山東省高等教育行政化的表現(xiàn)、成因及解決策略

● 呂鳳嬌

目前，山東省高等教育已邁入大眾化時代。據(jù)《2013年山東省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，“2013年，山東省高等教育在校生（包括研究生、普通和成人本?？疲┛傄?guī)模為223.13萬人，比上年增加7.42萬人，高等教育毛入學(xué)率為38.6%?！盵1]入學(xué)率的增加固然有利于提高全民素質(zhì)，但也給山東省高等教育事業(yè)帶來許多新的挑戰(zhàn)。高等教育的行政化傾向可以說是我省面臨的巨大挑戰(zhàn)之一，也是我省進行高等教育體制改革的首要關(guān)卡。集權(quán)式的管理模式、衙門式的學(xué)校機構(gòu)、等級森嚴(yán)的領(lǐng)導(dǎo)階層、官僚氣的行事作風(fēng)已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了我省高等教育的發(fā)展，高等教育去行政化刻不容緩。

如今，社會上對于高等教育去行政化的呼聲愈來愈高。2004年，濰坊市率先在中小學(xué)推行校長職級制，力圖以中小學(xué)改革為起點，逐步取消高校校長的行政級別。2011年山大校長宣布退出學(xué)術(shù)委員會，以實際行動表明自己去行動化的決心。而山東省所頒布的 《山東省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2011-2020年）》（以下簡稱《綱要》）、山東省教育事業(yè)“十二五”規(guī)劃等政策文件，則為我省去行政化的行動給予政策上的支持。如《綱要》中提到，“實行政校分開、管辦分離，明確政府管理權(quán)限和職責(zé)，改進管理方式，完善監(jiān)管機制，減少和規(guī)范對學(xué)校的行政審批事項。”[2]山東省教育事業(yè)“十二五”規(guī)劃也提出“建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，積極倡導(dǎo)教育家辦學(xué)，減少和規(guī)范對學(xué)校的行政審批和直接干預(yù)?！盵3]

一、高等教育行政化的意蘊解讀

明確高等教育行政化的內(nèi)涵，首先需對高等教育行政與高等教育行政化這兩個概念進行區(qū)分。

行政在《辭?！分杏袃蓪雍x：“一是泛指各種管理工作，如國家管理工作、社團管理工作、企業(yè)管理工作、事業(yè)單位管理工作等；二是專指國家行政機關(guān)的組織管理活動，這種活動須以憲法和法律為依據(jù)，包括了國防行政、外交行政、司法行政、教育行政、科技行政、文化行政、衛(wèi)生行政、體育行政以及國民經(jīng)濟方面大量的組織管理活動?！盵4]由此推演，高等教育行政則是指政府和高校關(guān)于高等教育的管理工作及組織活動。高等教育行政為學(xué)術(shù)而設(shè)，其實質(zhì)是一套維護學(xué)術(shù)正常運轉(zhuǎn)的管理模式。在其幫助之下，高校能夠最大限度的發(fā)揮其管理效率，促進高校組織目標(biāo)的實現(xiàn)?！盎保改撤N性質(zhì)或狀態(tài)的變化。高等教育行政一旦被賦予“化”，其意義就發(fā)生了很大的改變。它由一種管理模式演變?yōu)槟撤N管理模式的濫用。所謂高等教育的行政化，意“指以官僚科層制為基本特征的行政管理在大學(xué)管理中被泛化或濫用，即把大學(xué)當(dāng)作行政機構(gòu)來管理，把學(xué)術(shù)事務(wù)當(dāng)作行政事務(wù)來管理”，[5]即政府與高校行政權(quán)力盛行所造成的學(xué)術(shù)衰微的現(xiàn)象。

