GPA新變化及對我國政府采購發(fā)展的建議

李慰

隨著貿(mào)易自由化的不斷推進(jìn)，政府采購領(lǐng)域的開放逐漸成為世界各國關(guān)注的重點，WTO政府采購協(xié)議在促進(jìn)政府采購公開、公平、透明方面起到了積極作用和顯著成效。當(dāng)前，我國正在積極推進(jìn)加入GPA（Government Procurement Agreement，政府采購協(xié)議）談判進(jìn)程，并先后向WTO提交了四份出價清單，準(zhǔn)確把握政府采購協(xié)議發(fā)展方向，認(rèn)清機(jī)遇與挑戰(zhàn)，將為推動我國政府采購的發(fā)展提供一定的理論依據(jù)。

一、政府采購協(xié)議的新變化

1947年GATT（General Agreement on Tariffs and Trade，關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定，簡稱關(guān)貿(mào)總協(xié)定）法律體系中，政府采購被視為例外領(lǐng)域（例如GATT1947第3條第8款），可以不采取國民待遇原則，而優(yōu)先購買本國商品。20世紀(jì)60年代，隨著政府采購的貿(mào)易壁壘功能日益增強(qiáng)，歧視性政府采購對國際貿(mào)易的影響日益增大，一些先進(jìn)的工業(yè)化國家為了開拓海外市場，解決日益突出的貿(mào)易失衡問題，迫切需求打破政府采購這一貿(mào)易壁壘。OECD（Organization for Economic Co-operation and Development，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，簡稱經(jīng)合組織）首先著手政府采購實體和程序方面的探索，并于1973年草擬了一份關(guān)于政府采購的國際規(guī)則。伴隨GATT東京回合談判的啟動，包括歧視性政府采購在內(nèi)的非關(guān)稅壁壘被列為正式的談判議題。在OECD相關(guān)成果的基礎(chǔ)上，1976年GATT成立了政府采購委員會，專門負(fù)責(zé)研究起草政府采購協(xié)議。作為東京回合的成果，最初的政府采購協(xié)議于1979年簽訂并于1981年1月1日正式生效。要求政府采購適用國民待遇和非歧視原則，并建立透明的采購規(guī)則，以保障外國供應(yīng)商享受公平待遇。發(fā)展至今，政府采購協(xié)議先后經(jīng)歷了GPA1979、GPA1988修訂本、GPA1994三個版本，在適用范圍、國民待遇、招標(biāo)程序等方面得到了不斷的完善。

從最新的發(fā)展來看，烏拉圭回合之后，政府采購協(xié)議的發(fā)展從三個方面展開：一是根據(jù)GPA1994第24條的規(guī)定，完善協(xié)議文本、擴(kuò)大協(xié)議涵蓋范圍、進(jìn)一步消除歧視性措施；二是根據(jù)服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（簡稱GATS）第8條的規(guī)定，對服務(wù)領(lǐng)域的政府采購展開多邊談判；三是發(fā)達(dá)國家放棄GPA全面多邊化，轉(zhuǎn)而在WTO體系內(nèi)推動政府采購?fù)该鞫攘x務(wù)的多邊化。但是，由于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的利益沖突等多種原因，1997年開始的服務(wù)貿(mào)易政府采購談判和政府采購?fù)该鞫葏f(xié)議的談判相繼失敗，只有GPA的修訂工作取得了最終成果。2006年，GPA1994修訂本提案獲得暫時通過，此提案集中反映了政府采購的國際化和電子化兩大趨勢，并對序言、正文、附錄等方面進(jìn)行了較大調(diào)整。

一是按照法律文件邏輯結(jié)構(gòu)和采購的實際流程修改GPA文本，修訂后正文條款變?yōu)?2條，比GPA1994少了兩個條款，但總體內(nèi)容不僅更加豐富而且文字更加透明易懂。從正文來看，修訂本重新排列并整合了條款，例如將原來的第1條“適用范圍”和第2條“合同價值估算”合并為第2條“范圍和領(lǐng)域”，對GPA的涵蓋范圍給出了更為明確的范圍。從附錄來看，修訂本仍然保留了4個附錄，但是考慮到電子通訊和電子采購的應(yīng)用以及締約方之間的特殊約定，附錄1的附件由5個增加為6個，新增了“總備注”附件。

二是融入政府采購技術(shù)的最新發(fā)展成果，修訂后的文本吸收了電子通訊和電子技術(shù)在政府采購領(lǐng)域的應(yīng)用經(jīng)驗，并鼓勵使用電子化手段，例如采購信息、公告、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件的發(fā)布和傳遞中，均允許通過電子和紙質(zhì)兩種方式進(jìn)行，同時還專門增加了第14條“電子拍賣”用于規(guī)范這種新的政府采購方式。

