從制度演進視角探討私立教育的營利與非營利屬性之區(qū)分

閻鳳橋

民辦教育問題研究

從制度演進視角探討私立教育的營利與非營利屬性之區(qū)分

閻鳳橋

（北京大學 教育學院/教育經(jīng)濟研究所，北京，100871）

自古以來，教育一直具有公共事業(yè)的特性，它先后經(jīng)歷過以宗教慈善學校、世俗慈善學校、福利國家以公立學校為主導的教育系統(tǒng)，以及私立學校的興起等不同發(fā)展階段，形成了目前公立學校、私立非營利學校和營利性學校并存的格局。中國當今的民辦教育從國家壟斷公共事業(yè)的封閉格局中脫穎而出，在特定的社會和時代背景下，表現(xiàn)出趨利性特征。作為當前的政策議題，促進民辦教育分類管理的公共政策干預具有一定的合理性，但是，歷史和國際經(jīng)驗表明，教育公共性的形成是長期演化過程的結(jié)果，需要在涵養(yǎng)學校主體自由和能動行為的基礎(chǔ)上，形成一個具有自洽性和支持性的制度系統(tǒng)。

民辦教育；非營利性；法人；歷史；比較

經(jīng)過三十年左右的發(fā)展，中國民辦教育已經(jīng)成為一個包括從學前教育到研究生教育相對完整的教育體系，并成為我國教育系統(tǒng)的一個有機組成部分。區(qū)分營利性和非營利性民辦教育（簡稱“分類管理”）已經(jīng)被提到政府的工作議程，成為有關(guān)民辦教育最重要的一項政策議題，因為這個問題如果得不到有效的解決，政府就無法約束民辦學校的牟利行為，同時也不宜向民辦學校提供必要的財政資助，以解決民辦學校過分依賴學費、辦學資源短缺和辦學質(zhì)量不高的問題。為了更好地促進社會公益事業(yè)的發(fā)展，國務(wù)院于2010年出臺了《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》。根據(jù)國務(wù)院的精神，教育部于2012年發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和引導民間資金積極進入教育領(lǐng)域，促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》，對于引進民間資金進入教育領(lǐng)域給出了若干教育部自身可以掌控的優(yōu)惠和支持條件。由于民間資金進入教育領(lǐng)域涉及到多個行政部門，因此，教育部希望與其他中央行政管理部門共同制定一個有利于改善民辦教育發(fā)展環(huán)境的綜合性政策文件，但是遇到了一些制度性的障礙，比如政策與法律的關(guān)系（如何處理擬定新政策與《民辦教育促進法》之間的關(guān)系）、民辦教育的屬性（分類管理的一個含義是使營利教育合法化，但允許營利性教育的存在不符合《教育法》中“教育不以營利為目的”的提法）、民辦學校的分類和法人屬性（目前民辦學校屬于“民辦非企業(yè)法人”，是否可以變?yōu)椤笆聵I(yè)單位法人”）、民辦學校教師的非事業(yè)單位成員身份和相應的社會保障制度、是否應該繼續(xù)執(zhí)行《民辦教育促進法》中有關(guān)“合理回報”的提法以及如何確定合理回報率等，其中最根本的問題是民辦學校的法人分類及其屬性。

下面，筆者將從歷史和國際比較的角度，對于若干西方國家非營利組織法律地位的確立過程進行一些介紹和分析，希望借他山之石可以攻己之玉。

一、西方國家的法人類型與私立教育的法人地位

在許多西方國家，教育事業(yè)被納入公益事業(yè)范疇。從法律屬性上看，西方國家的私立學校被劃分為營利性法人與非營利性法人兩種基本形式（名稱因各國法律不同而有異），其中多數(shù)國家的私立學校都屬于非營利法人，有些國家（如亞洲一些國家）在法律上并不認可營利性學校的合法性，但有些國家（如南美一些國家）的法律則允許營利性學校的存在。

（一）西方國家的法人類型與教育組織的法人屬性

所謂“法人”是指能夠獨立于組織自然成員而存在的人為營造物，它不會因組織設(shè)立人、自然人的死亡而終止，可達永續(xù)存在之目的。

個體組成團體，根據(jù)團體與其成員的關(guān)系看，主要有三種團體形式：（1）成員顯現(xiàn)型。其特點是成員在團體中具有決定性的作用，團體圍繞著人而組成。古代羅馬法中的collegium和universitas等與之相對應，它是現(xiàn)代社團法人的起源；（2）成員隱現(xiàn)型。即圍繞財產(chǎn)而組成的團體，成員的作用相對較小，它是現(xiàn)代財團法人的源起；（3）成員未現(xiàn)型。國庫和市府就是其典型代表，它是現(xiàn)代公法人的肇始[1]8-10。

