發(fā)展中國家的次中央政府稅收文獻(xiàn)綜述*

理查德·伯德

（張文春 杜琳琳 摘譯）

一、導(dǎo)言

本文回顧了所得分配方面的文獻(xiàn)，探討對于發(fā)展中國家的次中央政府（區(qū)域政府和地方政府）來說理論上最好的稅收是什么。但是，在實(shí)踐中，對于一個具體的國家，哪一級政府應(yīng)該對什么征稅在很大程度上取決于政府間財(cái)政的結(jié)構(gòu)。比如說，一個重要的問題（邏輯上優(yōu)先）就是支出責(zé)任分配——哪一級政府應(yīng)該做什么？如果地方政府合適的支出責(zé)任僅僅只是提供一些很小的公共服務(wù)或者“送達(dá)”中央已經(jīng)決定的公共支出，所得分配問題就變得相對簡單。但是，如果地方政府需要提供重要的（成本高昂的）公共服務(wù)，或者在決定怎樣做以及在多大程度上能夠這樣做的方面有自由裁量權(quán)，在確定合適的所得分配方面比在本文中討論的要復(fù)雜的多。

在許多國家，支出責(zé)任被轉(zhuǎn)移給了地方政府，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了他們利用所控制的資源進(jìn)行融資的能力。因此這樣的政府必須依賴轉(zhuǎn)移支付（包括所得共享安排）來縮小財(cái)政差距（縱向不均衡）。另外，當(dāng)任何重要的征稅能力被轉(zhuǎn)移給地方政府，同級的不同政府單位之間的需求和能力之間的差異不可避免的被拉大，因此產(chǎn)生了潛在的公平的問題（橫向不均衡）。這種不均衡的存在意味著我們在設(shè)計(jì)稅收體系的時候一定要同時設(shè)計(jì)合適的政府間轉(zhuǎn)移支付體系，但在本文中我們將不再進(jìn)一步對此問題進(jìn)行討論。

即使在本文所討論的有限范圍內(nèi)，具體的定義某個具體的國家理想的地方政府稅收也是很困難的。為此，我們不僅要考慮到財(cái)政效率（資源配置），公平（所得分配）和穩(wěn)定這三大目標(biāo)，還要考慮到政策目標(biāo)中對經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)調(diào)程度，以及區(qū)域均衡，民族團(tuán)結(jié)和政治穩(wěn)定?，F(xiàn)存的財(cái)政體制通常是長時間的政策改革積累的結(jié)果，內(nèi)涵于這種體制中的慣性不可小覷。為了理解任何國家政府間的財(cái)政困惑（更不用說解決了），都不僅僅需要分析層面的知識，還需要對體制方面知識的熟識。

然而，當(dāng)前的形勢是大多數(shù)發(fā)展中國家的財(cái)政體制受制于來自于國內(nèi)和國外的不斷增長的挑戰(zhàn)，因此適宜的地方政府稅收是很重要的。貿(mào)易和國際資本流動的不斷擴(kuò)大的重要性提高了重要稅基對財(cái)政差異的敏感度，包括地方政府層面的，目前的金融危機(jī)也正說明了這一點(diǎn)。再過更久一些時間，氣候上和地理上的改變給許多國家?guī)砹诵碌奶魬?zhàn)，要求他們具有更多的財(cái)政上的首創(chuàng)精神。然而，新興國家的地方化政府很少考慮到來自這方面的挑戰(zhàn)。但顯而易見的是，全球化已經(jīng)和國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)方面的改變相互作用，使區(qū)域壓力產(chǎn)生或者加重，同時這些壓力會與政府間的財(cái)政安排產(chǎn)生相互影響。

對于由地方政府提供重要公共服務(wù)的國家（比如大多數(shù)新興市場國家），上面提到的問題非常重要。對于大的國家來說，怎樣取得所得以及在不同級次的地方政府之間分配所得尤其重要。

本文中我們討論了關(guān)于哪種稅收應(yīng)該被分配給地方政府的理論。第二部分描述了標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政分權(quán)理論文獻(xiàn)中所說的作用相對有限的稅收；第三部分在擴(kuò)展的理論框架下（二代財(cái)政分權(quán)模型）重新討論了這一問題；第四部分是對于稅收分權(quán)有關(guān)的其他問題的簡要討論；第五部分描述了一個合適的地方稅收體系；第六部分較為詳細(xì)的討論了理論上適宜新興國家的地方政府征收的主要稅種；第七部分是總結(jié)。