三是明晰發(fā)展中國家的特殊待遇，擴(kuò)大并澄清了發(fā)展中成員適用的過渡措施，以吸引發(fā)展中國家加入?yún)f(xié)議，修訂后的文本一方面要求GPA締約方應(yīng)立即為新加入的發(fā)展中國家提供最惠待遇；另一方面在不造成歧視的前提下，授予發(fā)展中國家制定過渡期時間表的權(quán)利，過渡期間發(fā)展國家可以采用的過渡措施包括價格優(yōu)惠、補(bǔ)償貿(mào)易、逐步開放和提高門檻價。但值得注意的是，相關(guān)條款并沒有對發(fā)達(dá)國家構(gòu)成強(qiáng)制性義務(wù)，實現(xiàn)對發(fā)展中國家的優(yōu)惠還要取決于具體的談判結(jié)果。

受接連爆發(fā)的美國金融危機(jī)和歐洲債務(wù)危機(jī)影響，2006年GPA修訂提案談判進(jìn)展十分緩慢，直至2011年12月WTO第八次部長級會議前夜各成員國才最終達(dá)成一致意見并獲得了該次會議的通過。2012年3月，WTO政府采購委員會正式接受了部長級會議后再次修改的GPA修訂本，從公布的資料看，部長級會議沒有對2006年GPA修訂提案做大規(guī)模改動，僅對個別表述細(xì)節(jié)做了增強(qiáng)嚴(yán)謹(jǐn)性的微調(diào)，對調(diào)了“普遍原則”和“發(fā)展中國家”在條款中的順序，并將附錄1的附件增加為7個，新增了貨物附件。目前，只要GPA15個締約方（歐盟作為整體，包括全部28個歐盟國家）的2/3提交接受文件，修訂文本便可以正式生效。截至2013年12月4日第九次部長級會議，已有美國、歐盟、列支敦士登、挪威、加拿大、中國臺北、中國香港7個締約方對最新的GPA修訂文本進(jìn)行了確認(rèn)，并有若干締約方承諾將在接下來的幾周內(nèi)提交接受文件，預(yù)計GPA2012最晚將于2014年3月生效。

二、我國加入GPA談判的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

西方國家200多年的政府采購歷史相比，我國國內(nèi)的政府采購制度建設(shè)起步較晚，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》分別于2000年和2003年才正式實施，政府職能、法律體系、管理體制、政采制度、實踐經(jīng)驗等具體國情制約了我國加入政府采購協(xié)議的談判進(jìn)程。因此，直至2007年底，我國才正式向WTO遞交加入政府采購協(xié)議的申請，并提交了第一份出價。伴隨艱難的談判，2012年底我國向WTO提交了第四份出價。

后金融危機(jī)時代，全球治理格局正經(jīng)歷著復(fù)雜而深刻的調(diào)整，面臨復(fù)雜多變的國際形勢。十八屆三中全會則進(jìn)一步明確要求，構(gòu)建我國開放型經(jīng)濟(jì)新體制，堅持世界貿(mào)易體制規(guī)則，改革市場準(zhǔn)入等管理體制，加快政府采購等新議題談判，形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。在國內(nèi)外新的發(fā)展形勢下，我國加入政府采購協(xié)議的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

（一）主要機(jī)遇

一是有利于開拓更加廣闊的海外市場。一方面，加入GPA意味著國內(nèi)企業(yè)擁有了進(jìn)入美國、歐盟、日本等主要發(fā)達(dá)國家政府采購市場的通行證，國內(nèi)貨物、服務(wù)和工程建設(shè)將獲得更加廣闊的市場空間，使?jié)撛谫Q(mào)易利益變?yōu)楝F(xiàn)實的可能性大大增加；另一方面，加入GPA可以有效提高我國政府采購的規(guī)范化程度，在規(guī)則的制定和執(zhí)行方面與國際接軌，透明統(tǒng)一、公開公正的采購規(guī)則將從制度上為我國企業(yè)進(jìn)軍外國政府采購市場奠定基礎(chǔ)。

二是有利于完善國內(nèi)政府采購制度。通過倒逼機(jī)制規(guī)范我國的政府采購市場，營造良好的競爭環(huán)境，提高財政資金使用效率；抑制采購市場的腐敗，促進(jìn)政府廉潔；減少行政干預(yù)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。在深化我國政府采購機(jī)制變革的過程中，貫徹落實政府職能轉(zhuǎn)變，健全和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。

（二）主要挑戰(zhàn)

