合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任的思考

●曾康華 李思沛

合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任的思考

●曾康華 李思沛

編者按：2014年6月30日，中共中央政治局審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，明確新一輪財(cái)稅體制改革2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。會(huì)議確定了重點(diǎn)推進(jìn)三個(gè)方面的改革：改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革、調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。構(gòu)建科學(xué)合理的中央與地方政府關(guān)系是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要標(biāo)志，也是今后我國(guó)財(cái)稅體制改革的重中之重。對(duì)此，我國(guó)各級(jí)政府和財(cái)政學(xué)者進(jìn)行了長(zhǎng)期而系統(tǒng)的研究和探討。結(jié)合新的會(huì)議精神，本期專題圍繞“科學(xué)合理劃分政府間事權(quán)與支出責(zé)任”邀請(qǐng)相關(guān)財(cái)政學(xué)者展開(kāi)探討，為深化財(cái)稅體制改革提供參考。

中共中央政治局 2014年 6月 30日召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。會(huì)議明確指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制在治國(guó)安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。并且要求，新一輪財(cái)稅體制改革2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。這次會(huì)議是繼黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》后，對(duì)深化財(cái)稅體制改革方案進(jìn)行整體部署的又一次重要會(huì)議，標(biāo)志我國(guó)深化財(cái)稅體制改革的任務(wù)和目標(biāo)已經(jīng)確定，必將對(duì)建立實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財(cái)政制度產(chǎn)生深遠(yuǎn)和重大的影響。

2014年是我國(guó)實(shí)施分稅制改革20周年。自1978年改革開(kāi)放至20世紀(jì)80年代末期，我國(guó)財(cái)政體制的改革一直遵循“擴(kuò)權(quán)讓利”的思路，導(dǎo)致20世紀(jì)90年代初期出現(xiàn)了中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重和全國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重，即“兩個(gè)比重”下降的局面。例如，1993年我國(guó)中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重為22.02%，全國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重為12.3%，嚴(yán)重削弱了政府的財(cái)政職能。為提高政府財(cái)力集中度和加強(qiáng)財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，1994年我國(guó)推行了分稅制改革，這一改革的目標(biāo)之一就是提高“兩個(gè)比重”。時(shí)至今日，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)總量大幅度擴(kuò)張，政府財(cái)政收入快速地增加，例如2013年，全國(guó)財(cái)政收入達(dá)到129143億元，中央財(cái)政收入達(dá)到60173.77億元；中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重達(dá)到46.6%，全國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重達(dá)到22.7%?？梢哉f(shuō)，政府財(cái)力集中度得到提高，提高“兩個(gè)比重”的目標(biāo)也基本實(shí)現(xiàn)。

但是，隨著分稅制的實(shí)施，分稅制運(yùn)行的弊端逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，主要表現(xiàn)之一就是地方政府財(cái)力與支出責(zé)任嚴(yán)重不匹配。從基本公共服務(wù)均等化的角度看，富裕地區(qū)可支配財(cái)力大大多于履行支出責(zé)任的基本需要，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)可支配財(cái)力大大低于履行支出責(zé)任的基本需要，造成了區(qū)域間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。盡管在進(jìn)行分稅制改革的同時(shí)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度也相應(yīng)建立起來(lái)，而且這一制度對(duì)地方政府財(cái)力起到了很大程度的調(diào)節(jié)作用，但由于分稅制這一體制因素一直持續(xù)地對(duì)地方政府財(cái)力與支出責(zé)任的匹配產(chǎn)生深刻地影響，造成了欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收支矛盾的加劇，導(dǎo)致許多地方財(cái)政陷入困難局面，嚴(yán)重制約了地區(qū)間公共服務(wù)均等化的推進(jìn)。實(shí)施分稅制的實(shí)踐表明，現(xiàn)實(shí)中存在著政府支出責(zé)任的層層下移，而財(cái)力層層集中的趨勢(shì)。分稅制實(shí)施的初期只是比較明確地劃分了中央政府和省級(jí)政府的財(cái)力，對(duì)政府支出責(zé)任并沒(méi)有予以清晰的界定，況且，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長(zhǎng)，各級(jí)政府財(cái)力尤其是中央政府財(cái)力得到了很大增強(qiáng)，但由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要所引發(fā)的財(cái)政模式轉(zhuǎn)型，即由“建設(shè)財(cái)政”向“公共財(cái)政”的轉(zhuǎn)型，應(yīng)當(dāng)對(duì)中央政府與地方政府的支出責(zé)任進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，事實(shí)上這種調(diào)整嚴(yán)重滯后，這樣就造成了地方政府行使事權(quán)的支出責(zé)任與財(cái)力不相匹配的問(wèn)題。