表1匯集了幾個西方國家的法人分類情形，其中歐洲大陸國家的法人類型與上述三種團體形式具有較好的對應關(guān)系。

表1 一些西方國家的法人分類

在上面的法人分類中，教育組織的歸屬如何呢？以大學組織為例，其法人性質(zhì)經(jīng)歷過一個長期的歷史演變過程。在中世紀大學起源之時，它屬于成員顯現(xiàn)型的社團，大學組織的本質(zhì)是教師和學生組成的社團，collegium和universitas這些當時大學稱謂的詞匯，至今仍然被研究大學發(fā)展史的學者所沿用。在教會與世俗力量的爭斗過程中，為了保持教會對大學的控制，教皇英諾森四世于13世紀依據(jù)羅馬法，將大學確立為“法人機構(gòu)”（corporation），其含義是：大學只有經(jīng)過教皇或教會的特許才能成立[2]。隨著15~16世紀歐洲民族國家的興起和逐漸強大，大學的法人屬性也相應地由宗教轉(zhuǎn)變?yōu)槭浪?，給大學頒發(fā)特許狀的不再是教皇或教會，而變成了國王或者議會。例如，德國將大學變成了完全的公立機構(gòu)，因此德國大學就變成了一種公法人，不再屬于獨立社團了[3]。無獨有偶，德國的作法被其他歐洲國家所效仿，日本就是其中一例[4]。在19世紀明治維新時期，日本學習德國大學模式，建立了帝國大學系統(tǒng)。但是，由于這種大學系統(tǒng)具有一定的局限性，所以日本文部省于2004年將仿效德國大學模式建立起來的日本國立大學進行了法人化的改革，將大學確立為獨立法人機構(gòu)。與美國大學的“市場模式”和歐洲大陸國家大學的“國家控制型”模式有所不同，英國大學采取了“學者寡頭模式”，其獨立的法人資格一直被保留了下來。英國大學屬于慈善法人，政府借助于“中間機構(gòu)”（即撥款機構(gòu)、評估機構(gòu)）對大學進行管理。

當美國在借鑒英國和歐洲大學模式基礎(chǔ)上建立自己的大學模式時，根據(jù)國情，對英國和歐洲大學模式進行了一些改造，形成了美國大學系統(tǒng)的獨特性，其中最重要的一點就是，將建立在成員顯現(xiàn)型基礎(chǔ)上的“行會體制”（guild）轉(zhuǎn)變?yōu)橛伞巴庑腥恕保╨ay person）管理的“董事會模式”（boardoftrustees）[5]。另外，在美國大學發(fā)展歷史上相當長的時間里，公立大學與私立大學之間的界線是不明顯的，直到1819年聯(lián)邦最高法院對“達特茅斯學院案”做出判決之后，公、私立大學之間的法律界線才變得涇渭分明。美國合同法也由達特茅斯學院案件的宣判而得到了確立。美國憲法有關(guān)合同法的條款規(guī)定：“國家不能頒布剝奪公民權(quán)利的法律、溯及既往的法律（ex postfacto）或者損害合同權(quán)利的法律”。上述話的含義是，私人合同權(quán)利要高于州立法中所規(guī)定的公共利益[6]99。合同法的意義非同一般，它的實施使得民間社會的潛在能量得到了極大的釋放[6]103。美國聯(lián)邦最高法院對于“達特茅斯案”的判決，維護了憲法關(guān)于宗教與國家相分離的精神，使得私立的宗教自愿組織（達特茅斯學院就是一例）可以按照自身對于社會的理解，來設(shè)定和追求發(fā)展遠景。達特茅斯學院案的意義，不只

限于區(qū)分了公立學院與私立學院，更在于通過區(qū)分公與私而保證了民間的作法能夠獲得合法的地位，使得美國從殖民地時期廣泛的民間非正式社會參與，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代社會所具有的合同和契約屬性，這就是法國學者托克維爾在19世紀30年代考察美國后在《論美國的民主》一書中所提出的美國表達政治意愿的獨特之處[6]104?，F(xiàn)在，美國有些州通過州憲法確立公立大學的法人地位，即大學是獨立于政府、企業(yè)、民間組織的“第四部門”；在另外一些州，公立大學的法人地位通過低于憲法的州議會的批準而得以確立。另外，美國按照《稅法》（InternalRevenueCode），將私立大學劃分為營利性法人與非營利性法人兩種類型。

在同一個國家中，與大學相比，中小學的公益屬性更加明顯，它們受到政府資助和管制的程度也更強。例如，美國1787年頒布的法律指出：“宗教、道德和知識，對于好的政府和人類的幸福而言，都是不可或缺的，學校和教育方式應得到社會始終的鼓勵和支持?！泵绹鴶[脫殖民地統(tǒng)治建立共和國之初，“共同學?！保╟ommon school）被普遍地認為是培養(yǎng)參與民主生活的市民最基本和最有效的手段，接受共同學校的教育是每一個公民應盡的義務(wù)[7]16。美國法律表達了這樣一種思想，即在某些方面，兒童對于國家的意義比對其家長的意義更加重要[7]22-23。這是國家介入教育活動的理由所在。

