我國地方政府性債務(wù)信息披露問題研究

陳志勇 王銀梅

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，武漢 430073）

提高披露地方政府性債務(wù)信息的透明度，是加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本要求。目前我國地方政府性債務(wù)信息揭露情況不容樂觀，普遍存在債務(wù)底數(shù)不清、償債責(zé)任不明等問題，這大大削弱了對地方政府性債務(wù)的監(jiān)管能力，隱藏著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，深入研究我國地方政府性債務(wù)信息披露問題，完善相關(guān)信息披露機(jī)制，具有重要性和緊迫性。

一、地方政府性債務(wù)內(nèi)容及信息披露現(xiàn)狀分析

（一）地方政府性債務(wù)內(nèi)容

按照審計(jì)署的審計(jì)口徑，地方政府性債務(wù)包括“地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)”、“地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)”及“其他相關(guān)債務(wù)”三部分。

1.地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)

（1）地方政府債券。包括由中央代發(fā)的債券和試點(diǎn)省市（上海市、浙江省、廣東省、深圳市）自行發(fā)行的債券。

（2）國債轉(zhuǎn)貸。財(cái)政部統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)貸給地方政府用于國家確定的當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)項(xiàng)目的國債。

（3）外債轉(zhuǎn)貸。以政府名義，由財(cái)政部統(tǒng)一向國際金融組織借入并用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的貸款，由地方政府負(fù)責(zé)管理和償還，一般屬于省級債務(wù)，少數(shù)為市級債務(wù)。

（4）農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款。包括上級財(cái)政貸款和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款，用于農(nóng)田水利基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地開發(fā)等，一般屬于縣級債務(wù)范疇。

（5）其它財(cái)政轉(zhuǎn)貸債務(wù)中確定由財(cái)政資金償還的債務(wù)。

（6）政府融資平臺公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位及其他單位舉借、拖欠或以回購等方式形成的債務(wù)中，確定由財(cái)政資金償還的部分。

（7）地方政府舉借的債務(wù)。政府直接或間接向國內(nèi)金融組織、單位和個(gè)人融資產(chǎn)生的債務(wù)。

（8）各類拖欠款。由于財(cái)政困難導(dǎo)致的工資、工程款拖欠等，一般發(fā)生在縣級及縣以下的政府部門。

（9）社會保障資金缺口?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)中應(yīng)由政府承擔(dān)的部分，以及應(yīng)由國有企業(yè)繳納、財(cái)政“兜底”的部分。

2.地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)

（1）政府融資平臺公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借，確定以債務(wù)單位事業(yè)收入、經(jīng)營收入等非財(cái)政資金償還，且地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)，下同）提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)。

（2）地方政府舉借，以非財(cái)政資金償還，視同政府擔(dān)保的債務(wù)。主要包括：第一，地方政府擔(dān)保的主權(quán)外債，由政府轉(zhuǎn)貸及國內(nèi)銀行經(jīng)政府授權(quán)作為借款人，將貸款再貸給項(xiàng)目單位，當(dāng)款項(xiàng)無法償還時(shí)，需要地方政府動用預(yù)算財(cái)力墊付；第二，國債轉(zhuǎn)貸中由建設(shè)單位負(fù)擔(dān)的部分，可能會成為地方政府的或有債務(wù)。

（3）地方政府擔(dān)保的國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)貸款。地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施和企業(yè)融資中提供的擔(dān)保和變相擔(dān)保。

（4）國債項(xiàng)目配套資金。由地方政府提供的與運(yùn)用國債資金進(jìn)行長期項(xiàng)目投資配套的項(xiàng)目（主要為社會效益明顯、經(jīng)濟(jì)效益甚微的基礎(chǔ)設(shè)施）資金。

（5）糧棉、供銷等企業(yè)的政策性掛賬。主要為價(jià)格倒掛的政策性虧損和糧食企業(yè)的經(jīng)營性虧損。

3.其他相關(guān)債務(wù)

（1）政府融資平臺公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項(xiàng)目舉借，由非財(cái)政資金償還，且地方政府未提供擔(dān)保的債務(wù)（不含拖欠其他單位和個(gè)人的債務(wù)）。

（2）下級政府的財(cái)政缺口和債務(wù)。

（3）地方金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)和債務(wù)。包括地方國有或國有控股（城商行、政策性投資信托公司等）與集體性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)（農(nóng)信社、城信社等）。