高等教育行政與高等教育行政化僅一字之差，性質(zhì)卻截然不同，理清二者的界限尤為重要。高等教育行政有其存在合理性。行政管理是學(xué)校管理的重要組成部分，它通過一套條理清晰的管理模式解決了許多學(xué)術(shù)管理無力解決的問題，例如學(xué)校的人員編制、資源配置、校園安全等方面，都需要行政的介入。高等教育行政化具有其不合理性。高校屬于學(xué)術(shù)性組織，研究學(xué)問、創(chuàng)造知識、傳承文明是它的主要任務(wù)。然而，自高等教育出現(xiàn)行政化趨勢后，高校的任務(wù)發(fā)生了變化。對于高校來說，政府的行政指令似乎比教育規(guī)律更為重要。學(xué)術(shù)領(lǐng)土也因行政權(quán)力的擠壓而逐漸縮小。行政權(quán)力僭越了學(xué)術(shù)的領(lǐng)導(dǎo)地位，成為高校的掌控者。如今，我們所說的去行政化絕不是撤銷行政部門，而是打破這種本末倒置的現(xiàn)象，讓“行政回歸行政，學(xué)術(shù)回歸學(xué)術(shù)”。

二、山東省高等教育行政化的表現(xiàn)

“高等教育行政化傾向表現(xiàn)在兩個方面，一是政府對學(xué)校管理的行政化傾向（外部行政化），一是學(xué)校內(nèi)部管理的行政化傾向（內(nèi)部行政化）?！盵6]筆者嘗試從這兩個層面來分析山東省高等教育行政化的現(xiàn)狀：

（一）山東省高等教育外部行政化的表現(xiàn)

高校外部行政化傾向主要體現(xiàn)在政校關(guān)系上，“近年來，行政部門對高等學(xué)校的干預(yù)和管理有越來越深入、越來越全面的趨勢，并呈現(xiàn)出一種全能主義的管理理念和行為?！盵7]

首先，高校自主權(quán)沒有得到徹底落實。《高等教育法》明確規(guī)定，“高校作為一個獨立的法人機構(gòu)，在招生計劃、專業(yè)設(shè)置、科研開發(fā)、教學(xué)等等方面享有自主權(quán)?！北M管山東省一直在拓寬高校放權(quán)界限，然而對于高校自主來說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。政府對教育的集權(quán)控制已成為一種慣例，法律所賦予高校的自主權(quán)總受到政府各種規(guī)章制度的制約。如關(guān)于高校招生問題，我省就多次下達文件予以規(guī)范?！案咝Ｒ獓?yán)格執(zhí)行國家下達的招生計劃，嚴(yán)禁無計劃或擅自突破計劃規(guī)模進行招生；未經(jīng)教育部備案、核準(zhǔn)、下達的招生計劃一律不得安排招生。”[8]政府的干預(yù)盡管有利于規(guī)范招生行為，但使得高校招生缺乏靈活性，不利于人才的選拔。

其次，政府對高校進行行政級別的劃分。國家按照一定標(biāo)準(zhǔn)將高校進行行政級別的劃分?！?85工程”院校屬于副部級，包括“211工程”在內(nèi)的所有省市屬院校屬于廳局級?！霸谏綎|省普通高等學(xué)校中，共有中央部屬高校3所，省屬高校69所，市屬高校30所，民辦高校38所；3所中央部屬高校均為 “211工程”學(xué)校，其中2所為“985工程”學(xué)校。[9]“對高校劃分行政級別，有利于提高其社會地位，但同時也損害了高校的學(xué)術(shù)發(fā)展。我們?nèi)缃窈饬扛咝嵙ν鶅?yōu)先考慮其行政級別，高校的學(xué)術(shù)底蘊、文化氛圍、教育質(zhì)量、科研成果等核心指標(biāo)卻被放在了第二位。

最后，高校校長一般由上級部門委任。我國高校校長選拔方式一般有三種方式：政府直接任命式、學(xué)校公開招聘式、校內(nèi)自主遴選式。山東省目前普遍采用的是政府直接任命式，校長主要是由教育部有關(guān)部門予以推舉、考察和任命的。如在《中共教育部黨組關(guān)于張榮、徐顯明同志職務(wù)任免的通知》中就體現(xiàn)了山大校長的任命方式，“經(jīng)研究并與中共山東省委商得一致，決定：張榮同志任中共山東大學(xué)委員會委員、常委；免去徐顯明同志的中共山東大學(xué)委員會常委、委員職務(wù)?！盵10]由上級任命的校長，在工作中更有利于獲得上級部門的支持，有利于政府與高校的合作往來，但造成了校長在辦學(xué)過程中更習(xí)慣于聽從上級指令的傾向。