（二）中國的法人類型與教育組織的法人屬性

與西方國家相比，我國只有相對較短的法人治理歷史。中國民法制度的建立可以追溯到清朝末年。在1902~1911年期間，清政府借鑒西方法律，制定了《清民律草案》，但是未及實施，王朝就已覆滅。民國時期制定的《中華民國民法典》繼承了《清民律草案》對法人的分類，將法人分為社團和財團兩種形式，又進一步將社團法人分為營利社團和公益社團[8]。1949年中華人民共和國建立之后，廢除了國民黨制定的法律體系，建立了人民司法制度。之后，各個領(lǐng)域中的私人組織逐漸被公立組織所取代。慈善組織演變?yōu)楦綄儆谡墓俜交虬牍俜綑C構(gòu)，純粹的民間慈善組織不復存在。相應地，私立學校要么被關(guān)閉，要么被改造成為公立學校。1981年，由全國婦聯(lián)等機構(gòu)成立的中國兒童少年基金會是新中國成立之后第一個慈善基金會。1982年全國人大修訂《憲法》后，才賦予民間辦學以合法地位。1986年，我國頒布了《民法通則》，根據(jù)此法，我國有企業(yè)法人和非企業(yè)法人兩種形式，又將非企業(yè)法人進一步細分為機關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人，見表2。

表2 中國法人組織分類

在我國當前法人體系下，公立學校是事業(yè)單位法人，其人事編制由中央或地方事業(yè)編制辦核定；多數(shù)民辦學校被劃為社會團體法人，再明確一些講就是“民辦非企業(yè)法人”，這些學校在民政部門注冊登記；只有少數(shù)省份（如浙江、湖南）將民辦學校作為“民辦事業(yè)單位”對待；從事培訓的非學歷教育機構(gòu)屬于企業(yè)法人，在工商管理部門注冊登記。

2004年，我國公布的《民間非營利組織會計制度》指出，任何單位和個人不得因為出資而擁有非營利組織的所有權(quán)，收支結(jié)余不得向出資人分配?？梢哉f，這個規(guī)定與西方國家對非營利組織的要求是基本一致的。但是，該制度在民辦教育領(lǐng)域難以得到有效的貫徹和落實，民辦教育領(lǐng)域普遍存在著營利行為。為什么在應然和實然之間存在著如此明顯的差距呢？一個主要原因是，該制度的制定時間晚于民辦教育辦學特征形成的時間，到這個制度制定出來時，民辦教育領(lǐng)域的營利性特征業(yè)已形成，既成事實。民辦教育的營利性特征導致明顯或潛在的問題，如辦學者掌握著辦學經(jīng)費剩余的支配、可以減少學校發(fā)展性的投入，存在著教學質(zhì)量下滑的可能，學校倒閉后的債務(wù)處置問題，如果公共財政經(jīng)費進入民辦教育將存在著被私人占有的可能等。在這種背景下，將民辦教育分為營利和非營利兩類不同機構(gòu)并加以區(qū)別對待的政策設(shè)想，就被提了出來。如果照分類管理的思路進行，我國的學校組織總共有三種不同類型，它們分別是公立學校屬于事業(yè)法人，民辦學校有營利法人和非營利法人兩種形式。

從民辦教育系統(tǒng)內(nèi)部看，民辦學校辦學者不僅不愿意被劃入營利性機構(gòu)的行列，甚至還想與公立學校攀比，希望獲得事業(yè)單位法人的地位。但是，從國家對事業(yè)單位的改革發(fā)展趨勢看，事業(yè)單位本身也在朝著不同的方向分流發(fā)展。2011年公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》將事業(yè)單位區(qū)分為兩類：一類可以納入政府的財政預算體系，另一類則要靠“自收自支”維持運行。除此之外，有些過去的

事業(yè)單位要逐漸改制為企業(yè)性質(zhì)，面向市場，自主經(jīng)營，自負盈虧。該《意見》還指出：“對社會力量興辦公益事業(yè)的，在設(shè)立條件、資質(zhì)認定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務(wù)等方面，與事業(yè)單位公平對待，并切實加強監(jiān)管，引導其健康發(fā)展。”在事業(yè)單位改革和分化的格局下，兼有公益屬性和市場特點的民辦教育何去何從，就變成了一個相對不確定的問題。具體地說，民辦學校與公立學校具有平等的法律地位，是否就意味著應該將民辦學校定位于事業(yè)單位呢？這雖然涉及到民辦學校教師的社會保障和待遇等實際問題，但是由于事業(yè)單位本身去向不確定，而變得難以抉擇。

