事權(quán)財權(quán)匹配的四重問題

●本刊評論員

事權(quán)財權(quán)匹配的四重問題

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日前，中央出臺了《深化財稅體制改革總體方案》，核心內(nèi)容之一就是要調(diào)整中央和地方政府間的財政關系。財政現(xiàn)代化的主要標志是從滿足統(tǒng)治階層需要的貢賦財政、領地財政、稅收財政轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕卜盏墓藏斦蚍Q現(xiàn)代財政?？梢哉f，現(xiàn)代財政是以民主、法治原則和納稅人的負擔能力來確定政府責任即事權(quán)，而且，這樣的事權(quán)要以公共利益的需要和解決市場力量無法解決的問題為限，事權(quán)是財政分配的基礎，要在公正、合理地界定和劃分各級政府事權(quán)的前提下，優(yōu)化財權(quán)配置，使各級政府的財權(quán)與事權(quán)相匹配。

實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)相匹配，要解決的第一重問題是政府能干什么、不能干什么。我們說，現(xiàn)代財政要辦的事須以公共利益需要和市場無法解決的外部性問題為限，這一原則當然是對的。但是，公共問題的發(fā)現(xiàn)、公共問題的緩急排序、提供解決公共問題的財政資源都應納入公共議程，不能閉門操作。事權(quán)的確立和界定的程序正義是事權(quán)公正、合理的實體正義的根本保障。財政工作的經(jīng)驗教訓都說明，事權(quán)界定的民主性、法治性、公共性如果沒有得到充分保障，就會滋生很多弊端。隨意擴權(quán)浪費財力、財政分配中超國民待遇的特權(quán)問題存在，必要的公共品和公共服務短缺的問題同樣存在，越權(quán)和卸責并存，有害的樓堂館所、“三公”消費、特權(quán)待遇等“公共品”過剩和民生領域的公共品短缺并存，都說明界定政府事權(quán)的重要性。

第二重問題是如何劃分政府之間的事權(quán)，這一問題理論界和實務界進行了充分的探討，決策層也將此作為改革的重要方面。各級政府事權(quán)的劃分，一是要以事權(quán)的性質(zhì)為依據(jù)，利用財政手段進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控，提供全國性的公共品和公共服務、解決分配領域中的全局性問題等事權(quán)應交劃歸中央；引導經(jīng)濟資源優(yōu)化配置，提供區(qū)域必要的公共品，提供與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相稱的社會福利等應劃歸地方政府。二是要根據(jù)不同政府處理公共事務的信息優(yōu)勢和能力來劃分事權(quán)。除此而外，筆者認為更要強調(diào)事權(quán)劃分中落實基本公共服務的國民待遇原則，中央政府要更多地承擔起教育、社會保障、區(qū)域均衡發(fā)展等方面的責任，并保證平權(quán)的實現(xiàn)。

第三重問題是如何使各級政府具備解決自己承擔事權(quán)的財力。當前財權(quán)分布呈現(xiàn)層級越高，財力越多，財權(quán)越大，事權(quán)則過多地“下放”的特點，使事權(quán)與財權(quán)錯配嚴重，基層財政壓力非常大，缺乏解決事權(quán)的必要財力。事權(quán)財權(quán)錯配，就會使政府責任落空。這一問題要通過上級政府收回不當下放的事權(quán)減輕下級政府的財政壓力、調(diào)整中央與地方稅收收入增加地方政府稅收分享、完善轉(zhuǎn)移支付制度保障各級政府之間財力均衡三管齊下來解決。

第四重問題是如何保證將財力高效地用于公共事務上。當前飽受詬病的“突擊花錢”、“跑部錢進”、財力過多用在公共部門自我服務上的“吃飯財政”等問題的存在，說明財政績效還有待提高，財力的使用還需要更加規(guī)范。可見，財權(quán)事權(quán)的匹配不能停留在預算文本上，還需要更加嚴格的治理手段落實預算。我們強調(diào)政府責任的界定、財政預算制定要公開透明，防止財政立法腐敗，也要強調(diào)財力使用中納稅人的權(quán)力，“把財權(quán)關進籠子里”。■