二、稅收分權(quán)：標(biāo)準(zhǔn)模型

“誰來征稅？在哪里征？對什么征？”Richard Musgrave（1983）曾經(jīng)這樣來概括多級次政府的稅收分權(quán)問題。至于答案，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家似乎已經(jīng)明曉，至少是在理論上。

（一）稅收分權(quán)的規(guī)則

正如Oates（1996）總結(jié)的那樣，標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為本質(zhì)上分配給地方政府的稅收應(yīng)該滿足三個標(biāo)準(zhǔn)：

（1）較低級次的政府應(yīng)該盡量依賴受益型稅收，比如像家庭或者可轉(zhuǎn)移生產(chǎn)要素等經(jīng)濟(jì)單位；（2）對于出于所得再分配目的而對可移動的經(jīng)濟(jì)單位征收的非受益型的稅收，只有較高級次的地方政府有權(quán)征收；（3）如果較低級次的地方政府征收了非受益性稅種，那么也只應(yīng)對地域之間相對不易移動的稅基征收。表1總結(jié)了不同級次的地方政府的稅收分權(quán)①這張表（改編自Bird和Smart（2010））綜合了之前對McLure（1983a），Shah（1994），Martinez-Vazquez，Rider and Wallace（2008）和 Bird（2009）的文獻(xiàn)的總結(jié)。更詳細(xì)的類似表格可以參見Shah（1994）。使用費(fèi)也是次中央政府合適的所得來源（Bird，2001b）但本文將不對這方面進(jìn)行討論。。

表1 聯(lián)邦政府的稅收劃分：標(biāo)準(zhǔn)方法

自 Musgrave（1959）和 Oates（1972）起的理論財(cái)政學(xué)文獻(xiàn)創(chuàng)建了這樣一個體系：次中央政府（區(qū)域和地方），即使對支出有足夠的控制權(quán)，征收的稅也相當(dāng)?shù)纳?。這一結(jié)果產(chǎn)生的根本原因是由于文獻(xiàn)中一般把次中央政府看成是分權(quán)服務(wù)的提供者，嚴(yán)格的按照中央政府要求提供公共服務(wù)。并且，在沒有稅收差異的情況下，個人和企業(yè)能夠制定合理的消費(fèi)和投資的決策。因此，對諸如消費(fèi)、交易、勞動力和資本之類可移動的稅基征收的地方政府稅收一般都會造成經(jīng)濟(jì)扭曲并減少社會總福利。正如表1中所顯示的那樣，除了使用費(fèi)之外，地方政府最多只可以對土地和不動產(chǎn)征稅。有趣的是，這正是除美國之外大多數(shù)說英語國家地方財(cái)政體制的真實(shí)寫照（Bird和Slack，2004）。除此之外，文獻(xiàn)中提到區(qū)域性政府可能被允許征收零售銷售稅（最后一階段）和一些消費(fèi)稅以及一些附加費(fèi)——在中央個人所得稅和工薪稅的基礎(chǔ)上。

總體來看，結(jié)論是明晰的：多層級政府下稅收劃分的標(biāo)準(zhǔn)模型中不能將生產(chǎn)性的稅收劃分給次中央政府，地方政府只能被賦予不動產(chǎn)稅的稅權(quán)，區(qū)域政府可能會被賦予消費(fèi)稅、工薪稅、個人所得稅、一般支出稅（較有爭議）的稅權(quán)。

甚至在一些國家，次中央政府連這一小部分稅權(quán)都沒有，原因如下：

1.不允許次中央政府征收個人所得稅是因?yàn)橐恍W(xué)者認(rèn)為所得稅稅權(quán)應(yīng)該完全由中央政府享有，以達(dá)到特定的穩(wěn)定和所得分配的目的。在大多數(shù)發(fā)展中國家即使中央政府也很難從個人所得稅中保證足夠的稅收收入（Bird和Zolt，2005），所以即使區(qū)域有對個人所得稅征收附加費(fèi)的權(quán)利，個人所得稅的稅基也太小了以至于很難征收附加費(fèi)。

2.由于在許多國家工薪稅都被用于為社會保障融資，它極少被視為是任何一級政府的一般融資途徑。

3.傳統(tǒng)方法中，唯一可以接受的區(qū)域消費(fèi)支出稅就是直接對最終消費(fèi)者（居民消費(fèi)者）征收的單一階段消費(fèi)稅和部分消費(fèi)稅（Martinez-Vazquez，Rider和 Wallace，2008）。

4.最后，許多國家在對自然資源征稅方面施加了很多限制——部分可能是處于轄區(qū)間財(cái)政公平的考慮（自然資源的分布地域差別很大），部分可能是由于權(quán)利沖突，穩(wěn)定也是一部分原因。

