高等教育財(cái)政變遷中利益主體的身份演變

李愛(ài)良

教育經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴

高等教育財(cái)政變遷中利益主體的身份演變

李愛(ài)良

（湖南師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，長(zhǎng)沙，410006）

高等教育財(cái)政自大學(xué)問(wèn)世以來(lái)一直處于變遷之中，變遷圍繞著高等教育場(chǎng)域中政府、大學(xué)與學(xué)生等重要利益主體進(jìn)行，變遷不僅僅是大學(xué)融資方式、政府財(cái)政支持力度與學(xué)生成本分擔(dān)的變化，還包括高等教育場(chǎng)域內(nèi)政府、大學(xué)與學(xué)生等重要利益主體之間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整與重塑。在高等教育財(cái)政的變化、調(diào)整與重塑中，政府、大學(xué)與學(xué)生的身份也在發(fā)生某些演變，以契合高等教育財(cái)政變遷所型塑的財(cái)政狀況。

高等教育財(cái)政；變遷；利益主體；身份演變

大學(xué)自問(wèn)世以來(lái)，常常被貼上保守的標(biāo)簽，但并非一成不變，大學(xué)的變給予了大學(xué)前行的動(dòng)力與活力。從歷史來(lái)考察，大學(xué)之變是多方位的，高等教育財(cái)政的變遷就是大學(xué)變化網(wǎng)絡(luò)中的重要一環(huán)。高等教育財(cái)政的變遷不僅僅是大學(xué)融資方式、政府財(cái)政支持力度與學(xué)生成本分擔(dān)的變化，還包括高等教育場(chǎng)域內(nèi)政府、大學(xué)與學(xué)生等重要利益主體之間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整與重塑。當(dāng)然，高等教育財(cái)政的變遷絕非只有簡(jiǎn)單的財(cái)政意蘊(yùn)，伴隨著變遷發(fā)生的是政府、大學(xué)與學(xué)生身份的演變。

一、從“守夜人”、“干預(yù)者”到“掌舵者”：政府身份的演變

大學(xué)從來(lái)離不開(kāi)政府的財(cái)政支持，區(qū)別只是在大學(xué)發(fā)展的不同階段政府對(duì)大學(xué)財(cái)政支持力度的大小。而政府對(duì)大學(xué)財(cái)政支持或多大或少的變化，也推動(dòng)了政府在高等教育場(chǎng)域中從“守夜人”、“干預(yù)者”到“掌舵者”身份的演變。

（一）“贊助財(cái)政”中作為“守夜人”的政府

高等教育的“贊助財(cái)政”意味著政府與大學(xué)的財(cái)政關(guān)系比較松散，政府只給予大學(xué)少量的財(cái)政贊助，并且不以這種贊助來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)高等教育的控制。

“贊助財(cái)政”中政府的身份是“守夜人”，作為“守夜人”的政府信奉自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)理念。在自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，西方國(guó)家普遍崇尚斯密的“管事最少，政府最好”的主張，政府實(shí)行自由放任的政策，基本上不對(duì)高等教育進(jìn)行干預(yù)，只扮演“守夜人”的角色。在英國(guó)，“19世紀(jì)中葉時(shí)，政府的視野很有限的，主要的興趣就在外事活動(dòng)和維持治安”。[1]政府作用的嚴(yán)格限制使得“把教育視為家庭或私人的職責(zé)，是英國(guó)沿襲已久的觀念，也是多數(shù)歐洲人所流傳的想法”。[2]接受教育，尤其是初等教育，被看作宗教生活的一部分，而接受高等教育則是保持或者提高個(gè)人和家庭社會(huì)地位的一種方式。在美國(guó)，英國(guó)人的觀念被移民帶來(lái)，早期美國(guó)人在政治文化上，表現(xiàn)為“對(duì)一切政府從理論上來(lái)說(shuō)都是抱著懷疑態(tài)度的。他們認(rèn)為，政府管得少些，自由就多些，政府管得多，自由就少了”。[3]主張政府在教育上的無(wú)為而治，意味著在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期中，高等教育被看作是與政府無(wú)關(guān)的事業(yè)，而責(zé)任更多地交給了家庭與教會(huì)。這也在某種程度