毫無(wú)疑問(wèn)，1994年實(shí)施的分稅制改革對(duì)我國(guó)政府財(cái)力與支出責(zé)任匹配關(guān)系產(chǎn)生了持續(xù)而深遠(yuǎn)的影響，盡管此后相繼出現(xiàn)了對(duì)政府“財(cái)力與事權(quán)匹配”和“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”等表述的演變，實(shí)際上這反映了實(shí)施分稅制以后，“財(cái)”、“事”、“責(zé)”關(guān)系在中央政府與地方政府之間以及地方政府間進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程。

對(duì)于中央和地方政府在“財(cái)”與“事”的權(quán)利和責(zé)任劃分，1994年以來(lái)我國(guó)實(shí)施的財(cái)政體制一系列改革措施，先后提出了“財(cái)權(quán)”、“事權(quán)”、“財(cái)力”、“支出責(zé)任”等概念，表面看是名詞的表述發(fā)生變化，實(shí)際上這里面反映了政府實(shí)施財(cái)政體制改革思路的調(diào)整。當(dāng)然，對(duì)財(cái)政體制改革的思路和脈絡(luò)進(jìn)行梳理和調(diào)整是必要的，這也反映人們對(duì)財(cái)政體制改革的認(rèn)識(shí)在不斷深化，有利于認(rèn)清政府財(cái)力與支出責(zé)任的匹配關(guān)系，從而把握政府財(cái)力與支出責(zé)任匹配的內(nèi)涵和動(dòng)態(tài)變化的特征。

我國(guó)1994年分稅制改革所確立的基本原則是 “事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”，整個(gè)20世紀(jì)90年代在處理中央和地方政府“財(cái)”與“事”關(guān)系時(shí)，一直遵循這一原則。21世紀(jì)以來(lái)，一方面，我國(guó)實(shí)施了部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、取消預(yù)算外資金等一系列的預(yù)算管理體制改革措施，構(gòu)建起了公共財(cái)政體系的基本架構(gòu)；另一方面，在調(diào)整中央政府和地方政府事權(quán)和財(cái)力關(guān)系方面，改變以往表述，要求遵循“財(cái)力與事權(quán)相匹配原則”，特別是黨的十八大以來(lái)，對(duì)中央與地方財(cái)力與支出責(zé)任的表述進(jìn)一步完善，仔細(xì)梳理不難發(fā)現(xiàn)其內(nèi)涵是一脈相承的。多年來(lái)，關(guān)于中央與地方關(guān)系所涉及的核心問(wèn)題仍然聚焦在中央與地方在財(cái)力、事權(quán)方面如何配置才合理，這也是今后深化財(cái)稅體制改革必須解決的問(wèn)題。

從發(fā)展的視角看，財(cái)力與支出責(zé)任又處在不斷地變化之中，這種動(dòng)態(tài)的變化要服從一定時(shí)期政府職能的變化。也就是說(shuō)，當(dāng)政府與市場(chǎng)的關(guān)系發(fā)生變化時(shí)，政府的職能就要發(fā)生相應(yīng)變化，政府職能的這種變化反映在財(cái)政支出上，就是政府支出責(zé)任的變化，而政府財(cái)力是否適應(yīng)政府支出責(zé)任的變化，這就是政府財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的問(wèn)題。

事實(shí)上，政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系非常復(fù)雜，主要原因在于其內(nèi)涵非常豐富而且影響該關(guān)系的因素有很多，如各級(jí)政府權(quán)力與事務(wù)的劃分、支出責(zé)任的劃分、事權(quán)與支出責(zé)任是否適應(yīng)、財(cái)力與支出責(zé)任是否匹配等都涉及政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系。政府間權(quán)責(zé)關(guān)系最直觀的表現(xiàn)就是政府層級(jí)的設(shè)置。而政府層級(jí)的多少可能受政府管轄區(qū)域的大小、政府管理方法與理念等因素的影響。如果管轄區(qū)域大，就會(huì)造成交通不便、通訊不靈、政令不暢等問(wèn)題，往往導(dǎo)致政府層級(jí)設(shè)置較多；政府層級(jí)多就很容易產(chǎn)生政府支出責(zé)任中的諸多問(wèn)題，最突出的問(wèn)題就是政府間的支出責(zé)任不容易劃分清楚。