（二）什么是地方政府稅收？

理論上，地方政府稅收應(yīng)該滿足以下五個條件：

（1）地方政府可以決定是否征稅；（2）地方政府可以準(zhǔn)確地決定稅基；（3）地方政府可以決定稅率；（4）地方政府對這種稅進(jìn)行管理（評估、征收、強(qiáng)制執(zhí)行）；（5）地方政府可以保留征收上來的所有所得。

但是在現(xiàn)實(shí)世界中，許多種稅收只是具有上述的一部分特征，這就導(dǎo)致某些特定稅收的歸屬不能確定。①OECD（1999）對這一問題進(jìn)行了首創(chuàng)性的討論，并舉出了詳盡的證據(jù)表明即使在發(fā)達(dá)國家依據(jù)這些多種多樣的維度對這么多種稅收進(jìn)行分類也是很困難的，Rabesona（2009）最近進(jìn)行了更新的討論。比如，在阿根廷，許多種中央稅的收益的一部分都?xì)w屬于省，可是這些稅收的稅率和稅基都是由中央政府決定的，并且由中央政府負(fù)責(zé)評估和征收。大多數(shù)所謂的稅收分享只是變相的確定政府間轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，與地方政府稅收的概念完全不同。

而在其他國家，從大多數(shù)角度看上去像是中央稅與轉(zhuǎn)移支付制度的組合的體制可能本質(zhì)上是次中央政府稅收。例如，加拿大廣闊的稅收分權(quán)體系就是這樣運(yùn)作的。大多數(shù)省的省級個人所得稅都是由聯(lián)邦政府征收的。在一些省份，省級企業(yè)所得稅和銷售稅也都是由聯(lián)邦政府征收的。然而，還存在一個重要的限制，那就是這些省級稅收的稅基（基于管理效率確定的）必須本質(zhì)上與相應(yīng)的聯(lián)邦稅收的稅基一致，在這一限制條件下所有這些稅收顯然都是省級稅。省決定是否征收這種稅，在一定限度內(nèi)確定稅率，當(dāng)然也會得到所有的所得。甚至如果他們愿意的話，他們可以選擇自行征收這些稅收（魁北克就是這樣做的）。實(shí)際上，大多數(shù)加拿大的省份都與中央政府有這樣的潛在協(xié)議：中央政府作為稅收代理人，并且根本沒有政府間轉(zhuǎn)移支付（除了在最狹義的會計(jì)層面上）。因此，盡管2006年IMF（2008）顯示，加拿大和中國地方政府稅收占總稅收的比重基本相同，分別是52.9%和51.8%，但顯然加拿大的地方政府實(shí)際上有更大的稅收權(quán)利。

從這段討論中，我們要把握住一點(diǎn)，關(guān)于次中央政府征稅權(quán)的歸屬最重要的一點(diǎn)就是誰在政治上有責(zé)任設(shè)定稅率。潛在的責(zé)任性標(biāo)準(zhǔn)取決于地方和區(qū)域政府有自主權(quán)決定融得多少所得以及為此舉向所有居民負(fù)責(zé)，從這一點(diǎn)來說，關(guān)于責(zé)任性最簡單的確定標(biāo)準(zhǔn)就是稅率的決定權(quán)。

三、第二代分權(quán)理論

為了彌補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政分權(quán)模型的不足，過去的十年間，第二代財(cái)政分權(quán)理論開始興起（Oates，2008；Weingast，2006）。 正 如 Ambrosiano和 Bordignon（2006）所提到的，雖然第二代財(cái)政分權(quán)理論也沒有總結(jié)出一個清晰的不同級次政府間的稅收分權(quán)模型，但是，一個關(guān)鍵的相關(guān)的觀點(diǎn)誕生了：提高次中央即地方和區(qū)域性政府的稅收自主權(quán)。