二、公益制度的形成和發(fā)展

從歷史上看，國外公益事業(yè)法人地位的確立，先后經(jīng)歷了從宗教慈善法人到世俗慈善法人，再到非營利組織法人等幾個發(fā)展階段。相應地，作為公益事業(yè)的一個組成部分，教育公益制度的確立，也同樣經(jīng)歷了一個長期的發(fā)展過程。

（一）從宗教慈善到世俗慈善

西方國家的法人制度產(chǎn)生于中世紀，財團法人先于社團法人而建立，財團法人源于教會法人，而社團法人是公司制度演變的結(jié)果，公司制度始于17世紀英國和荷蘭的東印度公司[1]204。

現(xiàn)代公共福利制度源于中世紀教會的慈善活動，慈善觀念可以在宗教教義中找到根源。慈善促進了面向人服務(wù)活動的發(fā)展，慈善活動參與者通過具體和直接的善意行為，表達他們對其他人的某種情感[9]31。慈善活動的主題是人性，它與人類生存狀態(tài)有著密切的關(guān)系，包括憐憫、同情、人文、正義，以及對生命的尊嚴和價值的認可[7]5。在歐洲，最早有組織的慈善活動出現(xiàn)于9世紀左右。修道院發(fā)揮著慈善功能，它既是宗教中心，也是經(jīng)濟單元，它為朝圣者、無家可歸者、病人提供物質(zhì)和精神上的幫助。在解決流浪者、精神病等社會問題過程中形成了最早的“公共產(chǎn)品”（public good）概念，并逐漸將此作為衡量社會進步的一個指標，公共福利制度有助于解決社會失調(diào)問題這一理念應運而生[7]4。教會從其開展的經(jīng)濟活動中取得一定的收入外，也從權(quán)貴和新興的商業(yè)階層那里獲得捐贈，除了將這些經(jīng)費收入用于滿足慈善活動的基本需求外，也用這些經(jīng)費建立醫(yī)院，建立醫(yī)院是中世紀最常見的一種慈善活動。到16世紀，隨著城市的發(fā)展和城市人口的增長，城市變成了收留窮人的集中地，于是慈善活動也從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城市[10]388-389。中世紀，教會慈善活動和教會法共同作用，產(chǎn)生了慈善法人。與自然人的慈善行為相比，慈善法人的意義在于，“將捐助行為假定為一抽象人格，捐助財產(chǎn)屬此抽象人格所有，管理人非甘冒侵害他人財產(chǎn)之罪名，無從染指?！盵11]

之后，慈善觀念逐漸變化，理性主義的慈善觀和所謂的“近似原則”被采納。理性主義的慈善觀認為，窮困狀況并不是窮人自身造成的，而是一個社會問題，社會對此負有責任，解決貧窮問題的根本出路，不在于通過經(jīng)濟方式救助窮人，而在于實施教育，即通過教育來改造人，達到從根本上治貧的目的。因此，社會允許教會超越狹義的慈善救助，開展廣泛的慈善活動，于是慈善活動從慈善救濟擴展到資助公共健康、教育、文化等領(lǐng)域。這樣，慈善活動從對個別人的資助轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳粕鐣顩r，理性慈善通過增長知識來推動社會的進步。

14世紀以后，宗教慈善法人制度開始逐漸衰落，世俗慈善法人制度隨之而興起，并逐漸取而代之。隨著慈善法人的設(shè)立者由教會轉(zhuǎn)變?yōu)閲遥疤卦S原則”（慈善法人的確立需要經(jīng)過某個權(quán)威的特許，并為其頒發(fā)特許狀）的執(zhí)行者，也相應地由教皇轉(zhuǎn)變?yōu)閲趸蜃h會。從此，世俗權(quán)威開始介入社會生活，市政代替教會承擔起幫助窮人解決生計問題的責任。國家的介入是為了更有效地解決窮人的生計，降低貧困對于社會秩序帶來的負面影響。從16世紀開始，隨著歐洲領(lǐng)地集中度的提高，出現(xiàn)了一些大的領(lǐng)地，如英格蘭、法國、西班牙等，在這些領(lǐng)地上建立的國家也變得越來越強大。國家從自身利益出發(fā)，制定了各種福利政策。

總之，贈與（charity，贈與需要幫助的人以錢物）和慈善（philanthropy，增強弱勢人群的生產(chǎn)和生活能力）意味著不同的公益活動內(nèi)涵和形式。如果說charity代表早期公共社會服務(wù)模式的話，那么philanthropy則代表后來的公共社會服務(wù)模式[9]31。在宗教和世俗捐贈同時存在的情況下，charity代表宗教慈善，面向少數(shù)需要救助的人，而philanthropy代表世俗慈善，面向國家的所有人群[12]10。現(xiàn)代慈善方法是用希望激勵窮人，為他們提供自助和自我發(fā)展的可能性，窮人通過發(fā)展來改善自身的生存狀況，從而提高社會對他們的尊重程度[9]39。

