完善財經(jīng)法制建設(shè)使財經(jīng)紀律成為“有牙齒的老虎”
——訪中南財經(jīng)政法大學廉政研究院院長喬新生教授

●本刊記者 尹 情

財經(jīng)紀律是在財政和經(jīng)濟工作中必須遵守的行為準則，包括財經(jīng)政策、法規(guī)、制度等。近年來，在中央的大力整頓之下，大批違反財經(jīng)紀律的案件被曝光，相關(guān)責任人和單位受到了嚴肅的懲處，有力地維護了財經(jīng)紀律的嚴肅性。隨著中央八項規(guī)定的深入落實，如何從根本上遏制打消逐漸轉(zhuǎn)向暗處的奢靡享樂之風，構(gòu)建完善的財經(jīng)法制體系？本期專題特別采訪了中南財經(jīng)政法大學廉政研究院院長喬新生教授，從專業(yè)視角為大家進行解答。

記者：在中紀委十八屆三中全會、廉政工作會議等重要會議上，黨中央多次提出要嚴肅財經(jīng)紀律。在全面深化改革背景下，重提“嚴肅財經(jīng)紀律”有何重要意義？

喬新生（以下稱“喬院長”）：在討論這個問題之前，首先必須對這兩個概念進行仔細分析，一個是財經(jīng)法律，一個是財經(jīng)紀律。通常所說的財經(jīng)法律，是指由全國人大、國務(wù)院、國務(wù)院所屬部門制定的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，它們具有法律的約束力，由國家強制力保證實施。在現(xiàn)實生活中還有一種情況，就是各個單位根據(jù)國家預(yù)算法和現(xiàn)行的行政法規(guī)、部門規(guī)章制定的財經(jīng)方針政策措施，它們統(tǒng)稱為財經(jīng)紀律。財經(jīng)紀律雖然不具有強制力，但是它是在國家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的引導下制定的，也具有一定的約束力。這種獨特的財經(jīng)規(guī)則體系，一方面說明我國在財經(jīng)領(lǐng)域的法律體系尚不完善，不得不依靠政策、措施確保國家的財經(jīng)制度落到實處，另一方面也說明行政權(quán)力沒有關(guān)進籠子里，預(yù)算單位仍然有比較大的操作空間。解決這個問題的根本出路就在于，進一步完善我國的財經(jīng)法律。但是在目前情況下，只有強化財經(jīng)紀律，才能防微杜漸，防止國家財經(jīng)法律制度上的漏洞成為某些人腐敗的空間。

記者：近年來，在一系列“反腐”強力舉措之下，大批違反財經(jīng)紀律的責任人和單位受到了嚴肅的處罰。中央加大懲處違反財經(jīng)紀律的行為，說明了什么？

喬院長：中央大力懲處違反財經(jīng)紀律行為，體現(xiàn)了黨中央懲治腐敗的決心。從治標的角度來看，只有下決心處理一些明顯違反國家財經(jīng)紀律的單位和個人，才能產(chǎn)生震懾作用；但是從治本之策來說，還應(yīng)該建立包括預(yù)算法在內(nèi)的完善的財經(jīng)法律體系，讓每個環(huán)節(jié)都有法可依。因為只有這樣，才能逐漸地減少財經(jīng)紀律；也只有這樣，才能夠讓腐敗分子無空可鉆。

當前把嚴肅財經(jīng)紀律作為一項重要工作，是因為我國現(xiàn)在尚未建立完善的財經(jīng)法律制度體系。換句話說，在法律制度體系不完善的情況下，財經(jīng)紀律保障尤為重要。但是，財經(jīng)紀律具有彈性，許多財經(jīng)紀律缺乏制裁性條款，因此，在嚴肅財經(jīng)紀律的過程中，財政部應(yīng)當提請國務(wù)院盡快將行之有效的財經(jīng)紀律變?yōu)閲业男姓ㄒ?guī)，進一步充實制裁的內(nèi)容，使財經(jīng)紀律成為“有牙齒的老虎”。

記者：在某些財經(jīng)領(lǐng)域仍存在著財經(jīng)紀律松弛的現(xiàn)象，這折射出當前我財政管理中存在哪些問題？如何從根本上予以解決？

喬院長：當前我國財政管理工作中存在的主要問題體現(xiàn)在以下三個方面：第一，由于財經(jīng)紀律相對寬松，因此上下其手的操作空間相對較大，一些領(lǐng)導干部可以將個人消費或者單位消費通過化整為零的方式，交給其他預(yù)算單位報銷；第二，財政預(yù)算監(jiān)督相對粗放，審計部門在審計的過程中只算大賬，從而使一些財務(wù)管理人員有中飽私囊之機；第三，財政監(jiān)督和審計監(jiān)督大多停留于“秋后算賬”，等到問題堆積如山被發(fā)現(xiàn)之后，有關(guān)部門才加以處理，導致國家財政資源大量浪費。解決這些問題的根本出路就在于，充分利用現(xiàn)代化的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，建立一套透明的財政經(jīng)費使用系統(tǒng)，使財政資金今后不管流到哪里，都有賬可查。

記者：日前，財政部和審計署聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于<深入開展貫徹執(zhí)行中央八項規(guī)定嚴肅財經(jīng)紀律和“小金庫”專項治理工作方案>的通知》，決定在全國范圍內(nèi)開展貫徹執(zhí)行中央八項規(guī)定嚴肅財經(jīng)紀律和“小金庫”專項治理工作。請您談?wù)勅绾螐脑搭^上斬斷不良作風的“資金鏈”，確保中央八項規(guī)定落到實處？

