西部農(nóng)村基礎設施建設中的財政投入研究

張婷

摘 要：以西部農(nóng)村基礎設施建設為基礎，考察公共財政資金在西部農(nóng)村基礎設施建設中所發(fā)揮的作用，分析財政投入在西部農(nóng)村基礎設施建設中的現(xiàn)狀與影響方式。通過研究發(fā)現(xiàn)，西部農(nóng)村基礎設施建設中的財政投入存在著關系不順、制度不全、監(jiān)管不力三個方面的問題。

關鍵詞：農(nóng)村；基礎設施；財政投入

中圖分類號：F327 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）03-0084-02

農(nóng)村基礎設施對發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)和保證農(nóng)民生活有著非常重要的意義，它們是農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展的基礎，也是農(nóng)村經(jīng)濟系統(tǒng)的一個重要組成部分。但長期以來，中國西部農(nóng)村基礎設施建設財政資金規(guī)模偏低，績效不高，且管理中存在著諸多需要探討并加以改進的問題。

一、西部農(nóng)村基礎設施建設財政投入現(xiàn)狀

中國西部的農(nóng)村基礎設施建設與中東部地區(qū)的農(nóng)村基礎設施建設相比有明顯的差距。從“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略實施以來，西部地區(qū)農(nóng)村基礎設施建設明顯加快，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件逐步改善，但普遍還是存在著底子薄、規(guī)劃滯后、村社發(fā)展同質化、管理維護差等方面的問題。西部農(nóng)村人均收入低，人民群眾生活水平整體不高，財政投入成為西部農(nóng)村基礎設施建設主要的資金渠道，且呈現(xiàn)出以下特點：

第一，財政投入有所增長，但是增長相對緩慢。就全國而言，改革開放以來中國財政收支規(guī)模穩(wěn)步增加，財政收入與財政支出分別從 1978年的 1 132.26億元和 1 126.09億元，增加到 2011年的103 874.43億元和109 247.79億元，均增長了90倍多。國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出從1978年的150.7億元增加到2011年的10 497.7億元，增加近70倍。就西部而言，2011年西部十省一般財政預算總收入8 514.64億元，占全國總量的16.2%，總支出21 862.19億元，占全國總支出23.6%。與全國的情況相似，國家財政對西部農(nóng)村的投入總量有所增長，但是增長速度緩慢，占比幾乎不變，常年維持在30%以內(nèi)。

第二，與中、東部地區(qū)仍存在差距。從存量上來看，中、東部地區(qū)農(nóng)村發(fā)展起步較早，基礎較好，地方財政收入遠遠多于西部地區(qū)。以2011年為例，西部財政收入最多的省市四川省2011年財政收入為2 044.79億元，最少的西藏僅有54.76億元，十省平均只有851.5億元。而中、東部地區(qū)財政收入最多的廣東省2011年財政收入就達到了5 514.84億元，最少的海南省也有340.12億元，平均收入高達1 914.5億元，是西部的2倍多。由于農(nóng)村基礎設施建設財政投入多來源于地方財政，財政收入多的省市對農(nóng)村基礎設施的投入顯然要高于財政收入少的省市，這就造成了西部農(nóng)村基礎設施財政投入的存量少于中、東部地區(qū)。從流量上來看，由于西部農(nóng)村財政投入的資金長期都需要國家轉移支付，其本身財政收入覆蓋不了自身的支出，2007—2011年國家財政在西部農(nóng)村的投入分別占全國支農(nóng)資金的26.8%、27.5%、26.7%、26.8%、27.8%，可見國家財政在西部地區(qū)農(nóng)村基礎設施建設中投入的流量也少于中、東部地區(qū)。

第三，西部各省市農(nóng)村基礎設施建設中的財政投入也存在差距。以2011年為例，西部十省市財政支出中的支農(nóng)資金分別為：重慶198.91億元、四川545.7億元、貴州278.47億元、云南409.8億元、西藏126.53億元、陜西333.79億元、甘肅237.66億元、青海104.74億元、寧夏112.19億元、新疆297.59億元，最多的省市與最低的省市相差400多億元。西藏財政支農(nóng)資金絕對量雖然只有126.53億元，在西部十省市中只排第八位，但占該地區(qū)全部財政支出的16.7%，相對值最高，而四川省的此相對值只有11.7%。由此可見，就西部十省市農(nóng)村基礎設施建設中的財政投入來說，也存在差距，西藏、寧夏、甘肅的農(nóng)村建設中財政投入總量偏低，占比偏高，可見這三個省市農(nóng)村建設財政投入情況比其他七個省市更加惡劣。

二、西部農(nóng)村基礎設施建設中財政投入存在的主要問題

農(nóng)村基礎設施是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎性物質條件，西部大部分地區(qū)屬于農(nóng)村，這使得西部農(nóng)村地區(qū)基礎設施建設尤為重要。中國西部農(nóng)村基礎設施建設的長期滯后造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過分依賴于自然條件，從而影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)分工的細化，降低了農(nóng)產(chǎn)品的科技含量和農(nóng)業(yè)收益率，進而制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，影響農(nóng)民的生活水平，妨礙農(nóng)村市場體系的完善。財政投入是改善西部農(nóng)村基礎設施建設的重要的渠道，但目前西部農(nóng)村基礎設施建設的財政投入還存在著以下幾個方面的問題。