（二）從局部的社會福利事業(yè)到福利國家的建立

慈善事業(yè)的發(fā)展不僅是觀念變化的結(jié)果，同時也是組織和管理形式改進的產(chǎn)物。18世紀中葉，英國人將商業(yè)革命帶來的制度變革，即股份公司制度，推廣到慈善事業(yè)領(lǐng)域[9]37。在19世紀，私人慈善組織廣泛地關(guān)注

教育、科研、文化、健康等公共領(lǐng)域的發(fā)展。可以將政府與慈善組織之間的關(guān)系劃分為兩個不同的階段：在第一個階段，慈善組織的建立要得到國家的特許；在第二個階段，國家放松了對慈善活動的管制程度，開始普遍地采取“準則主義”的原則，即凡是符合法律原則就可以成立相應的法人機構(gòu)，而不需要得到政府的特許。上述轉(zhuǎn)變發(fā)生在19世紀，這時，美國依靠立法機構(gòu)頒發(fā)特許狀的方式已經(jīng)無法滿足公益事業(yè)發(fā)展的需要，于是一些州開始通過“法人法”的形式，應對非營利組織成立的申請，這樣使得成立非營利組織變成了公民的自愿權(quán)利，而不是政府的特許和恩準[13]23。實現(xiàn)從“許可主義”向“準則主義”的轉(zhuǎn)變，是社會公益事業(yè)發(fā)展的一個里程碑。

20世紀初，開放式慈善制度的建立導致一些重大的變革，其中最引人矚目的是基金會的建立。慈善基金會制度的建立是慈善領(lǐng)域的一場革命，它擴大了慈善活動的范圍，并增強了其作用?；饡贫鹊慕ⅲc公司制度的發(fā)展有著密切的關(guān)系。隨著歐洲國家先后頒布了民法典，非營利法人制度得以確立。財團法人就是圍繞著一定數(shù)量的捐贈資金而建立起來的永續(xù)性的公益事業(yè)制度，它的運行接受國家的監(jiān)督。這是一種新的制度設(shè)計，基金會將大量零散的社會捐贈，通過一定的集中組織方式，分配給各種不同的需求者[12]294。

新的稅收政策的實施，對于慈善事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。非營利組織治理的核心在于，只要將經(jīng)費盈余繼續(xù)投入到“共同產(chǎn)品”（common good）中，就可以享受到免稅的優(yōu)惠待遇[12]4。1913年，美國國會通過了憲法的第16修正案，其中包括收入稅的條款。在第一次世界大戰(zhàn)期間，美國政府將免稅優(yōu)惠政策從慈善組織擴展到任何提供捐贈的人[12]76。財政部在《稅法》中單列出一個關(guān)于免除慈善事業(yè)稅的條目，1917年美國頒布的《稅法》就包含稅收優(yōu)惠的內(nèi)容。但是，在第二次世界大戰(zhàn)之前，很少美國家庭的實際收入可以達到國家征收收入稅的水平，另外由于個人和企業(yè)收入稅率很低，所以稅收減免政策對于非營利組織沒有產(chǎn)生明顯的促進作用[14]364。1942年，美國國會通過了普遍征收個人收入稅的立法，這種個人和企業(yè)收入稅的征收，采取了預扣稅賦和累進稅的方式，這種變化促使個人和企業(yè)可以通過向非營利性組織捐贈來獲得稅收減免，同時也激勵依靠社會捐贈的非營利組織注冊為免稅慈善組織[14]364。在這種稅收體制下，那些注冊為慈善、教育或者宗教機構(gòu)的法人實體享受501（c）（3）所規(guī)定的免稅待遇[14]368。這樣，社會創(chuàng)新行為不僅限于富有的慈善家，而且擴大到各個社會階層，廣泛的社會參與奠定了民主社會的基礎(chǔ)。美國的慈善制度造就了不僅是富人幫助有需求的人，而且是不論窮富，所有社會成員都能為實現(xiàn)未來的美好遠景而各盡所能[12]295。