喬院長：財政部和國家審計署聯(lián)合清理“小金庫”，嚴肅國家財經(jīng)紀律，是在堅持實事求是的基礎(chǔ)上，一切從實際出發(fā)反腐倡廉。這項活動雖然不能從根本上解決問題，但至少可以讓那些掌握一定財政審計權(quán)的單位或者個人充分意識到，違反國家的財經(jīng)紀律雖然不構(gòu)成犯罪，但是要受到黨紀的嚴懲?？梢赃@樣說，解決違反財經(jīng)紀律的問題，通常采用紀律處分的方式；可是，如果違反國家的法律，則必須追究其法律責任。因此，建議中紀委和財政部共同研究制定違反財經(jīng)紀律若干規(guī)定，進一步細化財經(jīng)紀律的處分規(guī)則，建立財經(jīng)紀律處分與追究法律責任制之間平滑連接的通道，讓那些違反國家財經(jīng)紀律的單位或者個人充分意識到，違反國家財經(jīng)紀律同樣需要承擔政治上的風險。

記者：嚴肅財經(jīng)紀律是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施，也是財政監(jiān)督部門義不容辭的責任。您認為，財政監(jiān)督部門在“反腐”和維護財經(jīng)紀律中，應(yīng)發(fā)揮哪些作用？

喬院長：反腐敗通常有三種手段：嚴格執(zhí)法、積極預(yù)防、全面教育。事實證明，在反腐敗的問題上，只有強化法律責任，嚴格執(zhí)法，才能真正教育廣大黨員干部。當前我國財經(jīng)法律體系存在的最大問題就在于，財政主管部門所依據(jù)的法律普遍缺乏制裁條款，無論是國家的預(yù)算法還是政府采購法，對于違反國家預(yù)算和政府采購規(guī)定的單位和個人處罰相對較輕，這不利從根本上解決我國財經(jīng)領(lǐng)域違法現(xiàn)象嚴重的問題。只有賦予財政監(jiān)管部門更大的執(zhí)法權(quán)，才能從根本上解決財經(jīng)領(lǐng)域的腐敗問題。

記者：黨的十八屆三中全會將財政定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這一提法將財政上升到國家治理的高度。如何從國家治理的高度，構(gòu)建完善的財經(jīng)紀律制度體系？

喬院長：財政是一個國家發(fā)展的重要基石，財政管理水平?jīng)Q定著一個國家的整體管理水平。從這個角度來說，必須盡快實現(xiàn)國家財政管理的法治化。首先，必須系統(tǒng)梳理我國財政法律體系，建立以預(yù)算法為基礎(chǔ)的一系列法律制度，從而使我國的財政管理真正進入法治軌道；其次，必須逐步減少財經(jīng)紀律，徹底清理各個預(yù)算單位自行制定的各項政策，實行全國統(tǒng)一的財政操作規(guī)范。必要時，財政部可以制定財政工作指南，將國家財經(jīng)法律中原則性規(guī)定變?yōu)榫唧w的、可操作性的行為準則。當然，財政部制定的行為準則不能成為新的財經(jīng)紀律，而應(yīng)該成為財經(jīng)法律貫徹落實的細則。今后財經(jīng)紀律必須有明確的法律依據(jù)，財政部制定的各項財政工作指南必須經(jīng)得起法律的檢驗，因為只有這樣，才能真正實現(xiàn)財政工作的法治化。

記者：2014年3月21日，財政部印發(fā)了 《地方財政管理績效綜合評價方案》，將“嚴肅財經(jīng)紀律”列為地方績效評價的八項內(nèi)容之一，引導和督促地方加強行政權(quán)力運行的監(jiān)督和制約。在維護財經(jīng)紀律職責中，各級財政部門應(yīng)做好哪些工作？

喬院長：正如人們所看到的那樣，由于我國當前財經(jīng)紀律不統(tǒng)一，各個地方在執(zhí)行國家財政法律的過程中自行其是，因而要想對地方財政管理績效進行統(tǒng)一的評價，具有相當大的難度。當務(wù)之急，要首先明確國家統(tǒng)一的財經(jīng)紀律，在不能完全取消各項財經(jīng)紀律的前提下，財政部應(yīng)當抓緊清理各地執(zhí)行的財經(jīng)政策，并在此基礎(chǔ)上，制定全國統(tǒng)一的規(guī)范。當然，財政部應(yīng)當由國務(wù)院盡快向全國人大常委會提交有關(guān)財經(jīng)法律制度體系改革的建議，敦促全國人大常委會在修改預(yù)算法的基礎(chǔ)上，進一步完善我國的財經(jīng)法律制度體系，從而使我國的各項財政工作都真正做到有法可依。

記者：作為知名財經(jīng)院校廉政研究院院長，您認為，要嚴肅財經(jīng)紀律，規(guī)范財經(jīng)行為，需要從哪些方面共同努力才能取得實質(zhì)性效果？

喬院長：我們的廉政研究院主要從事經(jīng)濟領(lǐng)域的反腐敗研究。這個機構(gòu)一方面關(guān)注我國財經(jīng)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象，另一方面關(guān)注商業(yè)交易行為中的腐敗現(xiàn)象。在現(xiàn)實生活中，財經(jīng)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象與商業(yè)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象往往聯(lián)系在一起，只有將商業(yè)腐敗與財政腐敗結(jié)合在一起進行研究，才能找到腐敗的源頭，才能順藤摸瓜，從而徹底懲治腐敗分子。在這方面，香港廉政公署有一整套非常成熟的制度體系，內(nèi)地可以充分借鑒?？偠灾?，希望在反腐敗的過程中，能夠真正把財政問題和市場經(jīng)濟結(jié)合起來，因為只有這樣，才能發(fā)現(xiàn)許多財政領(lǐng)域腐敗的秘密。