（4）地方國有企業(yè)、事業(yè)單位的虧損、欠賬或損失掛賬。

（二）地方政府性債務(wù)信息披露現(xiàn)狀

目前我國尚未形成完整的政府債務(wù)信息披露制度，政府債務(wù)信息與其他財(cái)政信息一起主要通過預(yù)算會計(jì)報(bào)告和財(cái)政預(yù)決算報(bào)告的形式進(jìn)行披露，因此，展現(xiàn)在公眾面前的往往是一些零碎、分散的債務(wù)信息。

1.通過預(yù)算會計(jì)報(bào)告披露相關(guān)債務(wù)信息。我國現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)報(bào)告是財(cái)政部頒布的財(cái)政總預(yù)算會計(jì)、行政單位預(yù)算會計(jì)及事業(yè)單位預(yù)算會計(jì)制度中的會計(jì)報(bào)表體系和附注，包括資產(chǎn)負(fù)債表、預(yù)算執(zhí)行情況表、預(yù)算執(zhí)行情況說明書及其他附表。相關(guān)債務(wù)信息主要在資產(chǎn)負(fù)債表中反映，面向社會舉借的債務(wù)在財(cái)政總預(yù)算會計(jì)及事業(yè)單位會計(jì)的資產(chǎn)負(fù)債表中有所反映。

財(cái)政總預(yù)算會計(jì)資產(chǎn)負(fù)債表中的負(fù)債科目主要有“借入款”、“暫存款”、“與上級往來”，而一級政府的債務(wù)主要在“借入款”和“與上級往來”科目中反映。其中，“借入款”反映中央財(cái)政和地方財(cái)政按照國家有關(guān)法律法規(guī)及國務(wù)院規(guī)定，以發(fā)行債券等方式向社會舉借債務(wù)取得的款項(xiàng)。但從資產(chǎn)負(fù)債表的“借入款”科目中只能獲得某一時(shí)點(diǎn)政府債務(wù)規(guī)模以及與期初相比的變化情況，而且這些信息未能分類列示進(jìn)行詳細(xì)、具體的披露。此外，本級財(cái)政以國債轉(zhuǎn)貸形式從上級財(cái)政舉借的債務(wù)則在“與上級往來”科目中反映。除了反映國債轉(zhuǎn)貸資金外，“與上級往來”項(xiàng)目還反映本級財(cái)政與上級財(cái)政間由于財(cái)政體制結(jié)算或向上級財(cái)政借入的臨時(shí)周轉(zhuǎn)款等原因而形成的待結(jié)算款項(xiàng)。因此，我們無法從“與上級往來”中直觀看出本級政府通過國債轉(zhuǎn)貸形成的債務(wù)信息。

公有事業(yè)單位在開展事業(yè)活動中，因發(fā)展需要也會形成一些債務(wù)，這些債務(wù)雖不是政府直接舉借的，但有些款項(xiàng)最終可能由政府兜底而轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸畟鶆?wù)。這類負(fù)債目前在事業(yè)單位資產(chǎn)負(fù)債表中反映。其中負(fù)債類科目中，“短期借款”、“長期借款”、“應(yīng)付職工薪酬”、“長期應(yīng)付款”中的一些債務(wù)可能會轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)。

2.通過財(cái)政預(yù)決算報(bào)告披露相關(guān)債務(wù)信息。各級政府還通過每年的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告向社會公開披露相關(guān)財(cái)政信息，而政府債務(wù)信息只是作為財(cái)政收支的部分內(nèi)容有所涉及。

目前各級政府在預(yù)決算報(bào)告中披露相關(guān)債務(wù)信息方面擁有完全的自由裁量權(quán)。筆者通過各地政府門戶網(wǎng)站搜索其財(cái)政預(yù)決算報(bào)告情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，各地政府在債務(wù)信息公開方面基本處于自主狀態(tài)，即自行決定是否公開，自行確定公開的內(nèi)容及形式，沒有全國統(tǒng)一的要求和格式。因此，當(dāng)前各地債務(wù)信息披露的實(shí)際狀況是：有的包含有債務(wù)信息，有的則沒有；而披露債務(wù)信息的政府，有的以附表形式公開，有的在報(bào)告正文中提及。在披露內(nèi)容和范圍方面也各不相同，有的僅公開了本級政府“債務(wù)利息支出”金額，有的公開了“債務(wù)還本付息”金額，有的公開了本級政府債券收入和國債轉(zhuǎn)貸收入。