一是國內(nèi)政府采購法律需要進(jìn)一步修改完善。一方面，我國政府采購法與GPA在內(nèi)容上存在著諸多差異，包括適用范圍界定方法和覆蓋范圍不同、采購方式和程序缺乏具體規(guī)范等；另一方面，國內(nèi)法律之間也缺乏協(xié)調(diào)性，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》作為規(guī)范我國政府采購行為的同位階的法律，在采購對象、監(jiān)管主體、適用條件等多方面不盡相同，尤其是在工程采購領(lǐng)域。

二是企業(yè)可能會失去部分國內(nèi)政府采購市場。加入GPA后，國內(nèi)政府采購市場開放程度將顯著提高，無疑會對部分競爭力較弱的產(chǎn)業(yè)造成沖擊，特別是軟件、汽車、辦公和通訊設(shè)備等政府采購的重點商品和服務(wù)。例如2011年日本機(jī)械及運(yùn)輸設(shè)備在出口中所占的比重高達(dá)58.35%，占世界市場份額的8.35%，且顯示性比較優(yōu)勢指數(shù)明顯高于中國①。這意味著，國內(nèi)政府采購市場開放后，部分行業(yè)將面臨更加嚴(yán)峻的競爭環(huán)境。

三是部分產(chǎn)業(yè)政策需要進(jìn)行有針對性的調(diào)整。在我國加入GPA談判過程中，政府采購領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)扶持政策是比較敏感的問題，典型的案例便是為推進(jìn)加入GPA，我國于2011年同時停止了《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預(yù)算管理辦法》等三份文件的執(zhí)行。可以預(yù)見，為推進(jìn)談判的順利進(jìn)行，我國現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策體系仍需進(jìn)行局部的調(diào)整，那么未來如何在國際規(guī)則之下合理的支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高企業(yè)競爭力也是有待深入思考的問題。

三、對我國政府采購發(fā)展的建議

（一）盡快加入政府采購協(xié)議

盡管加入GPA提高了本國企業(yè)在國內(nèi)政府采購市場上的競爭壓力，但卻使企業(yè)具有了進(jìn)入更加廣闊的外國政府采購市場的資格。作者對OECD國家1990—2012年相關(guān)數(shù)據(jù)的測算表明，加入GPA將顯著提高出口貿(mào)易規(guī)模，但是GPA成員數(shù)量對雙邊出口額具有一定的抑制作用，主要是因為在政府采購市場規(guī)模相對有限的情況下，GPA成員之間為替代關(guān)系。因此，我國應(yīng)積極加快談判進(jìn)程，爭取早日加入GPA，以更加充分的享有其帶來的貿(mào)易利益。

（二）充分利用發(fā)展中國家條款

為吸引更多的發(fā)展中國家，GPA專門制定了多條發(fā)展中國家優(yōu)惠條款，我國應(yīng)堅持以發(fā)展中國家身份加入GPA，并充分利用這些制度安排，為國內(nèi)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更加有利的條件，在合理安排過渡期時間表的同時，結(jié)合實際情況穩(wěn)步推進(jìn)開放實體，尤其要慎重對待國有企業(yè)是否進(jìn)入清單。

（三）通過鼓勵創(chuàng)新提高競爭力

一方面，借鑒國際經(jīng)驗，在GPA允許的范圍內(nèi)制定修改現(xiàn)有政策和法律，通過規(guī)定本國產(chǎn)品和勞動的最低含量、以國家安全、保護(hù)環(huán)境等理由限制或禁止外國供應(yīng)商等方式，鼓勵采購具有核心技術(shù)和自主知識產(chǎn)權(quán)的國內(nèi)產(chǎn)品。另一方面，深化國內(nèi)創(chuàng)新體制改革，建立健全鼓勵企業(yè)進(jìn)行原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新的體制機(jī)制，強(qiáng)化企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體地位，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，健全技術(shù)創(chuàng)新的激勵機(jī)制。

（四）進(jìn)一步完善政府采購制度

一方面，合理制定政府采購規(guī)模，充分利用門檻價以下的政府采購需求，并改進(jìn)政府采購的價格形成機(jī)制，結(jié)合使用公開招標(biāo)、競爭性談判等采購方式，在保證財政資金使用效率的同時，盡量降低政府采購價格與市場價格的聯(lián)動，進(jìn)而提高企業(yè)競爭消費(fèi)市場的積極性。另一方面，加快出臺政府采購法實施條例，加大政府采購監(jiān)督管理和信息公開力度，建立健全政府采購過程的公開機(jī)制，并適應(yīng)GPA發(fā)展趨勢，加快政府采購信息化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

注：①作者根據(jù)WTO2011年統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算。

（作者單位：國家發(fā)展改革委外經(jīng)所）