三中全會《決定》開啟中國企業(yè)全面深化改革

馮立果

中共十八屆三中全會做出了具有歷史意義的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），著眼于當前及未來若干年我國發(fā)展與改革全局， 形成了新形勢下改革理論和政策的一系列重大突破，開啟了新形勢下全面深化改革的新階段。從企業(yè)角度看，《決定》體現(xiàn)了“優(yōu)化環(huán)境、放松管制、放開搞活、加強監(jiān)管、轉型升級”的基本思想，對我國企業(yè)的影響是全方位的。對于國有企業(yè)來說，《決定》對當前及未來我國國有企業(yè)改革的方向進行了頂層設計和戰(zhàn)略決策，對國資監(jiān)管和國企改革具有分水嶺的意義；對于民營經濟來說，對內開放、打破行政壟斷的方針政策將有助于其拓展發(fā)展空間，提高發(fā)展質量和效益。

一、《決定》的政策思路是供給側管理

從現(xiàn)代經濟學和現(xiàn)代國家治理角度看，《決定》所體現(xiàn)出來的核心思想是“優(yōu)化環(huán)境、放松管制、對內搞活、加強監(jiān)管、轉型升級”等典型的供給側管理思維。對于改革和經濟轉型，最重要的不是看政府做了什么，而是政府不做什么。這二十個字的政策思維具體是指：

第一，《決定》清晰界定了政府與市場的界限，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，優(yōu)化困擾企業(yè)改革和發(fā)展的體制機制環(huán)境。長期以來，一個深刻影響我國經濟企業(yè)發(fā)展的體制性問題，就是政府和市場界限不明確，政府的突出問題表現(xiàn)為“越位”和“缺位”并存：越位是指政府直接干預經濟、干預企業(yè)過多，看得見的手伸得太長，管得太寬，比如政府直接辦企業(yè)，中央政府及各部委辦的叫中央企業(yè)，地方政府辦的叫地方國企；缺位是指政府的角色定位不清楚，有好處的地方各部門都爭搶著管，與民爭利，相反該政府彌補市場失靈的地方，反而看不到政府的身影了，比如產品質量監(jiān)管、工作場所安全、企業(yè)排污監(jiān)管等等。《決定》指出，經濟體制改革的核心是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用；同時厘清了政府的職責和作用，有助于形成良性循環(huán)的政企關系和企業(yè)營商環(huán)境。

第二，《決定》體現(xiàn)了“放松管制”的思想，使用了大量“放松管制”的詞匯。由于過去政府干預微觀經濟過多，因此必須解決政府“越位”問題，大幅減少政府對經濟和市場的行政干預?！稕Q定》使用了大量“對政府做減法”的詞匯，其中“減少”使用了9次，包括“大幅度減少政府對資源的直接配置”、“最大限度減少中央政府對微觀事務的管理”、“減少（黨政群）機構數(shù)量和領導職數(shù)”等；并多處使用了“廢除”、“清除”、“破除”等詞匯，如“廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘”、“著力清除市場壁壘”、“削減資質認定項目”、“清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法”、“市場機制能有效調節(jié)的經濟活動，一律取消審批”、“廢止勞動教養(yǎng)制度”等。

第三，《決定》著重體現(xiàn)了對內搞活思維。傳統(tǒng)上政府一說開放就是對外開放，結果造成了對外資企業(yè)的超國民待遇和民營企業(yè)的弱國民待遇?！稕Q定》展示了中央推進對內開放、增強活力的思維和決心。一是對民營經濟放開搞活，減少或廢除對民間資本的各種審批許可，比如“制定非公有制企業(yè)進入特許經營領域具體辦法”，“在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域”等。二是對國有經濟放開搞活，推進國有企業(yè)實施混合所有制，國資監(jiān)管以管資本為主，對國有出資企業(yè)則放開搞活，以市場化方式推進國有股權減持、產權交易、管理層激勵和約束、允許高層管理人員和普通職工持股。這勢必增強現(xiàn)有國有企業(yè)的活力、控制力和影響力。

