論風險治理視閾下的政府信息公開與溝通

原丹丹　錢夢君　施賽健

摘 要：以Q市“王子”事件為起點進行調查研究，結合風險治理理論對政府、媒體與公眾在信息溝通中的角色進行分析，提出公共危機事件中，政府、公眾和媒體三個方面存在的諸如政府忽視群眾意見、主流媒體角色缺位等問題并分析其原因，并從政府、媒體和公眾三個視角提出改善措施。

關鍵詞：風險治理；政府信息公開；公眾；媒體

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）03-0212-04

一、研究緣起和方法

隨著信息時代的到來，中國社會已進入轉型時期，原有的社會控制體制已經失效，現有的社會控制體制尚未完善，政府危機應對能力不足。近年來，“三鹿毒奶粉事件”，“溫州動車事件”等，無不提醒我們只有政府與民眾有效的溝通，才能最大程度地規(guī)避這些社會風險，構建和諧社會。

進行調查前，我們結合近幾年中國發(fā)生的公共危機事件，對政府與公眾信息溝通受阻存在的問題做出了假設。政府有信息公開內容缺乏透明性、真實性，缺乏風險治理意識，應對機制不完善的問題。媒體可能存在角色缺失的問題，導致非主流媒體隨意介入造成輿論混亂。群眾可能存在反饋渠道受阻或者反饋意識薄弱等問題。

帶著以上問題，我們進行了實地調查?？紤]到該事件話題敏感且影響較大，在市中心、圖書館和商場能夠收集到豐富的數據，所以我們在Q市的市中心商業(yè)區(qū)、市圖書館和休息場所隨機發(fā)放問卷100份，回收問卷90份，其中有效問卷77份，有效回收率為77%。發(fā)放問卷的同時，針對合作性較強的調查對象進行訪談，并通過對數據的整理與分析來驗證假設是否正確。

二、存在問題及其原因分析

（一）政府信息公開權威性缺失

有15%的調查對象認為政府信息公開內容真實準確，37%的調查對象認為公開內容不真實不準確，而48%的調查對象認為比較真實準確。

在調查中，群眾反映政府網站公開的信息流于形式，沒有實質性內容，使得政府公開的信息不具有權威性。政府是在突發(fā)公共事件應對中掌握信息最多、最全面、最準確的一方，其公開的信息應最具權威性，但政府憑借手中壟斷的信息特權，漠視公眾知情權，以不作為的態(tài)度應對群眾，這是權威性缺失的關鍵。政府對于“王子”事件中事態(tài)發(fā)展、最后的決策等群眾關心的話題，習慣于官場套話或官樣文字予以應付。權威性的缺失為各種謠言傳聞的滋生創(chuàng)造了可能，而渠道的單一則進一步加劇了公眾的疑惑，導致小道消息不脛而走，社會沖突一觸即發(fā)。如2011年“7·23”動車追尾事故，事故信息公開方鐵道部對事故信息，避實就虛，避重就輕，最終導致公眾“質疑追尾”，事態(tài)趨于緊張。這正說明了由于突發(fā)公共事件發(fā)生后政府信息公開的權威性缺失，導致信息公開程度和力度不到位，才加劇了政府與公眾間的互不信任感，事件走向極端。彈性政府理論要求我們根據社會情勢的變化及時回應社會需求，變革組織結構、目標等以實現一種新的政府治理模式而不是不作為，不重視。

（二）政府風險治理意識的缺乏

在針對問題“你認為群眾是否認為游行是唯一解決途徑？”的回答中，有65名調查對象認為游行不是“王子”事件唯一的解決途徑，11名調查對象則認為游行是唯一的解決辦法。

什么原因使得事情發(fā)展到示威游行、破壞政府大樓這樣激烈的程度？政府與群眾缺少有效的溝通，缺乏對風險的系統認識，沒有建立應對風險的行政文化和高效的突發(fā)事件信息公開機制，使得一旦突發(fā)事件發(fā)生，政府就陷入被動。政府的被動性、滯后性將話語權讓位給非主流媒體，造成信息溝通不暢，進而造成的猜想和恐慌往往比危機本身更可怕。

風險具有突發(fā)性、難以控制性等特征。在突發(fā)事件中，政府官員只重視發(fā)展經濟，將重點放在“王子”紙業(yè)帶來的巨大經濟效益上，對環(huán)境風險缺乏應有的心理準備，對風險管理缺乏應有的理性認識，往往錯過解決問題的最佳時機。在此次事件發(fā)生后，Q市市長發(fā)布了公開的道歉視頻，挽回了部分政府形象，許多市民表示可以接受這樣的道歉方式。我們不禁設想，如果政府領導人和決策團隊具有足夠的風險意識，就不會造成如此巨大的損失。