（二）山東省高等教育內(nèi)部行政化的表現(xiàn)

首先，冗雜的行政機構(gòu)和行政群體。高校內(nèi)部行政機構(gòu)名目繁多，并且對應(yīng)著龐大的行政群體?！?013年，全省高等學(xué)校教職工14.51萬人，其中專任教師10.07萬人?！盵11]而國家規(guī)定，“全校黨政管理工作人員編制原則上控制在全校事業(yè)編制教職工人數(shù)的12－15%”。[12]顯然，我省許多高校已經(jīng)超過了這個范圍。冗雜的行政機構(gòu)，容易造成教育信息傳達的不對稱。龐大的行政群體，更是一種極大的資源浪費。

其次，“重官氣輕學(xué)氣”的學(xué)校氛圍。一方面，高校成為機關(guān)干部的聚集地。據(jù)《2013年山東省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，山東省高校內(nèi)起碼有4名副部級干部，200名廳級干部。除政府外，也就只有高校擁有這么龐大的高級干部群體了。另一方面，以“官本位”思想為核心的官樣文化也在逐漸侵蝕人們的心靈。相比學(xué)術(shù)研究，不少人更樂于追逐行政頭銜。那些真正研究學(xué)術(shù)的人在一定程度上被邊緣化、角落化了。

最后，學(xué)術(shù)組織的嚴(yán)重異化。山東省高校內(nèi)部具有各種各樣的學(xué)術(shù)組織，例如山東大學(xué)于2010年成立了學(xué)術(shù)研究部來統(tǒng)領(lǐng)學(xué)術(shù)事務(wù)，山東政法學(xué)院具有體現(xiàn)學(xué)生自治特點的鼎麓書苑，等等。學(xué)術(shù)組織的成立有助于拓寬師生參與高校事務(wù)的渠道，然而，如今高校的學(xué)術(shù)組織也被賦予了太多的行政色彩。一方面，組織成員身份復(fù)雜。除教授外，校長、系主任等帶有行政身份的人員也紛紛加入學(xué)術(shù)組織，并在其中享有很高的話語權(quán)。另一方面，學(xué)術(shù)組織權(quán)力有限。只有對學(xué)位評定、科研成果評定、科研立項等少數(shù)幾項事務(wù)具有決策權(quán)，大部分學(xué)術(shù)事務(wù)還須上報給校人事部門最后裁定。

三、山東省高等教育行政化形成的原因

山東省高等教育出現(xiàn)行政化傾向的原因是復(fù)雜的，是內(nèi)部因素與外部因素綜合作用的結(jié)果。

（一）山東省高等教育行政化形成的外部原因

首先，政府掌握著高校的生存資源。目前，山東省實行的是以政府財政撥款為主、其他多種方式籌措經(jīng)費為輔的教育體制。然而，由于教育經(jīng)費籌措渠道并不健全，與學(xué)校生存息息相關(guān)的人、財、物還是主要來自政府的劃撥，一旦缺乏政府的經(jīng)費支持，高校將面臨生存危機。

其次，社會環(huán)境的泛行政化。山東省目前處在一個泛行政化的社會大環(huán)境。上至國家機構(gòu)，下至私營企業(yè)，我們總能看到行政文化的存在。高校是要與社會打交道的，在全社會泛行政化的情況下，單獨取消高校的行政級別，反而會降低高校的地位，使其各種交流難以進行。如，前復(fù)旦大學(xué)圖書館館長葛劍雄在采訪中曾說過，“大學(xué)的圖書館要訂港臺的報刊就有規(guī)定，只有局級以上的單位才能訂，不是局級以上的單位，就不能訂?！盵13]也就是說，在泛行政化的社會環(huán)境中，行政級別反而成為高校的保護傘。