上解釋了1787年美國(guó)聯(lián)邦憲法中沒(méi)有任何關(guān)于教育的條文。

“守夜人”的政府實(shí)際上是“有限政府”，政府作用的有限，賦予了大學(xué)的獨(dú)立地位和更多的自治空間。當(dāng)然，政府的放任并不意味著對(duì)大學(xué)完全不聞不問(wèn)，政府承擔(dān)著“認(rèn)證”與“贊助”責(zé)任。作為學(xué)術(shù)社團(tuán)，大學(xué)主要由私人主辦和經(jīng)營(yíng)，政府的“認(rèn)證”確保了大學(xué)的自治地位和學(xué)術(shù)研究所需的正常秩序。政府之所以提供高等教育發(fā)展的財(cái)政贊助，一是高等教育單靠學(xué)生繳納少量的學(xué)費(fèi)無(wú)法生存的現(xiàn)實(shí)，更重要的原因在于建設(shè)和維護(hù)某些公共機(jī)關(guān)和公共設(shè)施，這類機(jī)關(guān)和設(shè)施對(duì)社會(huì)有很大的利益，但若由個(gè)人和少數(shù)人辦理，所得決不能補(bǔ)償所費(fèi)，因而需要由政府來(lái)贊助。必須說(shuō)明，“守夜人”的政府在當(dāng)時(shí)中國(guó)的高等教育中并不存在。“學(xué)在官府”的舉辦方式?jīng)Q定政府對(duì)高等教育的全面包辦和嚴(yán)格控制。

（二）“政府財(cái)政”中作為“干預(yù)者”的政府

高等教育的“政府財(cái)政”中政府與大學(xué)的財(cái)政關(guān)系緊密，政府要么給予大學(xué)大量撥款，要么包辦大學(xué)，借此實(shí)現(xiàn)對(duì)高等教育的全面干預(yù)。政府與大學(xué)財(cái)政關(guān)系的變遷也推動(dòng)政府在高等教育場(chǎng)域中的身份從“守夜人”演變?yōu)椤案深A(yù)者”?！笆匾谷恕钡恼欧睢翱床灰?jiàn)的市場(chǎng)之手”的自由調(diào)節(jié)，而“干預(yù)者”的政府強(qiáng)調(diào)“看得見(jiàn)的政府之手”的調(diào)控作用。政府由“守夜人”變成了“干預(yù)者”后，政府在對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行全面干預(yù)的同時(shí)，政府的高等教育職能也得以加強(qiáng)，立法、資助、計(jì)劃、評(píng)價(jià)等成為政府調(diào)控高等教育的有力手段。

政府對(duì)高等教育由“守夜”轉(zhuǎn)而“干預(yù)”，理由在于：一是高等教育的價(jià)值凸顯。高等教育不再是純粹的“象牙塔”，不僅要為民族國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)，而且要成為形成民族認(rèn)同感的重要工具；不僅要成為國(guó)家的一個(gè)工具，而且要成為社會(huì)靈魂塑造和促進(jìn)大眾發(fā)展的有機(jī)組成部分。正如布魯貝克所強(qiáng)調(diào)的，“高等教育越卷入社會(huì)的事物中就越有必要用政治的觀點(diǎn)來(lái)看待它。就像戰(zhàn)爭(zhēng)的意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當(dāng)重要，不能完全留給教授們決定”。[4]二是高等教育具有極大的外部性。高等教育的外部性為政府的干預(yù)提供了強(qiáng)大的理由。馬斯格雷夫這樣來(lái)論述高等教育的外部性：教育支出既有利于學(xué)生又有利于社會(huì)。如果高等教育完全由市場(chǎng)提供，那么這種外在收益不可能由興辦高等教育的私人主體獲得，因而他們提供的高等教育數(shù)量會(huì)大大低于社會(huì)期望的水平。三是教育資本市場(chǎng)的不完善。政府之所以干預(yù)高等教育，是因?yàn)榻逃Y本市場(chǎng)的不完善。如果教育資本市場(chǎng)是完善的，那么能受益于教育的人應(yīng)當(dāng)愿意貸款接受教育。但教育資本市場(chǎng)恰恰是不完善的，尤其在高等教育中表現(xiàn)得更為明顯，所以金融部門并不情愿提供這方面的貸款給貧困學(xué)生，以致這些學(xué)生無(wú)法接受較高水平的教育，從而在人力資本上不能公平地與來(lái)自高收入家庭的學(xué)生進(jìn)行公平的競(jìng)爭(zhēng)。