與美國不同，歐洲具有強宗教和強國家的傳統(tǒng)，因此，長久以來主要依靠宗教組織和國家提供福利[10]385。1789年大革命時期，法國在歐洲第一個宣稱要消除貧困[10]397。法國革命議會提出的目標是，國家應該為其國民提供一個良好的生存環(huán)境。雖然歐洲國家具有很大的相似性，但是在解決貧困問題時彼此之間也存在著一定的差異。如在英國，窮人從1601年就開始接收資助，但是還沒有為他們提供接受教育的機會，直到19世紀后期，教育才通過免費形式提供給所有人；在普魯士和法國，政府提供免費教育要比英國早很長時間，但是政府出面解決窮人的生計問題則晚了一些年[10]399。英國很多學校被稱為慈善學校，由私人捐贈經(jīng)費建立，并由相應的機構(gòu)加以管理。從1872年開始，英國政府開始管制這類學校[10]399。在18世紀，由于歐洲各國政府擴大了提供公共服務(wù)的范圍，所以慈善活動有了快速的增長；到19世紀時，政府變得比以往更加強大，廣泛地參與各種公益活動。進入20世紀，在第一次世界大戰(zhàn)之前，歐洲各國政府紛紛對公共領(lǐng)域采取干預措施，從而奠定了福利國家的基礎(chǔ)，在二戰(zhàn)后，福利國家制度已經(jīng)在歐洲變成了一種普遍現(xiàn)象。這時形成了如此的格局，即慈善事業(yè)的承擔主體是能夠調(diào)動巨大資源的政府，而私人慈善只起補充作用。過去，國家為窮人辦事被看成是一種慈善活動，但是在福利國家建立之后，福利變成了公民普遍享受的待遇，國家行為不再被看作是一種慈善活動[10]411。

在20世紀30年代，美國總統(tǒng)羅斯福采取“新政”（new deal），政府在較大范圍內(nèi)介入公共生活，提供各種福利救助，加強公民的社會保障。美國采取了一種特殊的福利國家政策，不僅通過擴張政府，而且通過依賴私人非營利組織，來實現(xiàn)公共目標[15]88。因此，與其他國家相比，美國的非營利組織最為發(fā)達。美國慈善活動的基本前提在于，個人有意愿將他們的遠景、理想或者對社會的看法付諸實踐。大型基金會和小型慈善組織從營利組織那里學習到一些管理技術(shù)，并且應用于管理慈善事業(yè)之中。概括地講，非營利部門主要有四個資助來源：捐贈、捐贈收入回報、服務(wù)收入、政府的補貼和免稅。2008年，非營利組織的收入情況如下：50%的收入

來自于服務(wù)收費，29.4%來自于政府補貼，12.3%來自于私人慈善捐贈，8.3%為其他收入（主要是通過證券運作而獲得的經(jīng)濟收益）[12]301。從捐贈對象上看，宗教占33%，教育占13%，社區(qū)和基金會占10%，非指定用途捐贈占10%，服務(wù)于人的項目占9%，社會公益捐贈占8%，健康占7%，藝術(shù)、文化、人文占4%[12]301-302。美國聯(lián)邦政府通過以下三種形式，對非營利組織提供資助：第一，直接對非營利組織提供資助；第二，通過州和地方政府為非營利組織提供資助；第三，允許和鼓勵接受服務(wù)者付費給非營利組織。相比之下，第三種間接方式所占的比重超過了前兩種直接方式所占的比重[15]101。

綜上所述，美國與歐洲大陸國家福利制度的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下方面：歐洲福利國家制度的建立與社會力量的削弱相伴隨；美國在福利國家制度建立的過程中，政府更傾向于發(fā)揮市場機制的作用，為社會力量發(fā)揮作用留有一席之地。美國繼承了傳統(tǒng)上營利與捐贈在法律和習俗上的區(qū)分，同時又使兩者有機地結(jié)合，而不是作為兩種相反的力量[12]295。在財政資助方面，美國的做法是，沒有在公立學校與私立學校之間進行明顯的區(qū)分，即私立學校也能夠得到公共資助（如大學的科研經(jīng)費、學生貸款），公立學校也從私人渠道獲得一部分經(jīng)費（如大學的學費、私人捐贈）。1950年的美國稅法規(guī)定，慈善組織和某些免稅組織要為從事非相關(guān)經(jīng)營活動向政府交稅[13]155-156。

總之，慈善理性主義、從“許可主義”向“準則主義”的轉(zhuǎn)變、基金會、免稅制度，都為慈善觀念付諸實施奠定了組織和管理基礎(chǔ)，從而促進了慈善事業(yè)的發(fā)展。福利國家制度的建立，更是將公益活動從局部人群擴大到全體社會成員，但歐美國家在運行機制上存在著一定的差異，美國的民間特性更明顯，歐洲的國家特性更明顯。另外，從一定意義上講，慈善不僅單單是利他行為，同時也是過去一個半世紀西方國家社會組織變革的產(chǎn)物[12]294。