（三）主流媒體在公共危機中的缺位

在針對問題“你獲知“王子”事件的渠道是什么”的回答中，46%的調查對象是通過網絡了解“王子”事件的進程，30%是通過電視報紙等新聞媒體的報道，17%的調查對象是通過是通過示威前的抗議活動了解還有7%的對象是收到了傳單（如圖3所示）。訪談中我們了解到群眾主要是通過網絡社交平臺了解該事件，游行當天某公司通過發(fā)傳單和發(fā)現金的方式鼓動群眾去游行并且同時在網絡上出現了許多偏激的言論和虛假的圖片。在網絡輿論、利益集團的推動下，發(fā)生了這次激烈的沖突事件。

媒體本應是風險溝通中的橋梁，是謠言的粉碎者。電視新聞、主流報紙是人們獲得信息的重要來源，為何在突發(fā)事件發(fā)生的第一時間沒有給予任何穩(wěn)定社會的力量？新聞媒體作為風險溝通的主要社會機構之一，肩負著監(jiān)測社會環(huán)境的責任，但有時因為報道權被控制在政府手上，新聞媒體只能按長官意志行事，擔當向公眾肆意轟炸的角色，造成了信息平衡的平臺崩塌。這不僅給新聞媒體的公信力造成致命打擊，也嚴重毀損政府形象。

人們一般性會選擇相信具有官方色彩的主流媒體，諸如地方電視臺、中央電視臺、人民日報等。隨著信息時代的到來，官方媒體也出現了諸如人民網的網上傳播平臺，但是同大多主流媒體一樣都存在角色缺位的問題。一旦角色缺位，就將主動權讓位于非主流媒體，為謠言散播提供了溫床。謠言的流傳將導致公眾的擔憂與焦慮，甚至產生放大風險的后果，增加政府應急管理的難度。當危機事件發(fā)生時，如果主流媒體及時、客觀、主動地傳播風險信息，把握信息發(fā)布和輿論引導的主動權，則能使謠言不攻自破并且能使政府與群眾統一戰(zhàn)線形成互相信賴的關系共同抵御風險。SARS危機的應對能極好地說明媒體在消除謠言中的極端重要性，當時媒體以客觀、公正的角度對風險信息進行多角度、全方位的報道，在公眾的內心形成比較完整的信息結構，防止了不必要的恐慌，從而維護社會穩(wěn)定。因此，如何建構政府與新聞媒體在中國信息公開體制下的和諧互動關系，便成為一個亟待解決的問題。

（四）群眾反饋受阻

訪談中我們了解到在此次游行正式爆發(fā)前，有過一次小規(guī)模的抗議活動。群眾當時充分表達了反對“王子”紙業(yè)在Q市發(fā)展的想法，但是政府并沒有重視，群眾的情緒也沒有得到及時的安撫。因此，群眾意識薄弱的假設不成立。

科塞的沖突理論告訴我們，社會沖突可以起到“安全閥”的作用，緩解和釋放社會壓力和敵對情緒。當群眾利益受到沖擊會引起群眾對于自身利益損害的不滿，此時發(fā)生的沖突僅僅停留在利益層面。然而如果政府不重視，這種沖突就會因為過分壓制而轉變成表達對政府不滿的暴力沖突，此時無法通過滿足群眾要求來緩解沖突。“王子”沖突事件并沒有發(fā)生到不可挽回的程度，群眾還是以利益訴求為主，但相較之前的小規(guī)模示威已經有了明顯的暴力變化，這提示我們：群眾的反饋如果得不到重視，就像埋下了一顆炸彈，隨時可能被引爆。

以上多方數據證實了我們的猜想是正確的，再進一步思考的基礎上我們將存在問題歸納為政府權威性不足、缺乏風險意識、媒體的角色缺位，以及群眾應對危機事件各種公開信息理性不足。

三、對策及建議

對以上提出的問題進行分析思考，提出以下幾項對策：

（一）建立風險評估機制

隨著全球化進程的加快，我們的目光不應該還是集中在軍事危機、金融風暴等全球風險事件，而是要更多地關注社會風險。一旦社會矛盾造成激烈的社會沖突，會對政府和人民造成巨大的損失，這也是為什么中國的維穩(wěn)經費高于國防支出的原因。

種種調查數據表明，社會風險無處不在。可怕的不是難以預測的風險，而是我們缺乏相應的應對方案，使得政府在突發(fā)事件發(fā)生時常常陷入被動，給輿論和謠言可乘之機。風險治理理論認為，風險治理基于現代管理的理念更加注重制度安排的涉及，基于以人為本的理念更加強調多元參與，基于整體主義的方法論更加強調綜合性，基于現代治理理論更加突出善治的各項基本原則。