（一）主要問題

實(shí)際上，如果區(qū)域政府能夠掌握他們自己的所得的話，他們會更有可能更有效的控制和分配他們的支出。關(guān)鍵的準(zhǔn)則就是：稅收的分配應(yīng)附屬于支出責(zé)任（Warren 2006，49）。因此在任何國家，分配稅收的合適的方法取決于支出責(zé)任是怎樣分配的。如果區(qū)域政府或者地方政府只是對清掃街道或者撿垃圾之類的事情負(fù)責(zé)，那么使用費(fèi)和某種形式的低稅率的地方一般稅比如對不動產(chǎn)征收的一般稅率可能就足夠了。在這些情況下，傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)模型中的中央集權(quán)的稅收模型似乎是正確的。另一方面，如果區(qū)域政府對諸如醫(yī)療或者教育之類的花費(fèi)很多的公共服務(wù)負(fù)有責(zé)任（在一些國家就是這樣），這一傳統(tǒng)方法不會產(chǎn)生持續(xù)的效果。如果區(qū)域承擔(dān)了大的支出責(zé)任，那么他們需要政治上明確的大的所得來源。②需要注意到，這一觀點(diǎn)并沒有妨礙全國政府在指導(dǎo)這些地區(qū)出于全國利益的政策（例如教育）方面以及為融資方面的重要角色，例如，可以通過最小標(biāo)準(zhǔn)或全國標(biāo)準(zhǔn)——即使這些服務(wù)完全是由區(qū)域政府和地區(qū)政府送達(dá)的。

另外，不考慮地方稅收的范疇，第二代財(cái)政分權(quán)的文獻(xiàn)告訴我們最重要的就是地方政府能夠控制邊際有效稅率，最好是以控制名義稅率決定權(quán)的形式（政治上的可視性）。出于透明度的考慮，達(dá)到這一目的最好的方法就是讓他們自行設(shè)定稅率。如果我們希望任何級次的政府都能夠有責(zé)任的執(zhí)政，代表人民的利益，那么他們需要有一個硬預(yù)算約束，也就是說，在任何預(yù)算時期，由于政府要對自己的行為負(fù)責(zé)，他們能夠通過增減所得額來增減支出額。

（二）實(shí)踐中的稅收劃分

表2闡述了一些新興國家和一些發(fā)達(dá)的聯(lián)邦國家（作為對比）稅收劃分的類型。平均水平上，新興國家的中央政府比發(fā)達(dá)的聯(lián)邦國家承擔(dān)了更多的征稅的責(zé)任（比例分別為71.6%和69.8%）。與發(fā)達(dá)的聯(lián)邦國家相比（60.4%），大的新興國家的中央政府也得到了更大份額的所得稅（62.6%），以及更大的消費(fèi)支出稅的份額——72.8%（發(fā)達(dá)聯(lián)邦國家是59.4%）。確實(shí)，可能我們從表2中得到的最重要的結(jié)論僅僅就是不同級次政府稅基分配狀況在不同的國家有很大的差別，從這些數(shù)字中得到的最重要的結(jié)論可能就是國家在地方稅收的選擇方面有很大的空間。

表2 中央政府和地方政府稅收比重

在大多數(shù)新興國家（除了有顯著的聯(lián)邦體制的巴西和印度），分配給較低級次政府的稅收通常都由較高級次的政府決定，這種稅收最終包括以下三種類型：

（1）極小的稅收或者使用費(fèi)——狗和廣告牌的小額消費(fèi)品稅等；（2）對中央政府來說管理成本很高的稅收，尤其是那些政治上不易處理的稅收——比如財(cái)產(chǎn)稅；（3）可能會產(chǎn)生避稅行為的稅收，比如說技術(shù)上很不好處理的地方商業(yè)稅。

這三種稅收相當(dāng)準(zhǔn)確地描繪了發(fā)展中國家的次中央政府稅收。（Habitat，1996）

總的來說，第二代財(cái)政分權(quán)理論總結(jié)了兩點(diǎn)雖然眾所周知但是非常重要的稅收分權(quán)的原則：由于稅收分權(quán)問題的重要性很大程度上取決于支出責(zé)任的劃分，因此不同國家融資方式各異。如果次中央政府并不承擔(dān)很大的責(zé)任，那么他們也不需要很多的稅收權(quán)利，此時標(biāo)準(zhǔn)模型中的財(cái)產(chǎn)稅和使用費(fèi)足矣。

地方政府應(yīng)該有能力（且有責(zé)任）在邊際上決定他們的自有財(cái)源收入，并且決定的方式應(yīng)該在政治上和經(jīng)濟(jì)上都有意義。從提高效率，有效性，責(zé)任性和持續(xù)性的角度來看，對于大多數(shù)國家最重要的就是地方政府至少對稅率有一定程度的控制權(quán)。

四、與稅收分權(quán)相關(guān)的其他問題

由于理論上多級次的政府結(jié)構(gòu)下（不管是不是聯(lián)邦政府）最適的所得分配規(guī)則莫衷一是，并且實(shí)踐中也沒有一個明晰的結(jié)論，因此許多國家存在與分權(quán)財(cái)政體制類似的變遷也是意料之中的。在這一部分我們將會討論分配給次中央政府更多的稅收權(quán)利可能會出現(xiàn)的一些問題。

