構(gòu)建保障公民財政支出監(jiān)督權(quán)的制度體系

寇鐵軍，胡俊杰(.東北財經(jīng)大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連 605；.東北財經(jīng)大學(xué) 研究生院，遼寧 大連 605)

監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生于權(quán)力的讓渡，當(dāng)權(quán)力主體讓渡其權(quán)力的同時也就獲得了對受讓權(quán)力主體的監(jiān)督權(quán)，即受讓主體受讓權(quán)力的同時也就具有了接受監(jiān)督的義務(wù)——這既是公平理念的基本要求，也是權(quán)力義務(wù)對等原則的一個具體應(yīng)用，同時也避免了因為這種讓渡而形成一種權(quán)力對另一種權(quán)力(利)的剝奪。財政支出監(jiān)督權(quán)就是指讓渡財政支出權(quán)的主體對受讓財政支出權(quán)的主體享有的察看并督促的權(quán)力?！罢枰揞~的經(jīng)費(fèi)維持，因此，從國家受益的人們都應(yīng)讓渡他們的部分財產(chǎn)給國家”[1]，當(dāng)公民全體將其對財政資金支配的權(quán)利讓渡給了國家的過程中便產(chǎn)生了公民的財政支出監(jiān)督權(quán)。在強(qiáng)大的國家權(quán)力面前，公民財政支出監(jiān)督權(quán)就需要有相應(yīng)的制度來實現(xiàn)和保障，而財政決策過程聽證制度、財政支出信息公開制度和財政支出公益訴訟制度是保障財政支出監(jiān)督權(quán)的重要環(huán)節(jié)。

一、實現(xiàn)公民財政支出監(jiān)督權(quán)的制度保障

廣大公民能夠參與財政支出的事前決策，充分獲得財政支出過程中的相關(guān)信息，在發(fā)現(xiàn)財政支出違規(guī)、違法行為時可以最終通過訴訟獲得救濟(jì)是公民財政支出監(jiān)督權(quán)得以實現(xiàn)的基本要求。理論上，公民對財政支出相關(guān)決策的參與權(quán)、公民的財政支出相關(guān)信息知情權(quán)和公民對財政支出相關(guān)違法行為的追究權(quán)都與公民財政支出監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容密切聯(lián)系；實踐中，財政支出決策中的聽證制度、財政支出相關(guān)信息公開制度以及財政支出公益訴訟制度都與公民財政支出監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)密切相關(guān)。

起源于18世紀(jì)的英國聽證制度傳入美國后，被進(jìn)一步移植到立法活動和公共管理實踐中，用作提升立法與行政民主化程度以及獲取相關(guān)信息的有益方法。聽證制度作為民主實踐的具體體現(xiàn)，是協(xié)商民主的制度實踐形式，為公民提供了參與決策和法律制定的機(jī)會，能夠有效防止行政專制。聽證制度對實現(xiàn)公民的財政支出監(jiān)督權(quán)更多地體現(xiàn)在決策聽證過程中。公共決策聽證制度就是國家行政機(jī)關(guān)在做出決策之前，考慮到社會利益的多元性、復(fù)雜性和沖突性，把不同利益群體召集在一起，通過理性、平等地交流、溝通、辯論，協(xié)調(diào)不同利益，平衡利益沖突，以實現(xiàn)公共決策的科學(xué)化、民主化和合法化[2]。決策聽證制度在某種程度上擴(kuò)大了社會公眾參與的有效路徑，有利于實現(xiàn)直接民主；為多元化的利益主體搭建了一個信息交互的平臺來平等地評估和討論決策方案的必要性與可行性；是保障公共政策涉及到的利益群體都能充分表達(dá)自身利益的一種方式。財政支出決策過程中的聽證通過影響財政支出決策實現(xiàn)善治的同時就保障了公民的財政支出決策監(jiān)督權(quán)。