第四，《決定》體現(xiàn)了彌補缺位、加強監(jiān)管的現(xiàn)代政府治理思想。很多人只注意到了“使市場在資源配置中起決定性作用”，而忽略了與之連在一起的“更好發(fā)揮政府作用”?，F(xiàn)代經濟和現(xiàn)代政府治理中，政府都不是全能政府，也不是“守夜人”政府。《決定》總結了更好發(fā)揮政府作用的涵義是，要“保持宏觀經濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈”，特別要解決“解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題”?！稕Q定》中對國資監(jiān)管、市場監(jiān)管、金融監(jiān)管、海關監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管、公共安全監(jiān)管等領域都有很到位的論述。

第五，《決定》的目標是發(fā)揮一切生產要素的積極性和活力，提高經濟發(fā)展質量和效益，推進社會發(fā)展向現(xiàn)代社會轉型?！稕Q定》提出，全面深化改革，必須讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！稕Q定》逐步取消國有企業(yè)、學校、科研院所、醫(yī)院的行政級別，將使它們回歸本來面目，同時推進政社分開、社會組織發(fā)展，這將使我國朝著一個具有現(xiàn)代經濟架構、現(xiàn)代政府治理架構的國家邁進。

二、我國各類企業(yè)迎來歷史性發(fā)展機遇

從市場主體看，截至2013年底，我國實有各類型企業(yè)共1500萬家，其中私營企業(yè)約1230萬家，國有企業(yè)14.7萬家，外資企業(yè)44.6萬家；個體工商戶4400萬家，農村專業(yè)合作社95萬家。從市場主體角度看，《決定》給我國各類企業(yè)帶來了歷史性的發(fā)展機遇，主要體現(xiàn)在優(yōu)化環(huán)境、放松管制、對內搞活三個方面。

（一）優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境

近年來我國企業(yè)營商環(huán)境有所惡化，包括市場環(huán)境和體制環(huán)境。中央提出，要通過不斷深化改革形成新的改革紅利，以彌補市場環(huán)境變化帶來的嚴峻挑戰(zhàn)。《決定》在優(yōu)化企業(yè)營商的體制環(huán)境方面著墨頗多，主要體現(xiàn)在幾個方面：

第一，清楚表達了繼續(xù)市場化改革的政策走向。要繼續(xù)推動經濟體制改革及其他領域的全面改革，特別著重提出要保護非公有制經濟財產權，給廣大企業(yè)家吃“定心丸”。過去一些時期，政府在資源配置中起了相當大的作用，經常直接干預微觀經濟，扭曲市場信號?！稕Q定》賦予了市場在資源配置中起決定性作用，同時強調政府要在提供公共服務、加強市場監(jiān)管、彌補市場失靈等方面發(fā)揮作用。這在大方向上給予了廣大企業(yè)家信心。

第二，轉變政府職能。市場能不能起決定性作用，關鍵要看政府職能能否轉變，特別是政府能否從直接配置資源的角色中脫離出來?！稕Q定》指出，要“大幅減少政府對資源的直接配置”；除關系國家安全和生態(tài)安全等項目外，企業(yè)投資項目一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批；市場機制能有效調節(jié)的經濟活動，一律取消審批；同時還要弱化地方政府的GDP政績考核偏向，減少其投資沖動。

第三，金融、人口、科技、土地等生產要素的體制改革。新一屆政府成立后，金融改革一直在推進，《決定》更加明確了推進金融自由化、國際化和加強監(jiān)管的方向。人口方面，要“啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”，促進人口長期均衡發(fā)展?？萍挤矫妫訌娭R產權保護，打破行政主導和部門分割，開放科研基礎設施。土地方面，鼓勵農地流轉并引導工商資本到農村發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)。

第四，完善市場監(jiān)管體系。推進工商注冊便利化；實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單制度基礎上，各類市場主體都可以依法平等進入清單之外領域；破除行政壟斷、市場壟斷，反對不正當競爭；完善企業(yè)破產和市場化退出機制。

