗與封建專制政體[J].江淮論壇，1982，02.

〔6〕王曾瑜.宋朝賣官述略[J].史學集刊，2006.4.

【責任編輯 張兵男】

F812.9

A

1672-9544（2014）02-0077-04

2013-01-21

〔作者介紹〕王住偉，財政稅務學院碩士研究生，研究方向為財政理論與政策。