知情權(quán)指公民獲得、知悉國家和社會公共事務(wù)信息的自由與權(quán)利。財政信息的知情權(quán)是公民行使其財政支出監(jiān)督權(quán)的前提和基礎(chǔ)。不知情便無從監(jiān)督，也無法監(jiān)督；獲得了財政支出的各種信息，包括財政預(yù)算決算報告、財政支出數(shù)額、支出總量、支出方向、支出確定的程序、政府采購項目的目錄、標(biāo)準(zhǔn)及實施情況的信息才能對財政支出的監(jiān)督從事前抓住時機(jī)、事中嚴(yán)格把關(guān)、到事后及時評價和問責(zé)。財政信息公開的范圍越廣泛、公開的內(nèi)容越詳細(xì)、公開的方式越便捷，政府的財政透明度就越高，公民實現(xiàn)財政支出監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)——知情權(quán)就越能夠得到保障。

“無救濟(jì)，則無權(quán)利”這一著名的法律原則揭示了法治社會的一條重要準(zhǔn)則，即保障權(quán)利最有力的方式是訴訟。司法是保障公民權(quán)益、維護(hù)社會公平正義的最后一道防線，任何權(quán)利得以實現(xiàn)，必須賦予其司法上的救濟(jì)途徑。公益訴訟有別于傳統(tǒng)的私益訴訟，它是指特定的訴訟主體，包括特定的組織和個人，對違反法律法規(guī)損害國家和社會等公共利益行為，依照法律規(guī)定，向法院提起訴訟，由法院依法追究上述違反損害公共利益行為的法律責(zé)任的活動[3]。公益訴訟是對傳統(tǒng)民法中“利益相關(guān)者提起訴訟”規(guī)則的一種突破，它為公共利益的救濟(jì)提供了根本保障，充分發(fā)揮了社會團(tuán)體和公民在對公權(quán)行使進(jìn)行制約和保護(hù)公共利益方面的積極作用，將公權(quán)行使納入司法審查的制度體系。公民因財政支出監(jiān)督而提起的訴訟是眾多公益訴訟中的一種特殊表現(xiàn)形式。財政資金的任何違規(guī)使用和浪費(fèi)都意味著公民稅收負(fù)擔(dān)的加重，是對全體公民利益的侵犯，公共資金的違規(guī)支出是公民提起財政支出監(jiān)督訴訟存在的根據(jù)，公民對財政支出相關(guān)問題提起公益訴訟的權(quán)力是實現(xiàn)公民財政支出監(jiān)督權(quán)的手段，是其財政支出監(jiān)督權(quán)利遭到阻礙或破壞的司法救濟(jì)途徑。

二、我國保障公民財政支出監(jiān)督權(quán)的相關(guān)制度

以決策參與權(quán)、信息知情權(quán)和對違法違規(guī)行為追究權(quán)為核心內(nèi)容的公民財政支出監(jiān)督權(quán)，在我國不斷引進(jìn)和完善聽證制度、信息公開制度和公益訴訟制度過程中得到了加強(qiáng)和保障。

1.我國的財政支出決策聽證制度

我國1996年實行的《中華人民共和國行政處罰法》第一次正式地引入了行政聽證程序。此外，《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》和《中華人民共和國行政許可法》中也有關(guān)于聽證制度的規(guī)定?！吨腥A人民共和國價格法》要求政府在制定關(guān)系到群眾根本利益的公用事業(yè)價格和公益性服務(wù)價格以及自然壟斷經(jīng)營的價格時要通過聽證會制度聽取消費(fèi)者的建議，進(jìn)一步擴(kuò)展了聽證制度的范圍，該法的實施標(biāo)志著我國聽證制度正式進(jìn)入了公共決策領(lǐng)域。2004年國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政的實施綱要》中明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)的重大決策和立法草案應(yīng)當(dāng)通過聽證會等形式廣泛聽取意見”。2000年實施的《中華人民共和國立法法》規(guī)定在行政法的起草中為廣泛聽取公眾的意見可以采取聽證會的形式進(jìn)行。除了基本法律以外，我國還在《國家食品藥品監(jiān)督管理局聽證規(guī)則》等部門規(guī)章和《山東省人大常委會制定地方性法規(guī)聽證規(guī)定》等地方性法規(guī)中對聽證制度加以完善。1999年9月9日廣東省人大常委會舉行了立法聽證會，就《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理條例(修訂草案)》廣泛聽取社會各界的意見、建議，該條例也成為我國第一部經(jīng)由立法聽證程序而制定的地方性法規(guī)。