（二）放松國有股權和民間資本的管制

“放松管制”是典型的供給側管理政策?！稕Q定》中的“放松管制”思維主要體現(xiàn)在放松對國有企業(yè)的股權管制和對民間資本的行業(yè)準入管制上。

第一，放松政府對國有股權的管制。過去我國追求“一大二公”，搞“純而又純”的國營經濟，后來搞國有獨資企業(yè)，即使很多上市公司也是國有絕對控股?！稕Q定》打破了這一模式，要積極發(fā)展混合所有制經濟，推進國有企業(yè)的股權多元化，減持一定比例國有股份，吸引社會資本參股；同時，還允許國企高官和普通職工持有股權多元化后的企業(yè)股份。政府放松了對國有股權的管制，允許國有股份的降低和新參股者，意味著要增強國有資本的流動性和市場收益，減少對國有企業(yè)的微觀干預和體制束縛。對于國有企業(yè)來說，這是一項重大利好。

第二，放松政府對民間資本的管制。鑒于民間固定資產投資已經占到我國城鎮(zhèn)固定資產投資的近70%，同時民間資本投資實業(yè)的愿望和信心都連續(xù)下滑，拓展民間資本的投資空間勢在必行?！稕Q定》在各個領域都體現(xiàn)了對民間資本準入的放松管制，比如“廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進入特許經營領域具體辦法”， “進一步破除各種形式的行政壟斷”，“鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革”，“推進工商注冊制度便利化”，“擴大金融業(yè)對內對外開放”等等。貫徹落實上述文件，有助于恢復和刺激民間投資的信心和動力。

（三）對內搞活，提高企業(yè)活力

放松管制的目的是減少對市場主體的體制束縛，提高企業(yè)自由度和活力。近年來，企業(yè)營商環(huán)境惡化以及企業(yè)活力下降是不爭的事實。2012年6月發(fā)表的中國企業(yè)聯(lián)合會調研報告指出，我國以制造業(yè)為主體的實體經濟的傳統(tǒng)優(yōu)勢正在減退，后續(xù)發(fā)展動力尚未形成，我國政策目標應著眼長遠，把我國的宏觀調控思路從需求管理轉到供給管理上來，放開搞活企業(yè)，給企業(yè)松綁。2013年9月出版的《2013中國企業(yè)500強報告》也同樣證明，國企和民企的經濟效益和活力均顯著下降。早在2013年習近平主席在武漢座談會上一連使用了三個“活力”——“進一步增強經濟發(fā)展活力，為實現(xiàn)經濟持續(xù)健康發(fā)展提供不竭動力，要堅持和完善基本經濟制度，增強公有制經濟特別是國有經濟發(fā)展活力，鼓勵、支持和引導非公有制經濟發(fā)展，不斷增強經濟發(fā)展微觀基礎的活力”?！稕Q定》在論述兩個“毫不動搖”時指出，要“不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力”，要“激發(fā)非公有制經濟活力和創(chuàng)造力”。顯然，國有經濟既要有控制力和影響力，更要有活力；民營經濟更要在增強活力的同時提高發(fā)展質量。更加注重活力而非規(guī)模，是《決定》發(fā)出的明確信號。無論國企還是民企，都需要更加重視轉型升級、清理包袱、深化改革和管理提升，最終實現(xiàn)從注重規(guī)模擴張向注重質量效益、從國內經營向國際化經營、從產業(yè)鏈過度延伸向專注高端的轉變。

（四）中央國有企業(yè)的機遇

特別要指出中央國有企業(yè)面臨歷史性機遇。我國14.7萬家非金融類國有企業(yè)中，地方國企約10.3萬家，中央企業(yè)約4.4萬家，包括國資委所監(jiān)管的三級國有企業(yè)3.3萬家，其他79個中央部門所屬國企1.1萬家。盡管數(shù)量少，但中央國有企業(yè)資產和營收規(guī)模特別龐大，涉及國民經濟各個領域?！稕Q定》對國資監(jiān)管和國企改革進行了頂層設計，直接涉及國資委及其他部門所屬的中央國有企業(yè)的改革、轉型和發(fā)展問題?？傮w看，混合所有制化后的“新國有企業(yè)”將迎來放開搞活、轉型發(fā)展的歷史性機遇。

