對(duì)十八屆四中全會(huì)《決定》中深化行政執(zhí)法體制改革內(nèi)容的解讀

張宏忠

摘 要： 深化行政執(zhí)法體制改革是深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。針對(duì)行政執(zhí)法領(lǐng)域中出現(xiàn)的執(zhí)法無(wú)力、執(zhí)法腐敗等突出問(wèn)題，必須嚴(yán)格落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中的相關(guān)重要部署，完善行政執(zhí)法管理體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的綜合執(zhí)法力度，改革城管執(zhí)法體制;強(qiáng)化行政執(zhí)法人員管理制度，提升綜合素質(zhì);健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 行政執(zhí)法體制;改革;綜合執(zhí)法;資格認(rèn)證;收支兩條線

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.03.09

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（下文簡(jiǎn)稱《決定》）中關(guān)于“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”[1]35的重大部署，是法律的生命力和權(quán)威能夠?qū)崿F(xiàn)的基本保障。因?yàn)椤靶姓C(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和社會(huì)秩序”[2]。其中，“深化行政執(zhí)法體制改革”[1]，則是當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)、最急迫的重點(diǎn)工作。針對(duì)行政執(zhí)法領(lǐng)域中出現(xiàn)的執(zhí)法無(wú)力、執(zhí)法腐敗等突出問(wèn)題，習(xí)近平同志在《決定》的有關(guān)說(shuō)明中，使用了“老百姓深惡痛絕”的嚴(yán)厲措辭，指出“必須下大力氣解決”[1]86，足見(jiàn)行政執(zhí)法體制改革的緊迫性。

一、 推進(jìn)綜合執(zhí)法，完善行政執(zhí)法管理體系

1.加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的綜合執(zhí)法力度

“行政執(zhí)法是各級(jí)政府的經(jīng)常性工作，直接涉及人民群眾和企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)的利益。”[3]1《決定》提出“重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法”[1]37。

這是因?yàn)椋环矫?，這些領(lǐng)域的行政執(zhí)法，與人民群眾的日常生活息息相關(guān)，直接關(guān)乎政府的公眾形象，直接影響黨群關(guān)系、干群關(guān)系的和諧，直接關(guān)系到社會(huì)的和諧穩(wěn)定;另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，行政管理的任務(wù)和范圍日益繁重，客觀上造成當(dāng)前我國(guó)行政執(zhí)法體制的復(fù)雜性，職能交叉重疊與責(zé)權(quán)模糊不清的現(xiàn)象并存，領(lǐng)導(dǎo)體制也呈現(xiàn)垂直型、雙重型、指導(dǎo)型等多樣性，一個(gè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法往往需要?jiǎng)訂T多部門、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)合作才能夠較好地完成，現(xiàn)實(shí)中容易受到各種因素的制約。

為此，《決定》提出要“根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量”[1]37。變多頭監(jiān)管為綜合執(zhí)法，引導(dǎo)各部門加強(qiáng)協(xié)作，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的綜合執(zhí)法力度，不斷提升執(zhí)法水平、執(zhí)法效率，這樣才能有效地維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，保障社會(huì)的和諧穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展?fàn)I造良好的運(yùn)行環(huán)境。

2.改革城市管理行政執(zhí)法體制

城市管理行政執(zhí)法部門（下文簡(jiǎn)稱“城管”）承擔(dān)著規(guī)范、維護(hù)和治理城市公共秩序的重任。目前，暴力抗法和野蠻執(zhí)法事件時(shí)有發(fā)生，社會(huì)輿論反應(yīng)強(qiáng)烈。城管人員的工作壓力和艱辛易被忽視，而其公眾形象則往往被負(fù)面化。

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高，城市的規(guī)模、人口不斷擴(kuò)大，社會(huì)環(huán)境、利益關(guān)系日益復(fù)雜，然而城市管理和行政執(zhí)法水平卻沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)。城管執(zhí)法任務(wù)日趨繁重，而相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)的滯后和不完善，造成城管所擁有的行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)界定不清、力度不足、范圍有限，執(zhí)法難度日益加大，矛盾沖突易發(fā)多發(fā)。同時(shí)，行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)設(shè)置繁多、各自為政、缺乏協(xié)調(diào)，有利可圖的領(lǐng)域各方爭(zhēng)相介入執(zhí)法，復(fù)雜棘手的就相互推諉。城管的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、隊(duì)伍素質(zhì)、編制待遇、工作條件還存在諸多亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這些都是造成野蠻執(zhí)法和暴力抗法事件惡性循環(huán)的重要原因。另外，值得一提的是，在行政管理和行政執(zhí)法體制中，城市管理是唯一沒(méi)有中央相關(guān)部委分管的領(lǐng)域。