1.能力。眾所周知，中央政府能比次中央政府更加有效征收大部分稅種，這不僅僅是因?yàn)橐?guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，也由于中央政府的轄區(qū)范圍更加廣闊以至于它內(nèi)在的識別、評估和征收流動性稅基（比如說所得稅和銷售稅）的能力比小的次中央政府更強(qiáng)。另外，大多數(shù)國家的中央政府（甚至所有的中央政府）顯然比較小的次中央政府有更強(qiáng)的管理能力。

2.公平。不同轄區(qū)之間次中央政府能夠獲得的稅基差別很大，這就會導(dǎo)致我們通常所說的橫向不公平，即相同級次的區(qū)域之間借以為公共服務(wù)融資的所得資源存在很大的差別。盡管通過調(diào)整所得分配規(guī)則以使擁有最富有稅基的次中央單位實(shí)現(xiàn)公平可以消除不同級次政府之間的縱向不公平，但是任何稅收權(quán)利的下放都不可避免的惡化相同級次單位間的橫向不公平。通過稅收分權(quán)，那些有更多稅基的政府的境況顯然會比稅基較少的政府變得更好。因此，在那些區(qū)域間不平等成為政策問題的國家，分權(quán)的稅種越多，越需要對較貧窮的區(qū)域進(jìn)行平衡性的轉(zhuǎn)移支付，否則區(qū)域不平等就會惡化。

3.所得。許多國家很不情愿將稅收權(quán)利下放給次中央政府的一個原因就是中央政府擔(dān)憂他們自己的收入地位，這一點(diǎn)是可以理解的。但是，Bahl和Bird（2008）認(rèn)為，如果財(cái)政分權(quán)成功的實(shí)施，有可能會增加而非減少總財(cái)政收入。

4.穩(wěn)定。中央政府也不情愿賦予次中央政府太多的決定權(quán)，其原因之一就是中央政府害怕失去對宏觀經(jīng)濟(jì)的控制。關(guān)于分權(quán)，壞與好的一個重要區(qū)別就是好的分權(quán)體制下，次中央政府依賴自有資源為他們的大部分公共支出融資，從而公共服務(wù)的政治上可見的稅收價(jià)格升高，次中央政府公共支出向上的壓力減小，而這一壓力通常是許多與分權(quán)有關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)問題的根源。

5.發(fā)展。中央政府不情愿將重要的稅收權(quán)利分配給次中央政府的另一個原因是出于對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的擔(dān)憂。財(cái)政分權(quán)可能會將資源從資本支出率很高的中央政府轉(zhuǎn)移到服務(wù)和消費(fèi)支出水平很高的區(qū)域和地方政府。如果總體來看導(dǎo)致了基礎(chǔ)設(shè)施支出水平的下降，那么全國經(jīng)濟(jì)增長就會受到損害。財(cái)政分權(quán)也有可能導(dǎo)致公共資本投資組成的改變，因?yàn)橹醒胝畬Y本投資的優(yōu)先權(quán)不可能與次中央政府相同。我們?nèi)匀粚Χ愂蘸徒?jīng)濟(jì)增長的關(guān)系了解的太少了，以至于還不能得出任何關(guān)于不同形式和不同程度的稅收分權(quán)會對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生何種影響的決定性結(jié)論。

6.責(zé)任。如果財(cái)政分權(quán)能夠恰當(dāng)?shù)倪\(yùn)行，那么次中央政府一定擁有征收足夠和顯著稅收的自主權(quán)以及正確行事的激勵，還有這樣做的能力。在發(fā)達(dá)國家，將重要的稅種劃分給次中央政府是很常見的（OECD，1999）。平均來看，發(fā)展中國家次中央政府的稅收份額只是工業(yè)化國家的一半（10%：20%），這一數(shù)字在過去的三十年間變動很?。˙ahl和Wallace，2005）。在發(fā)展中國家，大多數(shù)次中央政府支出都是通過中央轉(zhuǎn)移支付融資的，向下劃分的稅種的征收成本很高并且很難管理。許多發(fā)展中國家的次中央政府缺少好的自有資源稅收，次中央稅種很少。