（三）公益事業(yè)的商業(yè)化

隨著西方國家福利制度的建立，過去由私人慈善機構(gòu)承擔的社會公益事業(yè)，轉(zhuǎn)為由政府來承擔，通過稅收和公共財政措施，提供面向所有社會成員的各種免費公益服務(wù)，提高了教育、健康、文化等公益事業(yè)的普及程度。但是，隨之也出現(xiàn)一些制度悖論，如福利國家制度的建立加大了公民的稅賦，統(tǒng)一的公共服務(wù)供給難以滿足多樣化的需求，強大的國家官僚機構(gòu)壓制了社會積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，另外，由政府提供公共服務(wù)的低效率也成為一個被世人所詬病的問題。鑒于此，從20世紀80年代開始，政府通過自我“瘦身”為民間組織讓渡發(fā)展空間、公益事業(yè)的私有化等途徑，改變公益服務(wù)的提供方式。

與半個世紀前相比，20世紀末的美國慈善事業(yè)發(fā)生了一些變化。當代的非營利組織與傳統(tǒng)捐贈慈善團體存在著明顯的差異，前者變得與商業(yè)企業(yè)越來越相像，依靠接受服務(wù)者提供的費用來維持運行[14]374-375。通過變革，“大政府”的統(tǒng)治格局已有所改變，美國聯(lián)邦政府將許多責任下方給各個州、地方政府和私立部門。目前，私立的醫(yī)療和教育組織主要依靠收費來維持機構(gòu)的運轉(zhuǎn)，而不是依靠財政經(jīng)費，這樣就減輕了對政府的財政壓力。

可以說，現(xiàn)代社會的慈善活動無法完全獨立于市場，市場慈善行為變得越來越普遍。所謂市場慈善，是指把公共物品象征性地轉(zhuǎn)化為一種專有權(quán)益，并且可以進行交換。通過市場積累財富，以財富資助慈善事業(yè)而獲得名譽，再利用名譽在市場上進一步積累財富，冠名公益設(shè)施與冠名慈善基金會就是具體表現(xiàn)形式[16]。

三、西方國家非營利組織發(fā)展對我國民辦教育發(fā)展的啟示

秩序應是我國民辦教育制度建設(shè)的題中之意。與其他社會事業(yè)的發(fā)展相同，民辦教育發(fā)展的秩序有三種基本表現(xiàn)形式：強制、互惠與習俗。三種形式的形成機理各不相同，國家機器通過強制手段，自上而下地建立了社會秩序，而互惠與習俗則是通過自下而上的方式建立起來的一種社會秩序[17]。對于有效的秩序而言，三種形式都是不可或缺的。從國際上看，隨著民族國家特別是福利國家制度的建立以及市場力量的彌散，國家力量和市場力量的作用已經(jīng)不用多言，但是社會力量卻被抑制。日裔美國學者福山認為，法律、契約、經(jīng)濟理性只能為社會穩(wěn)定與繁榮提供必要的基礎(chǔ)，只有加上互惠、道德義務(wù)、社會責任和信任，才能保證社會達此目標[18]。從這種視角來看中國民辦教育中營利與非營利性區(qū)分問題，營利性是在特殊歷史條件下形成的一種辦學者與受教育者之間的互惠機制，而分類管理和改變營利性民辦教育的屬性，則是政府擬采取的一種強制性的手段。兩者之間勢必會出現(xiàn)張力，張力作用會出現(xiàn)怎樣的結(jié)果呢？如經(jīng)濟學家厲以寧所言，政府調(diào)節(jié)的結(jié)果可能是真正的有序，也可能依然無序，甚至還有可能把本來多少有序變成無序[19]。韋伯也說過：“當法律

性強制將習俗轉(zhuǎn)化為法律義務(wù)時，它常常在事實上未增加任何有效性；而當它與習俗相對立時，其影響實際行為的努力往往會以失敗告終?！盵20]自由社會中的制度都是一些“游戲規(guī)則”，立法者只對游戲規(guī)則是否公正做出判斷，而不會對誰應該是贏者，或社會要追求什么目標做裁決[21]。

西方私立教育是政府、市場和社會三種力量綜合作用的結(jié)果，中國的情況也是如此，差別在于三種力量的構(gòu)成比例以及作用形式不同。西方國家的私立教育具有比較長期和深厚的社會基礎(chǔ)，同時政府利用這種社會基礎(chǔ)和市場力量，促進了私立教育與公立教育之間的取長補短。而在中國，民辦教育是在政府辦學形式為主導但卻無法滿足社會教育需求的情況下發(fā)展起來的，市場供需關(guān)系發(fā)揮了重要的促進作用，造成民辦學校的營利性行為比較明顯。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和公共辦學能力的增強，政府試圖改變民辦教育的營利性屬性，但是又面臨著社會基礎(chǔ)薄弱的問題。