盡管政府都是以“干預(yù)者”的身份介入高等教育，但西方與中國(guó)在干預(yù)方式上仍然存在一定的差異。法國(guó)學(xué)者尼夫和荷蘭學(xué)者范富格特提出了政府控制模式與政府監(jiān)督模式理論，這種理論因整合了更多的分析維度，是對(duì)傳統(tǒng)的中央集權(quán)與地方分權(quán)理論的一個(gè)重要超越。[5]政府控制模式強(qiáng)調(diào)政府對(duì)高等教育的控制，注重剛性管理；政府監(jiān)督模式突出政府對(duì)高等教育的監(jiān)督，崇尚柔性管理。西方國(guó)家大多選擇政府監(jiān)督模式介入高等教育，而中國(guó)則習(xí)慣于對(duì)政府控制模式的運(yùn)用。無(wú)論是政府控制模式，還是政府監(jiān)督模式，從高等教育財(cái)政的角度來(lái)觀察，政府干預(yù)的問(wèn)題都集中在：配制問(wèn)題，即決定高等教育提供的數(shù)量和種類；融資問(wèn)題，即高等教育成本的補(bǔ)償或者說(shuō)政府、高校、學(xué)生乃至社會(huì)高等教育財(cái)政責(zé)任的分擔(dān)；提供方式問(wèn)題，高等教育是由政府直接提供，還是政府委托私人與其他組織提供，政府予以資助。

（三）“公共財(cái)政”中作為“掌舵者”的政府

高等教育“公共財(cái)政”中的大學(xué)財(cái)政需求走向多元化，除了政府撥款外，大學(xué)也從社會(huì)、學(xué)生乃至私人獲得資金的支持。政府與大學(xué)財(cái)政關(guān)系的變遷使得政府無(wú)力或者無(wú)理來(lái)全面干預(yù)高等教育，政府在高等教育場(chǎng)域中的身份也從“干預(yù)者”演變?yōu)椤罢贫嬲摺薄?/p>

政府曾經(jīng)作為“干預(yù)者”，試圖包辦高等教育，但事實(shí)上無(wú)力包辦，這種無(wú)力引發(fā)了對(duì)政府“干預(yù)者”角色的質(zhì)疑。質(zhì)疑聲中，市場(chǎng)的勢(shì)力再度抬頭，而在新公共管理理論的引導(dǎo)下，政府的角色被定位在“掌舵”，而不是“劃漿”。政府角色的調(diào)整反映到高等教育領(lǐng)域，引發(fā)了政府在提供什么樣的高等教育、如何提供以及為誰(shuí)提供等層面上的改變。在提供什么樣的高等教育上，政府放松管制，高等教育機(jī)構(gòu)在教什么、如何教以及誰(shuí)來(lái)受教有了更多的決策權(quán)，大學(xué)自治的精神重新被喚醒和激活。在如何提供高等教育上，市場(chǎng)配置取代政府配

置的主導(dǎo)地位，高等教育在各國(guó)逐漸成為“付費(fèi)的午餐”，而不再是“免費(fèi)的午餐”。在為誰(shuí)提供高等教育上，免費(fèi)時(shí)期的“能力標(biāo)準(zhǔn)”被收費(fèi)后的“能力和金錢的雙重標(biāo)準(zhǔn)”所置換。一句話，政府放棄了對(duì)高等教育的全面干預(yù)，由“干預(yù)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嬲摺?，?shí)施對(duì)高等教育的“遠(yuǎn)距離監(jiān)督”。

政府對(duì)高等教育由“干預(yù)”轉(zhuǎn)為“掌舵”，重要的原因在于政府的全面干預(yù)并沒(méi)有取得理想的效果。在政府深入介入高等教育并加大資助力度的同時(shí)，高等教育也成為人們關(guān)注與批評(píng)的焦點(diǎn)：“許多人認(rèn)為當(dāng)今大學(xué)是一個(gè)巨大的、自私的，甚至是貪婪的怪物，它向?qū)W生收取昂貴的學(xué)費(fèi)，為科研向政府要求不合理的開(kāi)支”。[6]政府干預(yù)的理想與大學(xué)現(xiàn)實(shí)之間差距的引發(fā)，部分源于高等教育自身，但更不可忽視政府全面干預(yù)的負(fù)效應(yīng)。實(shí)際上，政府也不是萬(wàn)能的，政府也可能失靈。政府在高等教育中的失靈表征為：一是高等教育某些決策的失誤；二是高等教育行政管理的過(guò)度集中；三是高等教育行政部門的低效率；四是高等教育機(jī)會(huì)與成果分配的不平等。