五、次中央政府征哪種稅？

關(guān)于將收入分配給次中央政府這一問題，我們可以把前面的討論總結(jié)為以下四點(diǎn)基本原則：

（1）理想狀態(tài)下，自有資源收入至少能夠保證起碼最富有的次中央政府能夠從自有資源中為其公共服務(wù)（主要惠及當(dāng)?shù)鼐用瘢┗I集到足夠的所得；（2）次中央政府稅收應(yīng)該盡可能的只對當(dāng)?shù)鼐用癞a(chǎn)生稅收負(fù)擔(dān)，最好是能夠與他們享受到的公共服務(wù)相關(guān)；（3）每一級次的政府都應(yīng)該明確的在邊際上承擔(dān)為它們在政治上應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)支出任務(wù)融資的責(zé)任；（4）次中央稅收不能過分的扭曲資源配置。

在一個滿足以上原則的次中央稅收結(jié)構(gòu)中，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的文獻(xiàn)有以下幾點(diǎn)建議：一是稅基應(yīng)該是相對不可移動的，這樣就可以使得次中央政權(quán)能夠在不失去稅基的情況下改變稅率。二是稅收所得應(yīng)該足以滿足地方需求，并且隨著時間的推移是穩(wěn)定的、可預(yù)見的。同時，稅收所得應(yīng)該是充足的以保證財(cái)政的可持續(xù)性，即稅收至少能夠與支出保持相同的增長速度。三是次中央政府不應(yīng)該向非轄區(qū)內(nèi)居民過多的輸出自己征收的稅的稅收負(fù)擔(dān)。四是稅基和稅率應(yīng)該是可見的，以保證責(zé)任性。五是在納稅人看來稅收應(yīng)該是公平合理的。稅收應(yīng)該能夠很容易被有效的管理，對稅收進(jìn)行有效管理的成本應(yīng)該是征收上來的所得的一個合理的比例。

（一）政策選擇矩陣

表3明晰地闡述了次中央稅收的政策選擇矩陣。對于不同的國家，不同的次中央政府類型（地方與區(qū)域，城市與鄉(xiāng)村，大的與小的，富有的與貧窮的），表中的空格有不同的答案。類似的，與政策相關(guān)的不同的利益集團(tuán)（地方市長，區(qū)域管理者，中央財(cái)政大臣，市民，諸如大小商業(yè)、銀行、出口者、進(jìn)口者之類的多種多樣的私人部門的組成部分）對那些準(zhǔn)則也有著不同的看法。

表3 次中央稅收的政策矩陣

（二）問題的核心

確定一個合適的次中央稅收體系是一個重要的問題，因?yàn)樗豢杀苊獾呐c類似復(fù)雜的政治、社會、管理和經(jīng)濟(jì)問題相關(guān)，這些問題不僅僅要解決分權(quán)問題，也要解決取得公共收入的問題。除非地方政府能夠在一定程度上顯著改變他們的收入結(jié)構(gòu)和收入水平，否則地方自主權(quán)和地方責(zé)任性都是妄談。特別的，如果要使一種稅收能夠?qū)Φ胤降男枨蠛蜎Q定做出足夠的回應(yīng)并且使地方的領(lǐng)導(dǎo)對居民更有責(zé)任，一定程度的稅率靈活性是必須的。但是，在任何發(fā)展中國家，地方政府被賦予的真實(shí)稅率的決定權(quán)太有限了。

六、對潛在次中央政府稅收的評估

目前大多數(shù)擁有重要的次中央政府的新興國家的稅權(quán)分配都在一些方面不符合文章之前提到的標(biāo)準(zhǔn)。

如果次中央政府要成為有效率的支出者，它們就原則上必須對上一級的政府完全負(fù)責(zé)，或者，如果目標(biāo)是提升財(cái)政自主性追求真正的權(quán)利下放，它們必須對所服務(wù)的當(dāng)?shù)氐木用裢耆?fù)責(zé)。并且，為了次中央政府真正擁有自主性，他們應(yīng)該擁有籌集它們自己收入的權(quán)利和責(zé)任，至少是在對于他們來說尚且合適的程度上。

但是實(shí)踐中，經(jīng)常會有收入和支出之間顯著的縱向不平衡，這對于自主性、效率和責(zé)任都產(chǎn)生持久的影響。另外，在許多新興國家的另一個挑戰(zhàn)就是發(fā)展中的次中央稅收體系有顯著的成本——管理成本、遵從成本、稅收導(dǎo)致的無效的資源配置的成本。①一些國家出現(xiàn)了一個特別的問題，由于自然資源的不平等分布，當(dāng)?shù)胤秸畬@種資源課稅時，就會導(dǎo)致地方稅和收益間的隔絕。理想的解決方式當(dāng)然是阻止它們這樣做（Mieszkowski，1983），但如果這是不可能的，需要對政府間融資的其他方面進(jìn)行更加謹(jǐn)慎的設(shè)計(jì)，尤其是轉(zhuǎn)移支付體系，以盡可能抵銷由此導(dǎo)致的扭曲。