3.監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)信息。目前我國政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有財(cái)政部門、人民銀行、銀監(jiān)會及審計(jì)部門。這些機(jī)構(gòu)采用不同的方式對地方政府性債務(wù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)和管理，但除了審計(jì)署外，并未向社會公眾披露具體數(shù)據(jù)。

（三）地方政府性債務(wù)信息披露中存在的問題

1.信息披露不全面。從目前公開的債務(wù)信息看，一般只揭示了部分直接顯性債務(wù)信息，對其他類型債務(wù)信息很少涉及。雖然主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，尤其是財(cái)政部門對各地債務(wù)信息有一套比較完整的債務(wù)報(bào)表，但這些信息僅限于部門內(nèi)部使用，社會公眾無從了解。與債務(wù)信息公開不全面相對應(yīng)的是對地方政府性債務(wù)的形成缺乏有效控制，一般由地方各部門分散管理，缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。

2.信息披露不具體。各地所公開的債務(wù)信息不論規(guī)模大小，其共同點(diǎn)是內(nèi)容粗略，一般僅披露一個(gè)總的金額，沒有具體說明其構(gòu)成的內(nèi)容，從而社會公眾無法知曉這些債務(wù)是如何形成的、具體項(xiàng)目有哪些、償債的資金來源如何，等等。同時(shí)，即使在監(jiān)管部門內(nèi)部（如財(cái)政部門），所獲得的數(shù)據(jù)也并不具體，因?yàn)榘础?009年地方政府性債務(wù)報(bào)表》的填報(bào)口徑，財(cái)政部門只能采集到匯總的債務(wù)數(shù)據(jù)，無法獲得按債務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化的債務(wù)信息，因此也無法采集到構(gòu)成表中匯總金額的明細(xì)數(shù)據(jù)。

3.披露內(nèi)容及形式不統(tǒng)一。從已公開的地方政府性債務(wù)信息看，各地公開的內(nèi)容和形式不統(tǒng)一，大多由地方政府自行決定，國家對此并無統(tǒng)一要求。這使得原本就已稀缺的債務(wù)信息不具可比性，也不便于中央政府從宏觀視角對地方政府負(fù)債行為進(jìn)行調(diào)控和管理。

4.缺乏動態(tài)的債務(wù)信息。按現(xiàn)行制度，即使是政府監(jiān)管部門也難以及時(shí)獲取地方政府性債務(wù)信息，而社會公眾則只能從每年的預(yù)算會計(jì)報(bào)告和財(cái)政預(yù)決算報(bào)告中獲得部分匯總的數(shù)據(jù)，且相關(guān)信息不具有聯(lián)貫性。雖然財(cái)政部門從2009年之后要求各地各部門按季填報(bào)匯總的債務(wù)信息，但仍難以滿足動態(tài)監(jiān)控的需要。這類信息的缺失，使得相關(guān)主體對地方政府性債務(wù)不能進(jìn)行動態(tài)分析和管理，提供決策依據(jù)。

二、地方政府性債務(wù)信息披露狀況影響因素分析

（一）法律法規(guī)因素

影響我國地方政府性債務(wù)信息披露狀況的法律法規(guī)因素主要包括兩個(gè)方面：一是有關(guān)地方政府不得舉債及不得提供擔(dān)保的規(guī)定；二是缺乏有關(guān)地方政府性債務(wù)信息披露的法規(guī)要求。

1.相關(guān)法律規(guī)定使地方政府不敢公開債務(wù)信息。我國現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定地方各級預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外地方政府不得發(fā)行地方政府債券；銀行不得向政府及其部門發(fā)放貸款?！稉?dān)保法》規(guī)定政府機(jī)關(guān)不得作為保證人（經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外）提供擔(dān)保。根據(jù)上述規(guī)定，我國地方政府目前存在的大量債務(wù)均是缺乏法律依據(jù)的。因此，各地方政府及部門在債務(wù)信息披露上只能謹(jǐn)慎小心，以免觸及法律紅線。

2.缺乏明確的法規(guī)要求使地方政府不必公開債務(wù)信息。在地方政府事實(shí)上大量負(fù)債的情況下，國家至今未出臺專門的法規(guī)明確對地方政府性債務(wù)的核算、管理和信息披露等要求，并規(guī)范相關(guān)行為，相關(guān)規(guī)定散見于《預(yù)算法》、《審計(jì)法》、《會計(jì)法》、《政府信息公開條例》等法律法規(guī)中，缺乏針對性，這使得地方政府債務(wù)信息披露無章可循。