在我國(guó)中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系中，事權(quán)與事責(zé)往往并非同一概念。例如，某級(jí)政府擁有某項(xiàng)事權(quán)，并不是指該級(jí)政府就要獨(dú)享此權(quán)利，應(yīng)該說(shuō)是該政府擁有了行使這項(xiàng)事務(wù)的責(zé)任，即應(yīng)該對(duì)之負(fù)責(zé)。然而，為之負(fù)責(zé)是一方面，而所負(fù)之責(zé)是否到位又是另一方面。換句話講，若低層級(jí)的政府有承擔(dān)事務(wù)的責(zé)任而高層級(jí)的政府有掌控這項(xiàng)事務(wù)的權(quán)力，這時(shí)事責(zé)與事權(quán)就可能出現(xiàn)分離。因此，很有必要將事權(quán)與事責(zé)進(jìn)行區(qū)分。

對(duì)地方政府來(lái)講，其事權(quán)是為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┗竟伯a(chǎn)品與公共服務(wù)，然而由于多級(jí)政府設(shè)置而出現(xiàn)的責(zé)任推諉扯皮的現(xiàn)象，常常是事權(quán)掌握在上級(jí)政府而事責(zé)由下級(jí)政府承擔(dān)所致。尤其在省級(jí)政府與地市級(jí)政府之間，它們的事權(quán)、事責(zé)就較難達(dá)到一致?！敖?jīng)濟(jì)人”原理可以解釋這一現(xiàn)象：為了實(shí)現(xiàn)本級(jí)政府的利益最大化，一方面，該政府往往會(huì)向上級(jí)多索要事權(quán)而少承擔(dān)責(zé)任；另一方面，又不愿意下放事權(quán)而傾向多分配事責(zé)給下級(jí)政府。這樣一來(lái)，就會(huì)導(dǎo)致省級(jí)政府與地市級(jí)政府擁有本不該有的事權(quán)或沒(méi)有盡到本該負(fù)的責(zé)任，即事權(quán)錯(cuò)位、事責(zé)缺位?？梢?jiàn)，處于中間層級(jí)的政府是我國(guó)政府權(quán)責(zé)最不易劃清的一級(jí)政府。因此，從省級(jí)政府的角度來(lái)研究政府財(cái)、權(quán)、責(zé)關(guān)系十分必要。

支出責(zé)任是指在現(xiàn)有政治環(huán)境影響下，某一級(jí)政府為了實(shí)現(xiàn)政府管理目標(biāo)而需要承擔(dān)的財(cái)政支出。政府行使事權(quán)、履行事責(zé)通過(guò)提供公共服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)，提供公共服務(wù)是通過(guò)財(cái)政支出來(lái)表現(xiàn)。政府支出責(zé)任的衡量就是政府財(cái)力支出的大小，是表現(xiàn)政府事權(quán)、事責(zé)的具化形式。因此，支出責(zé)任是政府事責(zé)的量度，或者說(shuō)支出責(zé)任可以看作政府事責(zé)的具體表現(xiàn)。

那么，如何量化支出責(zé)任呢？實(shí)際上，量化政府的支出責(zé)任存在多個(gè)視角，也有多個(gè)指標(biāo)加以衡量。本文認(rèn)為，從政府預(yù)算科目來(lái)看，以政府預(yù)算項(xiàng)目的設(shè)置作為衡量政府的支出責(zé)任范圍。那么，遵循該思路，政府履行支出責(zé)任的最后考量是政府決算支出金額，而政府想要履行支出責(zé)任的愿望體現(xiàn)在政府編制的預(yù)算金額上。所以，本文主張用預(yù)算執(zhí)行率來(lái)衡量政府履行支出責(zé)任的程度，這里所指的預(yù)算執(zhí)行率通常是指決算數(shù)與預(yù)算數(shù)之比，如果預(yù)算執(zhí)行率小于100%，說(shuō)明政府沒(méi)有完全履行支出責(zé)任，財(cái)力沒(méi)能有效配置，二者匹配關(guān)系較弱；如果預(yù)算執(zhí)行率等于100%，說(shuō)明政府完全履行支出責(zé)任，財(cái)力得到有效配置，二者關(guān)系匹配；如果預(yù)算執(zhí)行率大于100%，說(shuō)明政府超額完成履行支出責(zé)任，財(cái)力不能支撐支出責(zé)任，二者匹配關(guān)系有缺陷。能夠驗(yàn)證其財(cái)力用于執(zhí)行事責(zé)后是否達(dá)到預(yù)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，即政府財(cái)力是否得到了有效配置。因此，它可以作為衡量二者之間匹配程度的一個(gè)指標(biāo)。