1.財(cái)產(chǎn)稅。幾十年來，全世界的地方政府都被告知對于他們來說唯一合適的一半稅源就是不動產(chǎn)稅。許多國家都強(qiáng)烈抵制財(cái)產(chǎn)稅的原因是顯而易見的——因?yàn)樗且环N可視的稅收。財(cái)產(chǎn)稅在任何情形下都可能不會被在很大程度上依賴于精英階層支持的政府的大力推廣。①在一些國家另一個因素就是通貨膨脹的影響。由于財(cái)產(chǎn)稅的稅基并不自動的隨時間增長，為了保證真實(shí)財(cái)政所得，需要不斷的提高稅率。財(cái)產(chǎn)稅的一個優(yōu)點(diǎn)是使人民直接面對政府的成本，這樣能夠提高政治責(zé)任性。但從政府的角度出發(fā)，缺點(diǎn)是需要不斷提高名義稅率，這不可能受到納稅人的歡迎。由于財(cái)產(chǎn)稅通常為諸如道路，垃圾清理等地方公共服務(wù)融資，這些公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量（甚至于存在性）都理所當(dāng)然的與財(cái)產(chǎn)稅相關(guān)。此外，財(cái)產(chǎn)稅稅收管理還引發(fā)了其他的問題。再者，財(cái)產(chǎn)稅的稅收成本很高，并且很難有效地進(jìn)行管理，同時納稅人對財(cái)產(chǎn)稅的抵抗可能會使稅收負(fù)擔(dān)以指數(shù)的形式增長。如果稅收完全由當(dāng)?shù)鼐用褙?fù)擔(dān)的話，財(cái)產(chǎn)稅在理論上是一種很好的稅收。由于稅收輸出的存在，不斷增長的財(cái)產(chǎn)稅會減少地方政府對當(dāng)?shù)鼐用竦膯栘?zé)。更加值得注意的是，地方財(cái)產(chǎn)稅極少能為地方公共服務(wù)籌集足夠的所得。

盡管如此，財(cái)產(chǎn)稅是一種有用并且重要的地方政府收入來源，而設(shè)立成功的財(cái)產(chǎn)稅制并沒有捷徑，一個統(tǒng)一的低財(cái)產(chǎn)稅率對于新興國家地方政府融資是很重要的，不管是鄉(xiāng)村還是城市。

2.消費(fèi)稅。從管理和效率的角度出發(fā)，McLure（1997）提議消費(fèi)稅可能是一種潛在有效的區(qū)域所得來源。他強(qiáng)調(diào)說這種稅很容易被區(qū)域政府管理，并且允許區(qū)域性的差異化稅率。另外，從效率的角度來看，區(qū)域性的消費(fèi)稅應(yīng)該有較小的扭曲效應(yīng)。對一些商品征收消費(fèi)稅有一些贊同的觀點(diǎn)。例如，對酒精和煙草征收消費(fèi)稅以使區(qū)域政府對健康支出負(fù)責(zé)，對機(jī)動車和燃料征收消費(fèi)稅以使它們對道路負(fù)責(zé)。

在理論上和實(shí)踐中，對于區(qū)域（和地方）消費(fèi)稅來說，完美兼具了經(jīng)濟(jì)性和管理簡便性的實(shí)踐就是與機(jī)動車輛有關(guān)的稅收（Bahl和Linn，1992）。

3.個人所得稅。與財(cái)產(chǎn)稅一樣，次中央個人所得稅是可視的，因此會激發(fā)出較大的政治責(zé)任。而在大多數(shù)發(fā)展中國家，次中央所得稅從未存在過，而且似乎從未被仔細(xì)考慮過。和其他主要稅種一樣，次中央政府極少被賦予個人所得稅的一個原因就是中央政府想獨(dú)占這筆收入。發(fā)展中國家沒有次中央政府所得稅的另一個原因就是實(shí)際上即使中央政府似乎也很難從所得稅上籌集到許多收入（Bird和Zolt，2005）。

4.工薪稅。緊密相關(guān)的問題也困擾著區(qū)域工薪稅。在一些國家（例如墨西哥和澳大利亞），州工薪稅是次中央政府融資的重要來源。這種稅有若干優(yōu)點(diǎn)：它們很容易管理（至少在向大企業(yè)征收的時候），即使稅率很低也可以帶來很多所得。但是，工薪稅也具有扭曲性，尤其是在勞動力總是相對資本過剩的新興國家（Bird，1982）。并且，在許多國家，工薪稅的稅基已經(jīng)在很大程度上被用于（中央）社會保障體系的融資了。