針對(duì)這種情況，《決定》中指出要“理順行政強(qiáng)制執(zhí)行體制。理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”[1]37。人民城市人民建，人民城市人民管。必須貫徹落實(shí)《決定》的相關(guān)精神，改革城市管理執(zhí)法體制，從根本上解決多頭執(zhí)法的問(wèn)題，探索樹立一種“大城管”的綜合治理理念和模式，推動(dòng)城市管理的科學(xué)化、法治化，實(shí)現(xiàn)“城市，讓生活更美好”的共同心愿。

二、強(qiáng)化行政執(zhí)法人員管理制度，提升綜合素質(zhì)

1.嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員的資格認(rèn)證

近幾年來(lái)，在行政執(zhí)法領(lǐng)域中出現(xiàn)了一種特別的所謂“臨時(shí)工現(xiàn)象”。當(dāng)行政機(jī)關(guān)在行政管理和行政執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)失職、瀆職等行為造成責(zé)任事故時(shí)，就拋出幾個(gè)“臨時(shí)工”充當(dāng)擋箭牌和替罪羊，平息社會(huì)輿論，逃避問(wèn)責(zé)，這儼然成為行政部門危機(jī)公關(guān)的通用模式。這也表明，針對(duì)行政執(zhí)法人員的資格認(rèn)證、法律意識(shí)、政策水平、綜合素質(zhì)、崗位設(shè)置、編制待遇等一系列工作亟待理順和強(qiáng)化。

行政執(zhí)法人員處于依法行政、建設(shè)法治政府的最前沿，最深入社會(huì)，最貼近群眾，工作最直觀，形象最鮮明，其自身素質(zhì)和水平直接關(guān)系行政執(zhí)法的效率和政府威信。目前，有些行政部門的執(zhí)法主體條件不符合要求，法律常識(shí)、業(yè)務(wù)知識(shí)匱乏，依人依權(quán)不依法，甚至濫用職權(quán)，以權(quán)謀私;某些行政執(zhí)法部門在招人、培訓(xùn)、履職、監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲等方面還沒(méi)有納入法制化軌道，將大量的編外人員充斥在行政執(zhí)法的第一線，甚至將棘手的執(zhí)法任務(wù)交給一些不良社會(huì)分子，造成了極其惡劣的影響。

根據(jù)法律規(guī)定，作為行政執(zhí)法人員，屬于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員范疇，代表政府行使行政管理、行政執(zhí)法和公共服務(wù)，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，政府就是第一責(zé)任主體。因此，執(zhí)法人員的選配必須符合其崗位要求，必須具備相應(yīng)的資格。《決定》指出“嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動(dòng)”。[1]37-38這就是要準(zhǔn)備統(tǒng)一部署，對(duì)我國(guó)目前的行政執(zhí)法人員展開一次全面清理整頓，通過(guò)嚴(yán)格的持證上崗和資格審核制度，堅(jiān)決將一批不合法、不合格、不稱職的人員清理出行政執(zhí)法隊(duì)伍，強(qiáng)化行政執(zhí)法人員的依法行政意識(shí)和業(yè)務(wù)素養(yǎng)，保證行政執(zhí)法的合法性和高效率。

2.嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線

就在十八屆四中全會(huì)召開之際，據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，一份由某省工商行政管理局下發(fā)的《關(guān)于迅速貫徹落實(shí)省財(cái)政廳專項(xiàng)督導(dǎo)省工商局罰沒(méi)收入工作安排意見(jiàn)的通知》在網(wǎng)上引發(fā)熱議。這個(gè)被稱作是“公權(quán)打劫”的《通知》，要求全員上陣、分解任務(wù)、責(zé)任到人，確保11月底前完成年度罰沒(méi)收入任務(wù)。并實(shí)行“兩個(gè)掛鉤”，即與經(jīng)費(fèi)款項(xiàng)、年終獎(jiǎng)懲掛鉤，完成或超額完成目標(biāo)的單位實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助;收入虧欠的，要從該單位補(bǔ)助費(fèi)用上扣減償還。[4]

這就是一起典型的違背依法行政理念、濫用職權(quán)的行政違法行為，與加快建設(shè)法治政府的方向背道而馳。這種“罰沒(méi)指標(biāo)”，客觀上造成在行政執(zhí)法領(lǐng)域里存在“管理就是收費(fèi)，執(zhí)法就是罰款”的現(xiàn)象，政府正常的行政管理和公共服務(wù)職能嚴(yán)重缺失，擾亂經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序，破壞了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