作為政府來說，應該有“防微杜漸”的意識，建立風險評估機制并且成立專門的評估團隊，能在危機發(fā)生的第一時間形成應對方案。

（二）加快突發(fā)事件下政府信息公開制度法制建設

關于信息公開制度，中國有較為完善的《政府信息公開條例》，但是對于突發(fā)事件的政府信息公開，已頒布的條例則顯得不夠完整。例如對突發(fā)事件中領導人的行為要求，對造謠者的責任追究，對后續(xù)報道的信息追蹤都沒有詳盡的要求。因此，我們認為要在以下兩方面完善突發(fā)事件中的政府信息公開法制建設：

1.政府突發(fā)事件中信息公開法制建設。用法律的形式規(guī)定突發(fā)事件中應該公開的信息內容，以及領導人應承擔的責任。此外，新聞媒體和群眾可以對政府要求公開的信息提出質疑。

2.對新聞媒體信息公開的法制要求。盡管我們認為應該將新聞媒體作為信息公開的主要渠道，但同時我們需要避免“媒體越位，政府缺位”的現象發(fā)生，如云南的孫志剛事件。對于突發(fā)事件信息公開來說，媒體只是作為一個“中介人”的角色，并不擁有審判的作用。群眾會將自己的意見訴諸媒體并且希望媒體幫自己討回公道，但是媒體并不具有審判社會行為的功能。因此，我們需要規(guī)定媒體在信息公開中應有的義務和責任，并由政府對其監(jiān)督。

（三）將主流新聞媒體作為政府信息公開的主體

新聞媒體是“社會的捍衛(wèi)者”，“是熱情維護自己自由的人民千呼萬喚的喉舌”。將新聞媒體作為信息公開的主要渠道，不僅可以把握正確的輿論方向，還可以進行輿論監(jiān)督，促進公開主體與群眾的雙向溝通。電視、報紙、廣播等，只要取得相應的信息公開資質，就可以成為政府信息公開的委托方。其優(yōu)勢在于：

1.通過委托授權的方式，政府可以降低信息部門的工作量，化整為零。不僅有利于責任監(jiān)督，也可以節(jié)約行政成本。原有的信息公開形式使得大量信息集中在政府手中，政府通過利用這些信息獲得利益，但是信息公開權力的下方可以使這些有用的信息流向社會，獲得最大的社會效益。

2.擴大了群眾意見的反饋渠道，給了群眾更多的選擇。政府信息部門對于大量的群眾反饋進行篩選需要大量的時間，不僅使工作效率低下也會影響反饋內容的質量。將信息選擇的工作交給新聞媒體，不僅豐富了反饋形式，也提高了信息質量，使政府與群眾形成良性互動。

（四）對群眾理性引導

群眾作為風險傳播中的受眾，政府應對其進行理性引導，其中包括：

1.加強風險意識建設。讓群眾理解現在的社會風險無處不在，遇到危機事件時既要保持自身的鎮(zhèn)靜和理性，也要及時制止周圍諸如輕信謠言甚至盲目傳播的行為。

2.引導公眾對媒體的合理使用。加強對公眾的法制教育，強調公眾使用網絡等媒體傳播信息的合法性，對不合法不合理的行為嚴厲禁止并嚴肅處理。加強公眾的媒介素養(yǎng)，提高公眾對各類媒體的識別能力，在社會交往中，文明地運用媒體表達個人意見。

四、結語

近年來，社會風險事件頻頻發(fā)生，網絡等新媒體的快速發(fā)展加大了政府風險治理的難度。因此，加強對風險社會政府信息公開的研究十分重要。突發(fā)事件中的政府信息公開在制度上還有許多需要完善的地方，只有通過政府、媒體、公眾三方的共同努力，才能建立一個平衡健康的信息社會，才能創(chuàng)造一個安全和諧的幸福社會。

參考文獻：

[1] 謝穎波.中國突發(fā)公共事件中政府信息公開存在的主要問題及對策研究[D].杭州：浙江財經學院碩士論文，2011.

[2] 靳文輝.彈性政府：風險社會治理中的政府模式[J].中國行政管理，2012，（6）：22-25.

[3] 楊紅霞.政府與新聞媒體在信息公開中的角色定位[J].法制社會，2011，（3）：201-202.

[4] 林愛珺，吳轉轉.政府應急管理中的風險溝通[D].廣州：暨南大學碩士論文，2010.

[5] 張利安.從云南“躲貓貓”事件看政府與傳媒的角色定位[J].東南傳播，2009，（4）：9-10.

[6] 謝迪斌.風險治理與和諧社會的構建[J].教學與研究，2005，（6）：10-14.

[7] 詹碧澄.領導干部在突發(fā)性事件中的媒介素養(yǎng)透析[J].中國廣播電視學刊，2012，（4）：66-67.

[8] 趙磊.公共危機事件中政府、媒體與公眾的角色探析[D].長沙：湖南師范大學碩士論文，2011.

[9] 謝巍.政府信息公開及公民參與研究[D].上海：上海交通大學MPA碩士論文，2011.

[責任編輯 吳 迪]