第一，部分中央企業(yè)的“淡馬錫化”?！稕Q定》提出，要“以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本運營公司”。國有資本運營公司是個新概念。根據(jù)國研中心的“383方案”，國有資本運營公司是一種以新加坡淡馬錫公司為基本模式的國有獨資的國有資產（股權）管理公司。不少地方政府已經成立了采用類似淡馬錫模式的企業(yè)，中央層面以中央?yún)R金公司的金融資本運營模式最為典型，國務院國資委2010年也設立了中國國新控股有限責任公司，實際上就是國有資本運營公司的思路。毫無疑問，部分中央國有企業(yè)將被改造、改組為“淡馬錫”模式，這實際上是一次重大轉型機遇。目前看，最有可能被改組為國有資本運營公司的中央企業(yè)應該是初步具備“多元化控股公司”雛形的企業(yè)，比如國家開發(fā)投資公司、華潤集團、招商局集團、中糧集團、中化集團、中航工業(yè)集團、中國機械工業(yè)集團、中國通用技術集團、中國誠通控股集團、中國建材集團等。

第二，多數(shù)中央企業(yè)將“混合所有制化”?！盎旌纤兄啤笔恰稕Q定》關于基本經濟制度領域的核心概念，國資監(jiān)管和國企改革的各方面都將圍繞它開展和進行。大部分中央國有企業(yè)將通過股權多元化改革、國有股減持和引進社會資本，逐步發(fā)展成為混合所有制企業(yè)。政府部門對于新形成的混合所有制企業(yè)將以“管資本、管股權”為主，不再干預企業(yè)經營行為，以“用腳投票”和董事會治理的方式表達對企業(yè)經營行為的看法；同時，還會完善企業(yè)公司治理，形成具有自生能力、市場競爭能力的公司治理結構。新的更有效率的公司治理結構將有效提高企業(yè)的運營效率和市場活力。

三、《決定》對我國企業(yè)提出的要求和挑戰(zhàn)

供給側管理思維一方面要放松政府對企業(yè)的管制，另一方面更要彌補政府“缺位”，加強各方面的監(jiān)管，多數(shù)監(jiān)管都與企業(yè)有直接關系。供給側管理思維的主要目的是從解決經濟發(fā)展中的中長期問題著眼，釋放企業(yè)活力，推進經濟從舊的增長模式轉向更高級的增長模式。這事實上對我國企業(yè)提出了更高的要求。

（一）對內搞活，既是機遇，也是挑戰(zhàn)

《決定》全文共使用了10次“活力”，包括企業(yè)活力、社會活力、創(chuàng)新活力、文化創(chuàng)造活力等方面，針對的是思想觀念的僵化和利益關系的固化。所以《決定》提出，要“最大限度調動一切積極因素”，“以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬”。從企業(yè)角度來看，要對內開放、搞活企業(yè)是大勢所趨，是企業(yè)期盼已久的歷史性機遇，但也要看到，對內搞活既是機遇，也是重大挑戰(zhàn)。第一，不少人對于《決定》提出的諸多論述和創(chuàng)新難以理解，特別是相當多的基層政府人員吃不透《決定》的政策思路，更處理不好減少政府對微觀經濟的干預和加強監(jiān)管的關系。這一方面是由于知識水平有限，更重要的是長期以來形成的僵化的思想觀念。第二，利益格局調整難度極大，特別涉及部分政府部門和公務人員、涉及部分企業(yè)的固有利益格局。《決定》大方向是建立有限政府、法治政府和有活力的市場經濟，那么就必然要發(fā)揮市場“看不見的手”的作用，限制政府“看得見的手”的權力，最大限度減少行政審批，破除行政壟斷和市場壟斷，同時加強公共服務供給。這需要決策者用極大勇氣和有效機制來推動。