《決定》對(duì)此明確指出“嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴(yán)禁收費(fèi)罰沒(méi)收入同部門利益直接或者變相掛鉤”[1]38，就是為了堅(jiān)決遏制這種現(xiàn)實(shí)中許多行政執(zhí)法部門里存在的土政策、潛制度等違法現(xiàn)象。只有在行政執(zhí)法領(lǐng)域中嚴(yán)格執(zhí)行“罰繳分離，收支兩條線”的管理制度，將罰沒(méi)收入全額上繳財(cái)政，行政執(zhí)法部門的辦公經(jīng)費(fèi)和人員工資待遇完全納入財(cái)政預(yù)算而予以充分保障，才能杜絕行政執(zhí)法領(lǐng)域中的嚴(yán)重隱患。

三、行政執(zhí)法與刑事司法相銜接，加強(qiáng)執(zhí)法合作

1.行政執(zhí)法與刑事司法銜接的必要性

行政執(zhí)法與刑事司法銜接是指將涉嫌犯罪行為的案件從行政執(zhí)法中分離出來(lái)，過(guò)渡到刑事司法程序中，進(jìn)行偵查、起訴、審判的協(xié)作辦案模式。早在2001年，國(guó)務(wù)院就頒布了 《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，最高人民檢察院也頒布了《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐，《決定》更是明確提出“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制”[1]39，從而實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)合力懲治違法犯罪行為的目的。

當(dāng)前，我國(guó)正處于發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)也是社會(huì)矛盾的集中凸顯期，利益格局錯(cuò)綜復(fù)雜，行政執(zhí)法面臨著許多突出的困難、阻力和障礙，嚴(yán)重影響了依法行政的深入推進(jìn)。在一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生發(fā)展和人民根本權(quán)益的領(lǐng)域，例如《決定》中重點(diǎn)提到的食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域，存在著嚴(yán)重的違法犯法行為，而現(xiàn)實(shí)操作中僅僅依靠政府行政執(zhí)法的強(qiáng)制力和處罰力度根本無(wú)法有效制止，導(dǎo)致違法成本低、執(zhí)法效率差、維權(quán)成本高，人民群眾對(duì)有法不依、以罰代刑、打擊無(wú)力等問(wèn)題反應(yīng)強(qiáng)烈。所以，只有行政執(zhí)法和刑事司法更好地銜接，才能降低入罪門檻、威懾犯罪。

2.實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的及時(shí)有效銜接

目前，行政執(zhí)法和刑事司法兩者的權(quán)責(zé)界限尚不清晰。政府機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法處罰權(quán)僅僅限定在警告、罰款、行政拘留、勒令停產(chǎn)整頓等方面，對(duì)涉嫌犯罪的責(zé)任人沒(méi)有控制和偵查權(quán)限。而公安部門在查辦相關(guān)案件時(shí)，與行政執(zhí)法部門往往溝通不暢，導(dǎo)致犯罪證據(jù)被轉(zhuǎn)移破壞。甚至有的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)出于地方保護(hù)主義和部門利益，以罰代刑，對(duì)案件的司法移交，態(tài)度消極、曖昧。

對(duì)此，《決定》明確提出了“建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰的無(wú)縫對(duì)接”[1]39。這就需要加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的相關(guān)立法工作，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督。建立健全相關(guān)的銜接工作機(jī)制和信息交流平臺(tái)，整合執(zhí)法資源，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，密切合作，降低行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的取證成本，提高司法機(jī)關(guān)的辦案水平，及時(shí)有效地懲治犯罪，維護(hù)社會(huì)公平正義。

總而言之，深化行政執(zhí)法體制的改革必須在法治軌道上有序進(jìn)行，抓住重點(diǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法力度和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度完善，才能逐步形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)法治政府，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民生福祉得到充分有力的保障。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議文件匯編[Z].北京：人民出版社，2014.

[2]習(xí)近平在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 依法治國(guó) 依法執(zhí)政 共同推進(jìn)法治國(guó)家 法治政府 法治社會(huì)一體建設(shè)[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-02-25（第1版）.

[3]溫家寶.讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行[J].求是，2012（8）.

[4]河南省工商局發(fā)文催辦罰款任務(wù)，宣教處回應(yīng)稱“瞎說(shuō)”[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/finance/2014-10/16/c_127104498.htm，2014-10-16.