2.我國的財政支出信息公開制度

我國關(guān)于財政透明度的相關(guān)法律法規(guī)較少，2007年1月17日國務(wù)院第165次常務(wù)會議通過，自2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》是有關(guān)我國財政透明度的一個行政法規(guī)，該條例中明文規(guī)定將財政預(yù)算、決算報告、財政收支、各類專項資金的管理和使用情況、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的債權(quán)債務(wù)、籌資籌勞情況等財政信息列入政府重點公開的信息范圍；同時也規(guī)定了公民申請信息的權(quán)利和各級政府信息公開機(jī)構(gòu)有提供信息的責(zé)任和義務(wù)，它為財政支出的公開透明提供了法律依據(jù)。此外，財政部《關(guān)于進(jìn)一步推動地方財政部門政務(wù)公開的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步提高地方預(yù)算編報完整性的通知》等文件，也為財政支出信息公開提供了依據(jù)。而財政部于2008年3月發(fā)布的《財政部政府信息公開指南》中明確規(guī)定將于每年3月31日前向社會公開《財政部政府信息公開工作年度報告》。2003年1月1日起施行的《廣州市政府信息公開規(guī)定》，是我國第一部由地方政府制定的全面系統(tǒng)規(guī)范政府信息公開行為的政府規(guī)章，它規(guī)定了廣州市各級人民政府及其職能部門以及依法行使行政職權(quán)的組織,應(yīng)當(dāng)主動向社會公開事權(quán)、財權(quán)、人事權(quán)等方面的政府信息。

3.我國的財政支出公益訴訟制度

關(guān)于公益訴訟的話題在我國已經(jīng)熱議多年，但我國關(guān)于公益訴訟的立法和實踐都剛剛起步。2012年修訂、并于2013年1月1日開始實施的《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，但公民針對財政支出監(jiān)督提起公益訴訟的制度在我國并未確立。公民對財政支出監(jiān)督提起公益訴訟的需求是現(xiàn)實存在的，這可以從2006年的蔣石林訴湖南省常寧市財政局和2009年的嚴(yán)義明請求公開4萬億元的具體支出使用情況兩個典型案例中得以體現(xiàn)。這兩個案例中申請人的敗訴結(jié)果，使保護(hù)公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)這些正當(dāng)?shù)睦嬖V求缺失了法律這一道最后防線的支撐。而最高人民法院作為2014年指導(dǎo)性案例的李健雄訴廣東省交通運(yùn)輸廳政府信息公開案，為公民通過訴訟的方式加強(qiáng)其關(guān)于財政支出監(jiān)督權(quán)在實踐中開辟了道路，該案最終判決廣東省交通運(yùn)輸廳未依照《政府信息公開條例》第二十四條規(guī)定的期限對李健雄2011年6月1日申請其公開廣州市廣園客運(yùn)站至佛岡客運(yùn)里程數(shù)的政府信息做出答復(fù)違法。

三、實現(xiàn)公民財政支出監(jiān)督權(quán)相關(guān)制度存在的問題

聽證制度、信息公開制度和公益訴訟制度都是我國從西方國家的民主政治制度中引進(jìn)的產(chǎn)物，這些制度在我國的本土化過程中和其在財政支出監(jiān)督領(lǐng)域的應(yīng)用過程中都存在著許多問題。

1.聽證制度存在的問題

目前聽證制度在我國財政支出監(jiān)督中發(fā)揮的作用非常有限，這主要與聽證制度存在的問題密切相關(guān)。第一，聽證制度在我國雖已應(yīng)用于公共政策決策領(lǐng)域，但是沒有專門的法律規(guī)定其在財政支出決策之中的應(yīng)用，同時也缺乏這方面的實踐。第二，我國聽證制度在公共政策領(lǐng)域中主要應(yīng)用于政策的制定環(huán)節(jié)，而在政策的執(zhí)行、評估與監(jiān)控等環(huán)節(jié)還尚未使用。第三，關(guān)于聽證程序在我國沒有統(tǒng)一具體的規(guī)定。第四，目前我國相關(guān)的聽證制度中缺少對聽證意見的回應(yīng)機(jī)制。第五，聽證的法律性質(zhì)和法律責(zé)任仍不明確。