5.一般支出稅。在許多國家，兼具經(jīng)濟(jì)效率和管理效率的區(qū)域收入來源，尤其稅基廣泛并且有合理的彈性的所得來源，即是一般銷售稅。大多數(shù)國家的一般銷售稅都是增值稅。零售銷售稅曾經(jīng)被認(rèn)為是一種區(qū)域稅（Musgrave，1983），增值稅的一些優(yōu)點(diǎn)（Keen和Lockwood，1983）卻成為次中央政府融資的難題。大多數(shù)稅收學(xué)者一直以來都認(rèn)為唯一好的增值稅就是中央增值稅。次中央增值稅要么被認(rèn)為不可行要么被人為不可接受，原因如下：高管理成本和遵從成本，可能的宏觀經(jīng)濟(jì)失控，中央政府不愿分享增值稅，跨境交易和州之間的交易帶來的問題。巴西早期的次中央增值稅方面的經(jīng)驗(yàn)都支持這些反面的評價(jià)。

現(xiàn)在唯一運(yùn)行良好的基于目的的次中央增值稅的實(shí)踐在加拿大（Bird，Mintz和Wilson，2006）。加拿大的經(jīng)驗(yàn)表明，如果稅收管理制度完善，在次中央政府層面征收基于目的的增值稅是可行的。

6.營業(yè)稅。次中央稅收的另一個重要的來源就是營業(yè)稅。企業(yè)所得稅、資本稅、非居民財(cái)產(chǎn)稅、還有古老的貨物入市稅、專利稅和多種多樣的行業(yè)和商業(yè)稅收——這都是區(qū)域和地方營業(yè)稅的具體形式，它們已經(jīng)在許多發(fā)展中國家存在了。

次中央營業(yè)稅會帶來次中央所得并且比財(cái)產(chǎn)稅更有彈性。發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)都表明某些形式的營業(yè)稅是次中央政府層面上最富有彈性的收入來源形式。的確，考慮到居民財(cái)產(chǎn)稅不受歡迎程度、中央轉(zhuǎn)移支付不一定可靠，現(xiàn)實(shí)中營業(yè)稅通常是次中央政府，尤其是快速擴(kuò)張的城市地區(qū)的次中央政府，擴(kuò)大財(cái)政收入的最主要的方式。

表4展示了地方營業(yè)稅的政策矩陣。全世界有若干種次中央營業(yè)稅的顯著形式（Bird，2003）。這些方法中的許多都可能會為地方政府帶來所得，它們中的一些可能會強(qiáng)勁到追平不斷增長的支出需要。

七、結(jié)論

許多國家政府間財(cái)政安排都被看成是一個系統(tǒng)。要分權(quán)運(yùn)行的順利，這個系統(tǒng)的每一部分都需要完美的融合。如果不首先為不同層級的政府設(shè)立清晰且符合邏輯的支出安排，一國不可能建立好的次中央稅收體系。在確定一個有效的次中央稅收體系的時候，需要考慮很多問題。但是，從這篇文獻(xiàn)綜述中我們可以得到一個理論上和實(shí)踐上都強(qiáng)烈贊同的清晰的結(jié)論，即為了使財(cái)政分權(quán)能產(chǎn)生凈收益，次中央政府需要顯著真實(shí)的稅收權(quán)力，表現(xiàn)為對需要其完全負(fù)責(zé)任的居民征稅。

表4 評估次中央營業(yè)稅

大多數(shù)發(fā)展中國家都面臨著次中央財(cái)政挑戰(zhàn)，不僅僅在次中央融資方面。如果次中央政府在為與人力資本相關(guān)的公共服務(wù)（如健康和教育）融資方面扮演著重要的角色，那么對它們財(cái)政能力的需求可能特別大。決定次中央管理質(zhì)量的一個重要因素就是地方和區(qū)域政府能否在很大程度上有途徑獲得他們控制的稅源。若要使分權(quán)體制運(yùn)行良好，中央政府必須通過一個合理設(shè)計(jì)的綜合的政府間財(cái)政和金融體制支持并引導(dǎo)次中央財(cái)政自主性。

在許多發(fā)展中國家，主要的憂慮在于不斷增長的區(qū)域不平等。未來，由于氣候變化以及與之相關(guān)的管理和稅收政策方面的調(diào)整，這一憂慮可能會愈發(fā)嚴(yán)重。