政府的失靈導(dǎo)致政府角色的重新調(diào)整，政府在高等教育領(lǐng)域由“干預(yù)者”變?yōu)榱恕罢贫嬲摺?。從世界的趨?shì)來(lái)看，各國(guó)政府為了掌好舵，紛紛放松管制、消除壟斷、下放權(quán)力。而對(duì)中國(guó)政府而言，除適應(yīng)世界的趨勢(shì)外，要盡快實(shí)現(xiàn)管理模式由“政府控制”向“政府監(jiān)督”的轉(zhuǎn)軌。這種轉(zhuǎn)軌要求高等教育財(cái)政不是“政府財(cái)政”，而是“公共財(cái)政”。在建構(gòu)高等教育公共財(cái)政的基礎(chǔ)上，政府不再直接決定高等教育如何生產(chǎn)、生產(chǎn)什么，而是把重點(diǎn)放在高等教育產(chǎn)權(quán)的界定、高等教育收費(fèi)制度的完善以及公正的利益博弈規(guī)則的設(shè)計(jì)上。

二、從“學(xué)術(shù)社團(tuán)”、“依附者”到“自組織”：大學(xué)身份的演變

大學(xué)無(wú)論是作為一個(gè)“社團(tuán)”，還是“依附者”、“自組織”，其生存與發(fā)展都離不開(kāi)財(cái)政的支撐。而誰(shuí)來(lái)為它提供財(cái)政支持，提供多大的支持，相當(dāng)程度上決定了大學(xué)在高等教育場(chǎng)域從“學(xué)術(shù)社團(tuán)”、“依附者”到“自組織”的身份演變。

（一）“財(cái)政自主”中作為“學(xué)術(shù)社團(tuán)”的大學(xué)

大學(xué)之所以能夠“財(cái)政自主”，一是當(dāng)時(shí)大學(xué)財(cái)政需求少，財(cái)政壓力不大；二是大學(xué)從政府、社會(huì)乃至宗教團(tuán)體獲得的財(cái)政支持是少量的、不定期的、沒(méi)有指明用途的，從而可以保證大學(xué)擺脫外部的財(cái)政控制。

“財(cái)政自主”大學(xué)的典型是中世紀(jì)大學(xué)，中世紀(jì)大學(xué)是現(xiàn)代大學(xué)的源頭。從“大學(xué)”的元初涵義來(lái)看，中世紀(jì)大學(xué)只不過(guò)是教師和學(xué)生組成的“學(xué)術(shù)社團(tuán)”。根據(jù)羅馬司法體制對(duì)這種“社團(tuán)”的認(rèn)定，必須符合五個(gè)條件：至少有創(chuàng)始人三位以上；其行動(dòng)由多數(shù)決定；由一位首長(zhǎng)或代表人對(duì)外處理有關(guān)會(huì)務(wù)；其債務(wù)或財(cái)產(chǎn)系組織公有，不由個(gè)別成員負(fù)責(zé)；整個(gè)組織財(cái)產(chǎn)的維持視同一個(gè)個(gè)體，比照任何公民在財(cái)產(chǎn)的身份上一樣。[7]這些條件也決定了中世紀(jì)大學(xué)在性質(zhì)上是一種結(jié)社，或者說(shuō)是一種學(xué)術(shù)性的生活社區(qū)。用雅克·勒戈夫的話來(lái)說(shuō)，大學(xué)只是“精神的手工業(yè)者自發(fā)組織起來(lái)的一個(gè)社會(huì)團(tuán)體”。[7]而教師與學(xué)生之所以結(jié)社，除了探究高深學(xué)問(wèn)外，也是為了互助和保護(hù)自身教育產(chǎn)權(quán)。