（二）制度與機(jī)制因素

地方政府性債務(wù)管理是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要一套科學(xué)完備的制度與機(jī)制加以規(guī)范和引導(dǎo)，包括資金的舉借、營運(yùn)、監(jiān)管、信息披露、效果評價(jià)等，但這套制度與機(jī)制目前在很大程度上還處于缺失狀態(tài)，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)管理出現(xiàn)較為嚴(yán)重的混亂。就財(cái)政部門而言，雖然明確授予了其全面管理政府債務(wù)的職能，但事實(shí)上只是對部分直接由財(cái)政部門償還的債務(wù)，如國債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸、專項(xiàng)借款等進(jìn)行管理，內(nèi)容也主要限于統(tǒng)計(jì)、資金撥付、預(yù)算扣款等事后控制和業(yè)務(wù)管理，而且這些活動通常被分割到財(cái)政部門內(nèi)的多個(gè)處室，相互間往往缺乏配合和協(xié)調(diào)。在財(cái)政部門之外，除了人民銀行、銀監(jiān)會、審計(jì)等部門行使一定的監(jiān)管權(quán)外，人大和社會監(jiān)督基本處于無所作為的狀態(tài)。市場上也缺乏針對地方政府這一投融資主體的信用評估以及對地方建設(shè)項(xiàng)目的社會經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行事后評價(jià)的體系。而政府財(cái)務(wù)報(bào)告及預(yù)決算報(bào)告制度的不完善更是直接造成了相關(guān)債務(wù)信息的模糊與缺失。

（三）技術(shù)與管理因素

技術(shù)與管理方面存在的不足也是造成債務(wù)信息披露不完善的重要原因。這里所說的技術(shù)主要是指對政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量、核算和報(bào)告等方面的財(cái)務(wù)會計(jì)程序和方法。我國目前采用的預(yù)算會計(jì)制度，其會計(jì)基礎(chǔ)是收付實(shí)現(xiàn)制，按其會計(jì)要素和核算方法，只能反映地方政府性債務(wù)中的直接顯性債務(wù)信息，而無法反映隱性、或有債務(wù)信息。在管理上，目前的政府預(yù)算尚未涵蓋所有的政府性收支，大部分政府性債務(wù)游離于財(cái)政預(yù)算管理之外，直接導(dǎo)致了債務(wù)信息披露的缺陷。

三、債務(wù)信息披露問題的負(fù)面影響

（一）管理失位

近年來，雖然國家陸續(xù)出臺了一些有關(guān)地方政府性債務(wù)管理的制度和規(guī)定，審計(jì)部門也在加強(qiáng)相關(guān)審計(jì)工作的力度，但迄今為止，地方政府性債務(wù)規(guī)模在一定程度上仍是一個(gè)“黑箱”，既無法給相關(guān)管理決策提供有效的信息支撐，也給具體的監(jiān)管工作造成了困難。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在管理和監(jiān)控上，各主管部門對債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、績效、償還等信息掌握不充分，難以把握債務(wù)的演化趨勢及對國民經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域的沖擊，使管理和控制的整體部署與具體措施難以及時(shí)到位；二是在債務(wù)資金調(diào)度使用上，由于情況不明，難以有效整合財(cái)力，優(yōu)化配置，突出重點(diǎn)，解決地方建設(shè)的主要問題?？梢哉f，目前地方政府性債務(wù)在舉債主體、舉債方式、舉債成本、舉債目標(biāo)、舉債責(zé)任等方面在一定程度上還處于失控狀態(tài)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)加劇

向公眾披露債務(wù)信息，提高債務(wù)透明度，不僅能滿足公民的知情權(quán)，更是加強(qiáng)政府債務(wù)監(jiān)管、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的根本要求。也就是說，有效披露政府債務(wù)信息，有利于提高其債務(wù)控制能力，防止債務(wù)惡性膨脹及債務(wù)危機(jī)的產(chǎn)生；反之，則易導(dǎo)致債務(wù)管理失控，加劇政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。歸納起來主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是債務(wù)規(guī)模不清可能造成債務(wù)總規(guī)模的急劇膨脹，從而形成債務(wù)總量風(fēng)險(xiǎn)；二是造成債務(wù)控制主體缺位，各舉債部門和單位各行其是，從而形成債務(wù)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)；三是對債務(wù)資金的使用難以有效監(jiān)管，無法保證資金的使用效率乃至造成資金的流失，形成債務(wù)的效率風(fēng)險(xiǎn)。在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇到一定程度時(shí)，會擴(kuò)散到整個(gè)財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，從而成為威脅國家經(jīng)濟(jì)安全的重要因素。