最后，高等教育的政治經(jīng)濟功能。在政治經(jīng)濟對高等教育發(fā)揮作用的同時，高等教育的反作用也不可小覷。如《綱要》中明確提出，“適應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的新形勢，滿足人民群眾美好生活的新期盼，都對加快教育改革和發(fā)展提出了更高要求，教育在現(xiàn)代化建設(shè)整體格局中的基礎(chǔ)性、全局性、先導(dǎo)性戰(zhàn)略地位更加突出?！盵14]高等教育通過人才的培養(yǎng)間接轉(zhuǎn)化生產(chǎn)力，促進經(jīng)濟的發(fā)展。正因為高等教育如此重要，導(dǎo)致了政府頻頻干涉高校事務(wù)，以致干預(yù)過度。

（二）山東省高等教育行政化形成的內(nèi)部原因

首先，政府對高校的管理模式。政府機關(guān)是根據(jù)科層制建構(gòu)起來的，它具有職位分等、分工明確、紀(jì)律嚴(yán)明的特點?？茖又频倪\用使得政府機構(gòu)的運轉(zhuǎn)更加高效和穩(wěn)定。為了更好地預(yù)測和掌控高校行為，政府必然傾向于把這套行政管理模式運用于高校中。在山東省高校內(nèi)部，已然形成了由校、院、系三級組成的結(jié)構(gòu)模式。每一級的領(lǐng)導(dǎo)是政府在學(xué)校的代理人，他們協(xié)助政府管理高校事務(wù)。這種結(jié)構(gòu)模式更有利于行政權(quán)力的自我膨脹。

其次，利益導(dǎo)向的作用。高校內(nèi)部的資源分配實際上是行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力博弈的結(jié)果。在這場博弈之中，行政權(quán)力已經(jīng)完全占據(jù)上風(fēng)。行政群體掌握資源的優(yōu)先分配權(quán)，在住房、醫(yī)療、工資、福利等方面總能獲得更好的待遇。學(xué)術(shù)群體話語權(quán)的衰微使得他們往往獲得不了與學(xué)術(shù)貢獻對等的報酬和待遇。人們天性趨利避害，長此以往，學(xué)術(shù)人員必然也會考慮向行政部門進軍。

最后，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力自身的特點。高校里的行政權(quán)力是一種硬性力量，由國家或政府直接授予，以明確的規(guī)章制度和強制手段來“規(guī)定了個體權(quán)益和責(zé)任的邊界”，[15]以此推進學(xué)校事務(wù)的順利進行，具有即時性和明確性的特點，而學(xué)術(shù)權(quán)力是一種軟性力量，是學(xué)術(shù)人員在漫長而艱苦的學(xué)術(shù)研究中慢慢累積而成的，沒有行政權(quán)力那樣明確的規(guī)章和組織形式，自由而松散。當(dāng)今社會人心浮躁，追逐功利，軟性的學(xué)術(shù)權(quán)力受環(huán)境的影響更容易在與硬性的行政權(quán)力的較量中敗下陣來。

四、山東省高等教育去行政化的對策

在了解我省高等教育中出現(xiàn)的行政化現(xiàn)狀，探明其原因之后，只有對癥下藥，才能徹底根除滋生土壤。筆者嘗試從以下途徑來解決：

（一）轉(zhuǎn)變教育行政管理方式

山東省高等教育出現(xiàn)外部行政化的傾向，與政府在教育管理中的失措有很大關(guān)系。政府對高校統(tǒng)得過嚴(yán)，管得過死，剝奪了高校的生機和活力。我省一直在努力改革政府的行政管理方式，以期打破高校外部行政化的僵局?！毒V要》中明確指出，“以轉(zhuǎn)變政府職能和簡政放權(quán)為重點，深化教育管理體制改革。改變直接管理學(xué)校的單一方式，綜合應(yīng)用立法、規(guī)劃、撥款、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)、資源配置和必要的行政措施，減少不必要的行政干預(yù)?！盵16]