中世紀(jì)大學(xué)和現(xiàn)代大學(xué)相比，兩者之間當(dāng)然有諸多不同。在整個(gè)啟蒙時(shí)期，“中世紀(jì)大學(xué)都沒(méi)有圖書(shū)館、實(shí)驗(yàn)室或博物館，沒(méi)有任何我們認(rèn)為是顯而易見(jiàn)的物質(zhì)存在的屬性”。[8]帕斯奎的評(píng)價(jià)頗為經(jīng)典，中世紀(jì)大學(xué)是“由人建成的”。中世紀(jì)大學(xué)的這些特性決定了大學(xué)對(duì)建設(shè)資金的需求并不迫切。此外，必須看到，作為學(xué)術(shù)社團(tuán)的中世紀(jì)大學(xué)，其規(guī)模一般比較少。如最負(fù)盛名的牛津大學(xué)當(dāng)時(shí)的在校學(xué)生規(guī)模也不超過(guò)1000人。高等教育機(jī)構(gòu)的小規(guī)模大大減少了大學(xué)相應(yīng)的教學(xué)支出。上述的分析令我們得出的結(jié)論是：中世紀(jì)大學(xué)的財(cái)政負(fù)擔(dān)相對(duì)輕松。輕松的財(cái)政負(fù)擔(dān)使中世紀(jì)大學(xué)依賴政府與教會(huì)的贊助和學(xué)生繳納的少許學(xué)費(fèi)仍然能夠生存。盡管中世紀(jì)大學(xué)的學(xué)生也繳納少許的學(xué)費(fèi)，但其繳納方式并不具有強(qiáng)制性，而是基于教師和學(xué)生之間的約定。也就是，作為“學(xué)術(shù)社團(tuán)”的中世紀(jì)大學(xué)，雖然也存在著學(xué)生繳納學(xué)費(fèi)的行為，但顯然沒(méi)有建構(gòu)起嚴(yán)格的高等教育收費(fèi)制度，從而決定了這種收費(fèi)行為并沒(méi)有制度化。

（二）“財(cái)政依賴”中“作為依附者”的大學(xué)

大學(xué)從中世紀(jì)大學(xué)走入現(xiàn)代大學(xué)，財(cái)政上的一個(gè)重要變遷是從“財(cái)政自主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?cái)政依賴”。這種依賴源于現(xiàn)代大學(xué)成為一個(gè)代價(jià)高昂的事業(yè)，財(cái)政的壓力使得大學(xué)不得不放棄自身的財(cái)政自主來(lái)?yè)Q取主要來(lái)自政府的財(cái)政支持，而政府也借助這種支持實(shí)現(xiàn)了把大學(xué)從“學(xué)術(shù)社團(tuán)”到“依附者”的身份演變。

現(xiàn)代大學(xué)的基礎(chǔ)奠定于19世紀(jì)，雖然在制度上大體沿襲中世紀(jì)大學(xué)的傳統(tǒng)，但是從19世紀(jì)初以后，政

府開(kāi)始介入高等教育機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)，并提供大學(xué)部分的預(yù)算，主導(dǎo)大學(xué)體制的調(diào)整。實(shí)際上自19世紀(jì)以來(lái)，大學(xué)在歐美很多地區(qū)已被納入學(xué)校系統(tǒng)，成為學(xué)制的高層架構(gòu)，為中等學(xué)校畢業(yè)生，更上一層樓進(jìn)入從事高深學(xué)問(wèn)研究的教育機(jī)構(gòu)。政府之所以要介入大學(xué)，基于同W·莫伯累類似的思想：高等學(xué)校是學(xué)術(shù)行會(huì)，歷史會(huì)使我們想起，由于行會(huì)自行其是，因此很容易帶有某些弊端，如散漫、偏執(zhí)、保守、排斥改革。在大學(xué)由“學(xué)術(shù)社團(tuán)”向“依附者”的轉(zhuǎn)變中，德國(guó)研究型大學(xué)的形成，法國(guó)帝國(guó)大學(xué)的建制，以及美國(guó)州立大學(xué)的興起都扮演了重要的角色。政府介入大學(xué)，對(duì)大學(xué)的發(fā)展而言，是一把雙刃劍。一方面，政府提供預(yù)算，降低了大學(xué)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，政府的全面行政干預(yù)，削弱了大學(xué)的自治傳統(tǒng)，大學(xué)或多或少成為事實(shí)上的依附者。大學(xué)對(duì)政府的依賴，導(dǎo)致大學(xué)組織結(jié)構(gòu)的變遷，大學(xué)不再是純粹的“學(xué)術(shù)社團(tuán)”，而是成為“統(tǒng)治階級(jí)的知識(shí)之翼”。[9]