事權(quán)與支出責(zé)任的關(guān)系可以從事權(quán)與事責(zé)的關(guān)系進(jìn)行推理。在通常情況下，政府事權(quán)與事責(zé)是一致的，而中間層級(jí)政府事權(quán)與事責(zé)較容易發(fā)生分歧；支出責(zé)任是行使事責(zé)的量度。省級(jí)政府與地市級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任往往不易相適應(yīng)，這也是黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào) “建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的體制”的原因之一。因此，明確事權(quán)，并使支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)，有助于清晰界定政府職責(zé)、明確劃分支出責(zé)任界限，提高政府工作效率與資源使用效率。

政府財(cái)力是政府通過(guò)行使征稅權(quán)或通過(guò)其他方式而獲得的財(cái)政資金。從獲得收入的途徑劃分，可以分為自有財(cái)力和轉(zhuǎn)移財(cái)力。政府財(cái)力是履行政府職責(zé)所需的經(jīng)費(fèi)，是政府可支配的財(cái)力。地方政府的財(cái)力與事權(quán)往往是不匹配的關(guān)系，因?yàn)榈胤秸ㄟ^(guò)稅收獲取的財(cái)力與稅種有關(guān)，外溢性較大的稅種由于會(huì)造成地區(qū)間稅負(fù)不公而常常由中央政府征收，這樣一來(lái)，地方政府征收的稅種就較少，稅收收入自然也少，這就容易形成財(cái)力與事權(quán)不匹配的情況。2007年黨的十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，政府財(cái)政應(yīng)遵循“財(cái)力與事權(quán)相匹配原則”。而在實(shí)際情況中，地方政府承擔(dān)事權(quán)少卻承擔(dān)事責(zé)重，其事權(quán)與財(cái)力匹配方面存在的問(wèn)題不突出，反而事責(zé)與財(cái)力是否匹配更值得關(guān)注。從地方政府的角度來(lái)看，事責(zé)重則需要較多的財(cái)力供給，若財(cái)力供給不足，就需要上級(jí)政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。但在轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中，如果中間還有一級(jí)政府的話，往往被中間這一級(jí)政府以事權(quán)之名截留資金，而與事權(quán)對(duì)應(yīng)的事責(zé)沒(méi)有發(fā)生變化，這樣一來(lái)，不但沒(méi)能使基層政府財(cái)力得到適量補(bǔ)充，達(dá)到與其事責(zé)相匹配的財(cái)力水平，反而還讓其事責(zé)變得更重了，加重了基層政府財(cái)力與事責(zé)的不匹配。因此，我國(guó)真正需要解決的問(wèn)題是政府財(cái)力與事責(zé)的匹配，把事責(zé)具體到各級(jí)政府，就是要解決政府財(cái)力與支出責(zé)任的匹配問(wèn)題。

盡管對(duì)于如何將中央與地方“財(cái)”與“事”協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)應(yīng)遵循的原則的表述不斷發(fā)生變化，但其涉及的核心問(wèn)題并沒(méi)有改變，就是政府要履行的事務(wù)要有相適應(yīng)的財(cái)力相匹配，如果政府的支出責(zé)任劃分合理，政府財(cái)力安排能夠保證政府充分履行事務(wù)的職能，就說(shuō)明政府財(cái)力與支出責(zé)任是相適應(yīng)的。

在新的形勢(shì)下，要使市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮資源配置的主導(dǎo)性作用，就必須處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，只有處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任才有最基本的保證。如果不能處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府職能就會(huì)模糊不清，在政府職能不清的情況下，就難以合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任。

當(dāng)然，如何合理劃分政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，關(guān)鍵在于界定政府的職責(zé)范圍，只有在明確了政府的職責(zé)范圍后，才能在政府間合理劃分事權(quán)，而各級(jí)政府事權(quán)的劃分又不是一成不變的，它總是會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化而變化。所以，深化財(cái)稅體制改革是一個(gè)永恒的主題，也是服務(wù)一定時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的客觀必然。■

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