（三）監(jiān)督弱化

立法機(jī)構(gòu)對政府性債務(wù)進(jìn)行審查監(jiān)督是其財(cái)政監(jiān)管職能的重要內(nèi)容。從權(quán)力制約角度看，目前我國地方政府性債務(wù)管理存在的一系列問題，凸現(xiàn)了人大監(jiān)督職能的弱化乃至缺位，而地方政府性債務(wù)信息披露制度不健全、透明度低是造成人大難以發(fā)揮相關(guān)職能作用的主要原因。從另一方面看，地方政府性債務(wù)信息披露的問題，也反映了國家在打造法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)型政府中存在的薄弱環(huán)節(jié)。

四、完善債務(wù)信息披露制度的思考

地方政府性債務(wù)本身的復(fù)雜性決定了其信息披露是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括基本法律法規(guī)和具體制度的建設(shè)、機(jī)制的健全與技術(shù)基礎(chǔ)的改善，等等。因此，解決我國地方政府性債務(wù)信息披露問題必須有長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)，先易后難，夯實(shí)基礎(chǔ)，循序漸進(jìn)。

（一）健全法律法規(guī)

實(shí)際上，按現(xiàn)行《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》有關(guān)條款的規(guī)定，我國大量地方性政府債務(wù)的形成是缺乏法律依據(jù)的，而沒有相關(guān)的法律基礎(chǔ)，地方政府性債務(wù)信息的披露將無從談起，與審計(jì)法規(guī)的要求也無從對接。同時(shí)，現(xiàn)行《政府信息公開條例》也缺乏針對政府債務(wù)信息披露的具體規(guī)定。因此，必須針對地方政府大量負(fù)債的現(xiàn)實(shí)及規(guī)范管理的需要，修訂相關(guān)的法律條款，明確地方政府的舉債權(quán)限、范圍、程序以及地方政府債務(wù)的分類方式、核算要求、信息披露形式等內(nèi)容，為隱性債務(wù)的顯性化、或有債務(wù)的確定化奠定基礎(chǔ)，并為地方政府性債務(wù)信息披露的全面性、統(tǒng)一性和及時(shí)性提供依據(jù)。

（二）建立規(guī)范的債務(wù)管理制度

債務(wù)信息披露屬于債務(wù)管理的內(nèi)容之一，必須與整個(gè)債務(wù)管理制度建設(shè)協(xié)同進(jìn)行。而我國目前除了相關(guān)法規(guī)不健全外，具體的債務(wù)管理制度在一定程度上還處于缺失狀態(tài)，諸如舉債主體的界定、權(quán)限的劃分、形式的選擇、審批的程序、償債的來源、風(fēng)險(xiǎn)的控制、績效的考評、責(zé)任的追究，等等，均無具體的管理規(guī)定和辦法，造成了多頭借債、多頭管理、規(guī)模失控、風(fēng)險(xiǎn)累積的亂象。因此，在明確地方政府債權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，還必須建立起具體而規(guī)范的地方性政府債務(wù)管理制度，形成責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合，借、用、還相統(tǒng)一的政府性債務(wù)管理體系。

（三）完善債務(wù)信息披露體系

地方政府性債務(wù)的涉?zhèn)畔⒅黧w主要包括三類機(jī)構(gòu)：一是承債機(jī)構(gòu)，如融資平臺及其他各類債務(wù)資金使用部門和單位、貸款銀行等；二是綜合管理機(jī)構(gòu)，如財(cái)政部門、人民銀行、銀監(jiān)會等；三是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如審計(jì)部門、人大等。應(yīng)明確各類機(jī)構(gòu)在地方政府性債務(wù)信息披露體系中的具體職責(zé)?？傮w而言，承債機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是核算、報(bào)送或發(fā)布政府性債務(wù)相關(guān)信息；綜合管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是匯總、傳遞或發(fā)布轄區(qū)范圍內(nèi)政府性債務(wù)相關(guān)信息；監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是審查各種政府性債務(wù)信息的真實(shí)性并提出針對性的意見。除了涉密信息外，一般的債務(wù)信息都應(yīng)以一定方式對外披露，不僅滿足國家經(jīng)濟(jì)管理的需要，而且有利于保障公民的知情權(quán)并維護(hù)投資者的權(quán)益。