政黨與教育之間實際上是對立統(tǒng)一的關(guān)系。一方面，政黨與教育是相互對立的。蔡元培在《教育獨立議》中提到，“教育是要個性與群性平均發(fā)達的。政黨是要制造一種特別的群性，抹殺個性。教育是求遠(yuǎn)效的；政黨的政策是求近功的?！盵17]因為二者的對立性，政府在處理教育事務(wù)時要切忌全能全管。另一方面，政黨與教育又是相互統(tǒng)一的。政黨更能站在全局的角度把握教育方向，保障教育發(fā)展的速度、質(zhì)量和規(guī)模。因為二者的統(tǒng)一性，政府在對待教育時要切忌置之不理。把握政府與教育的距離，促成二者之間“既遠(yuǎn)又近”的關(guān)系，是山東省所面臨的難題。我們只有盡快轉(zhuǎn)變當(dāng)前的行政管理模式，做到既重統(tǒng)一性又重對立性，才能克服高等教育中的行政化傾向，山東省高等教育事業(yè)才能逐漸煥發(fā)新的活力。

（二）在政府與高校之間設(shè)置緩沖地帶

目前，山東省政府與高校之間出現(xiàn)了越來越嚴(yán)重的矛盾沖突，迫切需要設(shè)置一個第三方機構(gòu)來作為二者緩沖的橋梁。山東省一直高度重視中介組織在政校之間的橋梁作用。如在山東省教育事業(yè)“十二五”規(guī)劃中提到，我們必須“加快培育專業(yè)化的教育社會中介組織和教育協(xié)作組織發(fā)展，逐步把教育政策咨詢、教育考試和鑒定、教育質(zhì)量評估等專業(yè)服務(wù)交給中介機構(gòu)。 ”[18]

化解政校沖突，防止山東省因政府干預(yù)過度而造成的教育行政化傾向，必須依靠中介組織的力量。中介組織里既有政府人員，又有高校人員，還有社會權(quán)威人士，成員的多樣性決定了它并不是一個獨立的利益群體，能以更公正的立場參與教育事務(wù)，做出教育決策。然而，由于我國中介組織產(chǎn)生的特殊性，它還是被賦予太多的行政色彩。政府掌握著中介組織的經(jīng)費來源、人員構(gòu)成、委托任務(wù)等，中介組織的獨立性還是有詬病的。因此，山東省高等教育去行政化要實現(xiàn)切實效果，必須進一步健全中介組織。

（三）優(yōu)化資源配置

山東省高校內(nèi)部有兩大群體，一是行政人員，一是學(xué)術(shù)人員。行政人員負(fù)責(zé)管理學(xué)校行政事務(wù)，保證學(xué)校有序運轉(zhuǎn)；學(xué)術(shù)人員負(fù)責(zé)研究學(xué)問，從事學(xué)術(shù)決策，提高學(xué)術(shù)水準(zhǔn)。目前，行政人員充分享受到了行政化帶來的好處，盡管意識到了行政化對學(xué)校的危害，他們也不愿意甚至?xí)柚谷バ姓男袆?。學(xué)術(shù)人員深受行政化之害，強烈要求高校去行政化，但由于其身處弱勢地位，他們的聲音往往得不到重視。

行政群體與學(xué)術(shù)群體作為高校的一體兩翼，本應(yīng)為高校的良性發(fā)展貢獻各自的力量，然而利益分配不公的問題卻使他們分崩離析。修復(fù)二者關(guān)系，形成高等教育去行政化的合力，必須優(yōu)化資源配置。無論是山東省政府還是高校內(nèi)部，在分配高校資源時必須注重公平原則。高校人員所獲得的報酬要與其貢獻相平衡。只有優(yōu)化資源配置，化解利益沖突，兩大群體才能形成去行政化的合力，我省高等教育去行政化行動才能獲得更大的助力。

（四）推進教授治學(xué)