（二）加強對企業(yè)的全方位監(jiān)管

過去，政府在GDP政績導向下成為經濟發(fā)展型政府，各地方政府和企業(yè)之間一定程度上成為“利益共同體”，一榮俱榮一損俱損，只是把政府監(jiān)管缺位形成的巨大社會成本轉嫁給了社會，最終形成了嚴重的環(huán)境污染、產能過剩、官吏腐敗、債務高企等問題。舊的發(fā)展方式已經難以為繼。《決定》著眼構建現(xiàn)代國家治理體系，要解決“更好發(fā)揮政府作用”，彌補市場失靈，加強全方位監(jiān)管。1、市場監(jiān)管。實行全國統(tǒng)一的市場監(jiān)管體系，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，反對地方保護，反對壟斷和不正當競爭；建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信。2、金融監(jiān)管。要加強金融業(yè)對內開放條件下的金融監(jiān)管，落實金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標準，界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任；建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制。3、稅收監(jiān)管。把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入消費稅征收范圍。4、科研資源監(jiān)管，建立創(chuàng)新調查和創(chuàng)新報告制度，構建公開透明的國家科研資源管理和項目評價機制。5、食品藥品安全監(jiān)管。建立最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度，建立食品原產地可追溯制度和質量標識制度，保障藥品安全。6、安全生產監(jiān)管，遏制重特大安全事故。7、土地和資源監(jiān)管。實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度；提高工業(yè)用地價格；完善生態(tài)補償機制。8、環(huán)境保護監(jiān)管。強化節(jié)能節(jié)地節(jié)水、環(huán)境、技術、安全等市場準入標準，用制度保護環(huán)境，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。9、政企關系監(jiān)管。加強和改進對主要領導干部行使權力的制約，推行政府權力清單制度，依法公開權力運行流程；紀檢巡視制度要做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋，用制度反腐敗。10、國資監(jiān)管。要建立長效激勵約束機制，強化國有企業(yè)經營投資責任追究，探索推進國有企業(yè)財務預算等重大信息公開；加強人大國有資產監(jiān)督職能。

（三）推進企業(yè)創(chuàng)新和轉型升級

推進經濟轉型，打造中國經濟升級版，最終目標是要形成以企業(yè)為主體的創(chuàng)新體系，靠企業(yè)轉型升級完成經濟轉型升級，體現(xiàn)在企業(yè)層面就是要形成一批依靠創(chuàng)新驅動、具有世界水平的跨國企業(yè)。這既是希望，也是任務。第一，二元企業(yè)政策的“一元化”，形成平等使用生產要素、公平開展競爭、靠創(chuàng)新和效率贏得市場的企業(yè)競爭格局。國有經濟的混合所有制化，是要把國有企業(yè)趕出政府懷抱、使其脫離政府呵護，讓其真正地企業(yè)化、市場化和國際化，成為具備自生能力和市場競爭力的市場主體。這意味著長期以來形成和固化的二元企業(yè)所有制結構將就此終結。第二，要深化科技體制改革，強化企業(yè)在技術創(chuàng)新中的主體地位，發(fā)揮大型企業(yè)創(chuàng)新骨干作用，激發(fā)中小企業(yè)創(chuàng)新活力，推進應用型技術研發(fā)機構市場化、企業(yè)化改革，建設國家創(chuàng)新體系。第三，以對外開放促改革，培育參與和引領國際經濟合作競爭新優(yōu)勢。放寬外商在金融、教育、文化、醫(yī)療、電子商務、會計審計等領域的投資準入，進一步放開一般制造業(yè)；擴大企業(yè)對外投資，確立企業(yè)對外投資主體地位，允許企業(yè)發(fā)揮自身優(yōu)勢對外投資。

四、結論

三中全會全面深化改革的決定對于我國企業(yè)來說具有歷史意義?？傮w看，機遇顯著大于挑戰(zhàn)，挑戰(zhàn)也不可小覷。第一，它瞄準當前我國企業(yè)和經濟面臨的突出矛盾和問題，果斷實施以供給側為主的體制改革，優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境，放松政府管制，對內對外開放，各類企業(yè)都迎來激發(fā)活力和動力的歷史性機遇。這是正確的藥方，有助于構建一個著眼于未來若干年的良性循環(huán)的體制環(huán)境。第二，對貫徹落實三中全會決定可能出現(xiàn)的思想阻力和利益阻力不可掉以輕心。制度慣性和路徑依賴沒有那么容易打破?！稕Q定》描繪的美好藍圖和愿景能否實現(xiàn)，關鍵在于落實。第三，推進改革是大勢所趨，企業(yè)和企業(yè)家迎來一個大有作為的時代。我國企業(yè)應該在《決定》開創(chuàng)出來的廣闊市場空間中提早謀篇布局，發(fā)揮企業(yè)家的創(chuàng)造性破壞和探索精神，在深化改革、促進轉型、增強國際競爭能力上下功夫，勇于擔當，增強信心，奮發(fā)圖強，為我國經濟轉型貢獻力量。

（作者系中國企業(yè)聯(lián)合會博士，中國社會科學院經濟所博士后）