（四）改革政府會計(jì)制度和財(cái)務(wù)報(bào)告制度

信息披露的基礎(chǔ)工作是對債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、記錄和報(bào)告。因此，對地方政府性債務(wù)進(jìn)行信息披露包括兩個(gè)方面的要求：一是完善會計(jì)制度；二是建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

1.改革會計(jì)制度。地方政府性債務(wù)信息披露應(yīng)以改革和完善我國現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)制度為前提，使其適應(yīng)債務(wù)確認(rèn)、計(jì)量及記錄的要求，真實(shí)有效地反映政府的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動。（1）引入權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)基礎(chǔ)，以解決現(xiàn)行收付實(shí)現(xiàn)制會計(jì)基礎(chǔ)無法對隱性與或有債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、核算和披露的問題。（2）應(yīng)用現(xiàn)值理論對或有債務(wù)進(jìn)行估算和計(jì)量。或有債務(wù)往往無法準(zhǔn)確計(jì)量其金額，可考慮應(yīng)用現(xiàn)值理論的有關(guān)方法對或有債務(wù)進(jìn)行估算和計(jì)量，并根據(jù)其發(fā)生的可能性進(jìn)行分類。（3）完善會計(jì)科目體系。設(shè)立新的適合對各類政府性債務(wù)進(jìn)行核算和反映的會計(jì)科目，使得相關(guān)債務(wù)得以恰當(dāng)?shù)臍w類和準(zhǔn)確的計(jì)量。（4）健全會計(jì)報(bào)表體系。主要是構(gòu)建資產(chǎn)負(fù)債表，其中對或有債務(wù)可根據(jù)類別的不同采取部分表內(nèi)披露、部分表外披露的方法。

2.建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。政府財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)能反映權(quán)責(zé)發(fā)生制下的財(cái)政狀況，包括財(cái)政收支、成本、資產(chǎn)和負(fù)債、盈余、主要業(yè)績、未來承諾等。應(yīng)建立能反映上述情況的財(cái)務(wù)報(bào)告體系，主要報(bào)表包括政府運(yùn)營情況表、政府凈成本報(bào)表、資產(chǎn)負(fù)債表以及政府財(cái)務(wù)報(bào)告附注。其中政府運(yùn)營情況表主要報(bào)告政府運(yùn)營活動結(jié)果；政府凈成本報(bào)表可以將成本按功能分類報(bào)告各項(xiàng)活動的凈成本，即運(yùn)營總成本減去提供該活動向民眾收取費(fèi)用之后的結(jié)果；資產(chǎn)負(fù)債表列出政府的資產(chǎn)和負(fù)債，提供政府總體財(cái)政狀況的信息，該表需要有詳細(xì)的表外附注，通過資產(chǎn)負(fù)債表及其附注可以提供詳細(xì)的政府債務(wù)信息。

（五）編制地方政府債務(wù)預(yù)算

編制地方政府債務(wù)預(yù)算，將政府債務(wù)收支納入預(yù)算體系進(jìn)行管理，是強(qiáng)化地方政府性債務(wù)信息披露、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)控制的有效方式，也是實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理的重要內(nèi)容。由于政府債務(wù)預(yù)算的編制涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜，需要采取漸進(jìn)的方式推行。短期內(nèi)只將政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)納入預(yù)算，且不改變現(xiàn)有的預(yù)算管理方式，只在原有預(yù)算表中增加相關(guān)負(fù)債的內(nèi)容。從長期的建設(shè)目標(biāo)看，應(yīng)將政府所有的債務(wù)都納入預(yù)算體系，并形成獨(dú)立的債務(wù)預(yù)算。

〔1〕劉尚希.公共風(fēng)險(xiǎn)視角下的公共財(cái)政[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010.

〔2〕肖鵬.基于防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)視角的中國政府會計(jì)改革探討[J].會計(jì)研究，2010（6）：20-25.

〔3〕Allen Shick Hana Polackova，馬駿.財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理：新理念與國際經(jīng)驗(yàn)[M].中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003.

〔4〕李秀玉，李朝陽.債務(wù)危機(jī)背景下中國政府會計(jì)改革的思考[J].中國行政管理，2012（4）：53-56.

〔5〕中華人民共和國審計(jì)署.中華人民共和國審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告2011年第35號[R].