大學(xué)屬于學(xué)術(shù)性組織，大學(xué)里的學(xué)術(shù)事務(wù)離不開學(xué)術(shù)群體的參與。教授作為學(xué)術(shù)群體的領(lǐng)導(dǎo)者，無論是在教學(xué)、科研、職稱評定以及項目申報，還是在引領(lǐng)校風(fēng)、服務(wù)社會中，都發(fā)揮著不可磨滅的作用。但是如今，隨著行政化傾向的泛濫，山東省高校內(nèi)部往往成為校長、書記的一言堂，教授的聲音被忽略。

提高教授話語權(quán)，充分發(fā)揮教授治學(xué)的作用，是保障高?？茖W(xué)、民主運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，也是山東省高等教育去行政化的強大助力。如今，教授治學(xué)有了更豐富的內(nèi)涵?！敖淌凇辈辉賳沃斧@得教授職稱的人員，所有具有較高學(xué)術(shù)水平、在某一學(xué)科具有權(quán)威地位的人都可稱之為教授，都可參與到學(xué)術(shù)管理中。治學(xué)“也不再單指研究學(xué)問，所有與學(xué)術(shù)有關(guān)的事務(wù)都需要教授的參與。一般來講，教授主要通過學(xué)術(shù)組織來發(fā)揮治學(xué)作用。在山東省高校內(nèi)部，成立了許多學(xué)術(shù)組織，如學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位委員會、教授委員會、教職工代表大會等，它們是教授治學(xué)的重要渠道。健全學(xué)術(shù)組織，防止行政權(quán)力的侵襲，是教授治學(xué)的保障。當(dāng)學(xué)術(shù)組織不再受行政干涉，教授具有獨立話語權(quán)的時候，教授治學(xué)的目的也就達到了。

[1][9][11]山東省教育廳.2013年山東省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].http://www.sdedu.gov.cn/jyt/jyzx/webinfo/2014/02/1392282409486351.htm.

[2][14][16]山東省教育廳.山東省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2011-2020 年）[EB/OL].http://wenku.baidu.com/link？ url=5vIN7p IEBwWATSDHwnHq9GG_xkV7DR8z8u0vpJJ64v_WPaKnoMrF6Xtn NLlGCG1K4PgYfUvIlS2vl6Wh9bTn9CQ_Rvah7U612kHDDd-MUn.

[3][18]山東省教育廳.山東省教育事業(yè)“十二五”規(guī)劃[EB/OL].http://www.sdedu.gov.cn/jyt/xxgk/ghjh/mughjh/webinfo/2014/01/1388792609717913.htm.

[4]夏征農(nóng).辭海[M].上海：上海辭書出版社，2002，1905.

[5]鐘秉林.關(guān)于大學(xué)“去行政化”幾個重要問題的探析[J].中國高等教育，2010，（9）.

[6]中華人民共和國教育部.中國探求高等教育“去行政化”之路[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3607/201004/84463.html.

[7]畢廷延.山東省高等教育改革發(fā)展問題研究[D].濰坊學(xué)院，2012，2.

[8]山東省教育廳.關(guān)于進一步加強普通高校考試招生管理工作的通知[EB/OL].http://www.sdedu.gov.cn/jyt/zcwj/webinfo/2014/05/1399939758746969.htm.

[10]中華人民共和國教育部.中共教育部黨組關(guān)于張榮、徐顯明同志職務(wù)任免的通知[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_673/201401/xxgk_163060.html.

[12]中華人民共和國教育部.關(guān)于當(dāng)前深化高等學(xué)校人事分配制度改革的若干意見[EB/OL].http://www.hmoe.gov.cn/publicfiles/busine ss/htmlfiles/moe/moe_686/200506/4067.html.

[13]陳璇.取消高校行政級別有多難[N].中國青年報，2012-05-03（11）.

[15]馮永剛.芻議制度文化在道德教育中的功效[J].教育研究，2012,（3）.

[17]蔡元培.蔡元培全集（第四卷）[C].北京：中華書局，1984，177.