作為“依附者”的大學(xué)，依附的程度在歐美與中國(guó)的大學(xué)之間存在著一定的差別。在歐美，由于高等教育機(jī)構(gòu)悠久的自治傳統(tǒng)，大學(xué)對(duì)政府的依附程度相對(duì)較弱。在中國(guó)，歷史的慣性加之意識(shí)形態(tài)因素，大學(xué)成為政府機(jī)構(gòu)的一部分，依附嚴(yán)重。作為依附者的中國(guó)大學(xué)，高等教育系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制的實(shí)質(zhì)是一種行政壟斷。這種壟斷行為的主要特征為“集權(quán)”、“封閉”與“劃一”。“集權(quán)”就是政府及其教育主管部門集舉辦權(quán)、辦學(xué)權(quán)、管理權(quán)于一身；“封閉”就是割斷或削弱高校與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的聯(lián)系和需求，人才培養(yǎng)一定程度上與社會(huì)需要脫節(jié)，只要求高校服從政府的行政命定；“劃一”就是政府以強(qiáng)制性行為對(duì)高校下達(dá)指令性計(jì)劃、指標(biāo)、任務(wù)和各種具體規(guī)定，以保證統(tǒng)一計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。顯而易見(jiàn)，在高等教育調(diào)節(jié)的政府、市場(chǎng)與學(xué)術(shù)的三角模式中，作為依附者的大學(xué)，政府一角處于絕對(duì)的強(qiáng)勢(shì)，市場(chǎng)與學(xué)術(shù)不同程度地存在缺失。而市場(chǎng)的缺失，也就決定了市場(chǎng)機(jī)制的無(wú)為。事實(shí)上，在大學(xué)成為依附者后，除了美、日等少數(shù)國(guó)家向用者收取費(fèi)用外，高等教育在多數(shù)國(guó)家成為“免費(fèi)的午餐”。

（三）“財(cái)政多元”中作為“自組織”的大學(xué)

當(dāng)代大學(xué)就組織特性來(lái)說(shuō)，我們可以將其界定為“自組織”。作為“自組織”的大學(xué)，大學(xué)擺脫了政府的全面控制，獲得了獨(dú)立的法人資格，大學(xué)不再單純是政府的大學(xué)，大學(xué)也是社會(huì)的大學(xué)、學(xué)生的大學(xué)，甚至是大學(xué)自身的大學(xué)。大學(xué)組織性質(zhì)的變化改變了大學(xué)對(duì)政府的財(cái)政依賴，政府不再是大學(xué)的唯一買單者，社會(huì)、學(xué)生乃至大學(xué)自身都是大學(xué)財(cái)政的支持者。

大學(xué)作為“自組織”的核心是大學(xué)具有自我定向、自主運(yùn)動(dòng)、自我發(fā)展和自我約束的能力。當(dāng)代大學(xué)作為自組織，具有以下三個(gè)基本屬性：第一，當(dāng)代大學(xué)具有自我管理與發(fā)展的能力。當(dāng)代大學(xué)是一個(gè)獨(dú)立存在的“自我”，是一種特立獨(dú)行的社會(huì)機(jī)構(gòu)，具有自我主持的權(quán)能或自我定向、自我運(yùn)動(dòng)、自我發(fā)展的能力?！白灾鳌币辉~對(duì)應(yīng)于“他律”。大學(xué)一旦失去自我定向能力，完全聽(tīng)命于別的組織、機(jī)構(gòu)或個(gè)人，大學(xué)的自我調(diào)節(jié)能力也將喪失殆盡。第二，當(dāng)代大學(xué)具有自我更新的能力。一部大學(xué)的發(fā)展史也就是一部大學(xué)更新史。歷史學(xué)家哈羅德·珀金指出：“大學(xué)的含義和目的可以說(shuō)是因時(shí)而異，因地而異，它依靠改變自己的形式和職能以適應(yīng)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)環(huán)境”。當(dāng)代大學(xué)走出象牙塔，成為社會(huì)軸心機(jī)構(gòu)后，具有更強(qiáng)的自我更新能力。它不斷地型塑自我，以適應(yīng)社會(huì)變化與發(fā)展的需要。第三，當(dāng)代大學(xué)具有自我約束的能力。大學(xué)擁有辦學(xué)權(quán)并不意味著大學(xué)由此可以放任自由地辦學(xué)，無(wú)拘無(wú)束地發(fā)展，也不意味著這種權(quán)力由此可以自行其是。大學(xué)在擁有自主辦學(xué)的權(quán)益的同時(shí)，也負(fù)有自我約束、自我完善的義務(wù)。