2.財政支出信息公開制度存在的問題

我國在財政支出相關(guān)信息公開的立法方面仍處于起步階段，存在許多問題。第一，關(guān)于財政總體狀況的數(shù)據(jù)公開不充分。大量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、報告和分析以內(nèi)部文件形式出現(xiàn)而沒有公開發(fā)布，降低了財政透明度。第二，對財政支出資金分配具體辦法和方案的公開程度不夠，致使財政支出決策程序還不夠民主、科學(xué)，阻礙了民眾參與財政支出的決策。第三，關(guān)系國計民生的重大項目支出、執(zhí)行及其結(jié)果的公開力度不夠，造成政府和公眾之間信息不對稱。第四，關(guān)于財政支出相關(guān)信息公開不及時，公眾獲得信息滯后。

3.財政支出公益訴訟制度存在的問題

由于我國《民事訴訟法》關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，既限制了公民提起公益訴訟的權(quán)利，又沒有將對財政支出進(jìn)行監(jiān)督納入公益訴訟的范圍，所以我國在財政支出公益訴訟立法方面仍是一個空白，這是我國在財政支出公益訴訟制度中最根本的問題。此外，就公益訴訟制度而言，我國的相關(guān)法律對其適用的具體范圍、種類、程序、主體、內(nèi)容和舉證責(zé)任分配等都沒有具體的規(guī)定。

四、完善保障公民財政支出監(jiān)督權(quán)相關(guān)制度的建議

構(gòu)建保障公民財政支出監(jiān)督權(quán)的制度體系，完善與公民財政支出監(jiān)督權(quán)利保障相關(guān)的聽證制度、信息公開制度和公益訴訟制度對財政支出監(jiān)督的實現(xiàn)和公民基本權(quán)利保障都有重要的意義。

1.完善財政支出決策過程中聽證制度

完善聽證制度在我國財政支出監(jiān)督領(lǐng)域的實踐，應(yīng)該通過制定和修改相關(guān)法律的方式，明確聽證制度在財政支出及其監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)的應(yīng)用。將聽證制度引入到財政支出項目確定等財政支出決策環(huán)節(jié)，并將其作為人大決策前的固定程序，將相關(guān)聽證筆錄作為向人大提供決定預(yù)算審批的必備材料；將聽證制度引入到如政府采購制度等財政支出執(zhí)行環(huán)節(jié)，通過財政支出執(zhí)行過程中的行政聽證，確保財政支出執(zhí)行的合法性；將聽證制度引入到對財政支出決算審批等財政支出事后監(jiān)督環(huán)節(jié)，通過聽證制度鞏固財政支出事后監(jiān)督的實效。

2.完善財政支出信息公開制度

完善財政支出信息公開工作的關(guān)鍵是建立完善的信息公開法律體系，完善財政支出相關(guān)信息公開的法律法規(guī)。第一，要提升財政支出相關(guān)信息公開條例的法律層次，增強(qiáng)對政府財政信息公開的約束力?！墩畔⒐_條例》作為部門規(guī)章其效力有限，對于與公民知情權(quán)密切相關(guān)的財政支出相關(guān)信息的公開制度，應(yīng)該通過人大制定法律加以規(guī)范。第二，要完善與之相關(guān)的法律法規(guī)，比如在《中華人民共和國預(yù)算法》的修訂中增加有關(guān)預(yù)算信息提供和披露的具體規(guī)定，在《中華人民共和國政府采購法》的修訂過程中增加有關(guān)政府采購信息公開的規(guī)定。第三，要制訂其他有關(guān)法規(guī)，規(guī)范財政支出相關(guān)信息公開的具體內(nèi)容、程序、實現(xiàn)和救濟(jì)途徑等問題，構(gòu)建起財政支出相關(guān)信息的事前、事中和事后全面公開制度。