第一，關系不順。中央政府與地方政府在西部農(nóng)村基礎設施建設中財政投入的關系沒有理順，中央與地方政府權利定位不夠準確，事權及收支難以明確劃分，特別是有交叉、跨地區(qū)、具有外溢性的支出，更是混淆不清。在處理財政問題時，相互爭執(zhí)利益，推諉責任，濫用財權，浪費財力，造成農(nóng)村基礎設施建設財政資金投入的紊亂與結構不合理。中央政府與地方政府的財政投入中一大部分用于人員供養(yǎng)及行政開支，另一大部分用于大中型水利建設，直接用于農(nóng)村基礎設施建設的比重較小，農(nóng)村中小型基礎設施建設缺乏穩(wěn)定資金來源。中央政府與地方政府在西部農(nóng)村基礎設施建設中財政投入的這種關系給西部農(nóng)村基礎設施建設帶來了很大的壓力。

第二，制度不全。這個制度主要是指西部農(nóng)村基礎設施建設中的財政投入內(nèi)控制度。首先，西部農(nóng)村財政的管理層級太多，財政資金的撥付層級越多，截留挪用的可能性也就越大。其次，隨意改變資金投向。內(nèi)控制約機制不完善，相關法規(guī)滯后，這既為一些違法違規(guī)者提供了可乘之機，也導致責任難以落實，實踐中對其處罰存在避重就輕現(xiàn)象，難以嚴肅追究相關責任人責任，成為西部農(nóng)村基礎設施建設財政投入中最主要的問題。

第三，監(jiān)管不力。財政監(jiān)督體系應包括財政機關的監(jiān)督、審計機關的監(jiān)督、代議機關的監(jiān)督和社會民眾、新聞媒體監(jiān)督的多元化全方位體系，在這個體系里，財政機關側重于日常業(yè)務監(jiān)督、審計機關側重于事后監(jiān)督、代議機關側重于宏觀監(jiān)督。但實踐中財政和審計在監(jiān)督對象、范圍和時間上多有交叉，人大對財政預算的審查也不夠嚴謹，特別是西部農(nóng)村財政監(jiān)督更加受制于較低的財政透明度。而且西部農(nóng)村基礎設施建設中財政投入監(jiān)督多重突擊、專項性和事后監(jiān)督，輕日常過程監(jiān)督，出現(xiàn)問題無法及時糾正；部分被監(jiān)督單位則采取相應對策規(guī)避監(jiān)督，致使檢查監(jiān)督流于形式。endprint

三、西部農(nóng)村基礎設施建設中財政投入的建議

放眼國外，許多發(fā)達國家在農(nóng)村基礎設施建設方面取得了舉世矚目的成就，積累了大量的有益經(jīng)驗，但這些做法并不適用于當前中國的財政經(jīng)濟狀況，因為中國政府承受著比西方發(fā)達國家政府大得多的財政壓力和農(nóng)業(yè)人口壓力。對中國西部而言，更應該也必須本著“針對性”原則來進行農(nóng)業(yè)基礎設施建設的財政投入。

1.對農(nóng)村基礎設施進行劃分。公共財政的一個顯著特征是它的非營利性，應首先對農(nóng)村基礎設施的“盈利程度”（或“公共程度”）進行準確的劃分，以準確界定政府與市場各自的作用范圍。只有在準確的界定政府與市場各自的作用范圍的基礎上，堅持市場調(diào)節(jié)與財政調(diào)節(jié)相結合的原則，才能有效地促進農(nóng)村基礎設施建設。

2.理順中央財政與地方財政的合作關系。中央政府與地方政府在西部農(nóng)村基礎設施投資中具有密切的分工合作關系。中央政府作為全國性和跨區(qū)域性公共品的主要供給者，承擔著全國性和跨區(qū)域性公共投資布局規(guī)劃與決策責任，同時還要為地方公共品供給提供良好的宏觀經(jīng)濟條件和外部環(huán)境，調(diào)控和規(guī)范地方政府的公共投資行為，引導公共投資中同級或不同層級地方政府之間的分工合作。

3.增強地方政府資金對農(nóng)村基礎設施的投入。目前地方政府沒有一個好的政績考核體制，大多數(shù)地方政府，尤其是中國西部這種資金稀缺的區(qū)域，政府財力將會是嫌貧愛富地向比較利益較高的領域傾斜，如投向工商業(yè)。地方政府要爭取在政績考核中加入新農(nóng)村建設和農(nóng)民增收的指標，特別考核農(nóng)村基礎設施建設狀況，這有利于激勵基層政府有效使用和管理財政支農(nóng)資金，加大農(nóng)村基礎設施投入力度，為農(nóng)民增收奠定堅實的物質基礎。

4.建立健全農(nóng)村財政內(nèi)控和監(jiān)管制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是最基層的一級財政，是財政工作體系的基礎。要發(fā)揮西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就地就近實施監(jiān)管的優(yōu)勢，對本級和上級財政安排的資金以及其他部門、其他渠道下達的財政性資金，實行全面監(jiān)管。一是建立健全信息通達機制，主要包括各級政府和部門安排用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等基層組織的各類財政資金的政策文件、管理辦法、撥款文件等，縣鄉(xiāng)財政指定專人為信息聯(lián)絡員，具體負責收集整理和傳遞資金監(jiān)管信息，并定期核對資金監(jiān)管信息。二是建立健全公開公示機制，按照相關政策要求和規(guī)定，對各級各部門預算安排用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層組織的各類財政資金，通過廣播、電視、網(wǎng)絡、短信等方式進行進行公開公示。三是監(jiān)督抽查機制，對納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管范圍的補助類資金的補助對象、發(fā)放標準、發(fā)放程序、財務管理等情況，進行監(jiān)督檢查和抽樣檢查。四是考核激勵機制，每年組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作進行考核，主要看內(nèi)控制度是否健全，內(nèi)控措施是否到位，提供的基礎數(shù)據(jù)是否真實可靠齊全，崗位責任是否落實，監(jiān)管是否有效等，考核結果作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部選拔任用、調(diào)動、評先評優(yōu)工作的重要依據(jù)。

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