我國目前有關(guān)民辦教育分類管理的政策走向，似乎意味著，如果沒有這種制度突破，既會影響民間資金進入民辦教育領(lǐng)域，也不利于政府對于民辦教育提供公共財政支持。但是，從經(jīng)驗層面看，制定相應的公共政策似乎并非如此緊迫。首先，公益屬性明顯的公立學校獲得民間資助的情況也不普遍，只有少數(shù)知名公立高校有條件爭取到社會捐贈，因此即使區(qū)分營利和非營利民辦學校，非營利民辦學校也未必能夠吸引到大量的民間資金。其次，區(qū)分營利和非營利私立學校，雖然是一些西方國家的作法，在區(qū)分組織屬性的情況下，有助于制定區(qū)別對待的公共制度和政策，但是在美國，政府也沒有完全將營利性學校排除在公共資助之外，聯(lián)邦政府通過學生貸款等方式，間接地支持著營利性高校的發(fā)展，所以中國也可以參考美國的作法，在即使營利與非營利民辦學校沒有得到嚴格區(qū)分的情況下，也可以通過間接方式對于民辦學校提供財政資助。第三，一些人猜測，目前民辦學校利潤率太高，大大超過了其他行業(yè)的經(jīng)濟收益率，目前對它們不征稅的作法是不公平的，但是按照《民辦教育促進法》中“合理回報”來規(guī)范獲利行為又難以操作，所以區(qū)分營利和非營利民辦學校是一種治本的措施。是否允許民辦學校營利這個問題由來已久，從利弊得失角度看，中國公共教育財政經(jīng)費不足、公共辦學力量相對不足的局面，依然沒有得到根本性的改變，特別是農(nóng)村民辦教育仍然有旺盛的需求，因此權(quán)且放任民辦學校營利性為的作法，從總體上看是利大于弊[22]。最后，中國民辦學校的營利性特征是在特定的歷史條件下形成的，要想在短期內(nèi)徹底改變這種局面并收到明顯的政策效果是有困難的，因此，漸進式和增量式是一種適宜的改進方式。

也許，由民辦教育分類管理政策制定引出一些更為深層次的理論問題，值得我們深入思考和探討。首先，在民辦教育制度建設(shè)過程中，我們始終面臨著政府如何對待民辦學校與公立學校才算公平這樣一個問題。在不同時期，政策文本有不同的提法，如“以公立教育為主、民辦教育為輔”，或者“民辦教育是重要組成部分”，這些提法都是通過官方確立民辦教育的發(fā)展目標的方式體現(xiàn)出來的，都遇到是否合適和是否公平的質(zhì)疑。能否改變過去作法，今后通過制定公平的“游戲規(guī)則”而不是具體的發(fā)展目標來進行呢？其次，有關(guān)民辦教育的法律和政策確立的是民辦教育行為的底線還是高線？法律要發(fā)揮道德評價的作用嗎？法律負有評判好行為和壞行為的職責嗎？一直以來，我國在制定法律時有價值判斷和政策引導的特點，所以可以從中感受到法律制定者的價值偏好，而這種偏好是否合適以及社會效果如何，卻是值得反思的。在學術(shù)界，有“積極自由”與“消極自由”之間的區(qū)別，前者以法國為代表，后者以英美為代表，消極自由是促進有序發(fā)展最為關(guān)鍵的制度保障；第三，從制度學的角度看，只有交易雙方出現(xiàn)糾紛時，才需要第三方出面進行調(diào)解，而政府正好可以扮演第三方的角色。那么我們要問，目前民辦教育發(fā)展中有什么重大糾紛需要政府出場呢？分類管理是誰與誰的糾紛，或者根本沒有糾紛而是政府一廂情愿的改良意愿呢？通過對上述問題的深入探討，將會有利于我國民辦教育政策和實踐的不斷改進和完善。

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Distinction between Non-profit and For-profit Aspects of Private Education from Perspective of Institutional Evolution

YAN Fengqiao

From everlasting,education has the character of public utilities..It goes through religious charity schools, secular charity schools,public schools in welfare state,and rise of private schools.The current pattern is typically characterized by three types of schools,which are public schools,non-profit private schools and for-profit private schools respectively.Chinese non-government funded education emerges from state monopoly on public utilities and shows some for-profit characteristics under the specific social and historical background.As the current policy topic,policy intervention which promotes to classify to manage the non-government funded education has certain rationality.However,the historical and international experience shows that the formation of publicness of education goes through long-term evolutionary process.So private education need to form an institutional system with self-consistency and supportability on the basis of subject freedom and dynamic behavior.

private education;non-profit;legal person;history;comparison.

F08;G40-054

A

1003-4870(2014)05-0017-08

責任編輯 葉慶娜

2014-7-22

本文是教育部發(fā)展規(guī)劃司“民辦教育分類管理研究課題”成果。

閻鳳橋，男，北京大學教育學院/教育經(jīng)濟研究所教授，研究方向為民辦教育、學術(shù)職業(yè)、教育組織與制度。