完善財政支出相關(guān)信息公開工作的核心是明確財政支出相關(guān)信息公開的內(nèi)容。財政支出相關(guān)信息的公開內(nèi)容應(yīng)貫穿財政支出事前、事中和事后的全過程。關(guān)于財政支出相關(guān)信息的事前信息公開，應(yīng)該公布經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)增長量等基本數(shù)據(jù)，也要公布各個項目的可行性報告等決策參考資料。關(guān)于財政支出相關(guān)信息的事中信息公開，第一，應(yīng)該公布預(yù)算支出的內(nèi)容，且預(yù)算應(yīng)按照部門、功能、經(jīng)濟(jì)性對全部政府支出進(jìn)行分類，其目的是使公眾通過預(yù)算能夠了解政府在某個項目上花了多少錢；政府的每一部門花了多少錢。第二，要明確和公布各項支出、各部門支出的目標(biāo)，以及為實現(xiàn)目標(biāo)而配置的資源。列出的支出要詳細(xì)到具體項目。第三，政府的各項支出都要包括在預(yù)算及與預(yù)算直接相關(guān)的文件中，不應(yīng)有預(yù)算文件之外的政府支出。關(guān)于財政支出相關(guān)信息的事后信息公開，應(yīng)該公布財政支出決算報告，公布對支出預(yù)算執(zhí)行情況的調(diào)查和評價報告，公布與之相關(guān)的審計報告，甚至要追蹤政府部門對問題的處理過程。

3.確立并完善我國財政支出公益訴訟制度

針對公民財政支出公益訴訟制度在我國仍是空白的現(xiàn)狀，應(yīng)該擴(kuò)大現(xiàn)有關(guān)于公益訴訟范圍的規(guī)定，將財政支出監(jiān)督相關(guān)問題納入公益訴訟的范圍。現(xiàn)行的民事訴訟法將公益訴訟的范圍界定為“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”，既沒有排除也沒有明確對財政支出監(jiān)督相關(guān)行為的適用。建議出臺相關(guān)的司法解釋或在再次修訂該法時將與財政支出監(jiān)督相關(guān)的行為列入公益訴訟的范圍。具體而言，與財政支出監(jiān)督相關(guān)的行為包括財政支出決策過程違法行為、財政支出預(yù)算編報不實行為、違法或不當(dāng)使用公共財政資金的行為、財政支出違法相關(guān)信息公開法規(guī)的行為、財政支出過程缺失相關(guān)聽證制度的行為等。

完善公益訴訟的主體制度，將公益訴訟的原告擴(kuò)展到公民個人?，F(xiàn)行的《中華人民共和國民事訴訟法》規(guī)定了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”可以提起公益訴訟，卻沒有賦予普通公民該項權(quán)利。美國的民事公益訴訟被稱為“公共訴訟”、“公民訴訟”，它是由政府機(jī)構(gòu)或私人原告在普通法院提起，尋求追索金錢作為民事懲罰或?qū)で笠豁椊?，命令被告停止繼續(xù)違反所應(yīng)適用的規(guī)章的行為。私人原告稱“私人總檢察官”，意指私方當(dāng)事人像政府檢察官那樣采取行動，來維護(hù)民事公共利益。英國也認(rèn)可個人提起財政支出監(jiān)督相關(guān)公益訴訟的資格。英國“選民對地方政府不合法的開支可以向區(qū)審計員提出反對意見，或向法院申訴，選民對區(qū)審計員的決定不服時也可向法院申訴。同樣，國家納稅人也可以納稅人資格控告中央政府的財政開支行為。”[4]隨著我國公民訴訟權(quán)的保障日益受到重視，擴(kuò)大公益訴訟主體范圍，規(guī)定任何公民均能夠提起公益訴訟，這是一個法治發(fā)展的趨勢，是合理的規(guī)定，也必然會加大遏制侵害社會公益行為的力度。此外，還應(yīng)進(jìn)一步完善公益訴訟的分類、程序和舉證責(zé)任分配等制度。

參考文獻(xiàn)：

[1] 洛克.政府論(下篇)[M]. 葉啟芳等譯,北京:商務(wù)印書館,1964.88 .

[2] 武文英.協(xié)商民主視角下對我國公共決策聽證制度運(yùn)行過程的系統(tǒng)分析[J].系統(tǒng)科學(xué)學(xué)報,2010,18(2):62.

[3] 韓志弘,阮大強(qiáng).新型訴訟——經(jīng)濟(jì)公益訴訟的理論和實踐[M].北京：法律出版社,1999.27.

[4] 鄭志鋒.構(gòu)建納稅人公益訴訟對監(jiān)督財政支出之裨益[J].鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報，2010,(2):47-50.