大學(xué)由“依附者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白越M織”，一是對(duì)大學(xué)自治傳統(tǒng)的恢復(fù)。大學(xué)依附于政府，雖可以獲得財(cái)政上的資助，但也可能喪失批判精神與獨(dú)立“人格”。大學(xué)要擺脫依附的地位，重塑自身的精神，承擔(dān)其本應(yīng)承擔(dān)的引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的責(zé)任，必須恢復(fù)自治的傳統(tǒng)。事實(shí)上，大學(xué)的自治有著深遠(yuǎn)的歷史淵源。作為大學(xué)源頭的中世紀(jì)大學(xué)本身就是自治性質(zhì)的“學(xué)者社團(tuán)”。中世紀(jì)的歐洲流傳這樣的一個(gè)說(shuō)法：意大利有教皇，德意志有帝國(guó)，法蘭西有巴黎大學(xué)。這正好說(shuō)明大學(xué)與政府、教會(huì)的相對(duì)自主性和獨(dú)立性。二是市場(chǎng)機(jī)制介入的需要。市場(chǎng)機(jī)制介入高等教育后，政府應(yīng)該退出對(duì)大學(xué)的全面監(jiān)控，市場(chǎng)對(duì)高等教育資源起基礎(chǔ)性配置作用，大學(xué)成為自主的法人。大學(xué)只有自主，才能增強(qiáng)市場(chǎng)環(huán)境下特別強(qiáng)調(diào)的適應(yīng)性與靈活性，當(dāng)然，大學(xué)要成為真正的獨(dú)立的“法人”，必須要面向社會(huì)、自主辦學(xué)、自我約束、自我發(fā)展。三是高等教育變革的潮流。大學(xué)成為自組織也是當(dāng)今世界各國(guó)高等教育改革的目標(biāo)之一。政府全面介入高等教育領(lǐng)域，已使高等教育處于一種有可能危及和損害學(xué)術(shù)的境地。高等教育的變革，必須放松政府的管制，還大學(xué)以自治權(quán)。米克指出：“對(duì)政府協(xié)調(diào)的優(yōu)

點(diǎn)的堅(jiān)定的信念，看來(lái)為一種哲學(xué)所取代。按照這種哲學(xué)，政府的作用更加限制在制定和界限條件，高等教育系統(tǒng)可以在這個(gè)范圍內(nèi)運(yùn)作，而在院校層次留有更多的調(diào)動(dòng)余地。這后一種轉(zhuǎn)變，被描述為走向自我調(diào)節(jié)的系統(tǒng)?！盵10]

作為“自組織”與“依附者”的大學(xué)在財(cái)政依賴上存在差異。作為“依附者”的大學(xué)，主要依靠政府的財(cái)政支持，成為對(duì)政府的“資源依賴者”。作為“自組織”的大學(xué)，事實(shí)上是獨(dú)立的法人，決定了在財(cái)政上不能單獨(dú)依賴政府。大學(xué)不僅需要政府的資助，也需要社會(huì)的捐贈(zèng)、學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)，并且學(xué)費(fèi)在高等教育財(cái)政中所占的分量越來(lái)越重。學(xué)費(fèi)在高等教育財(cái)政中分量的提升，各國(guó)紛紛改變免費(fèi)的高等教育政策，制定嚴(yán)格的高等教育收費(fèi)制度，規(guī)范高等教育收費(fèi)行為。

三、從“學(xué)徒”、“接班人”到“消費(fèi)者”：學(xué)生身份的演變

學(xué)生要取得接受高等教育的資格，除了身份與能力的門檻，就高等教育財(cái)政而言，一是免費(fèi)受教，二是用者付費(fèi)。“免費(fèi)”與“付費(fèi)”實(shí)際上是兩種不同的高等教育財(cái)政制度安排。制度不同，學(xué)生的身份也不同。與高等教育收費(fèi)制度經(jīng)歷了“無(wú)制度”、“零收費(fèi)”與“收費(fèi)”的變遷過(guò)程同步，學(xué)生在制度內(nèi)的身份也存在著一個(gè)從“學(xué)徒”到“接班人”、“消費(fèi)者”的轉(zhuǎn)變。

（一）“無(wú)制度”中作為“學(xué)徒”的學(xué)生

中世紀(jì)大學(xué)中學(xué)生繳納的與其說(shuō)是學(xué)費(fèi)，倒不如說(shuō)是對(duì)教師的酬勞，并且這種繳納行為更多地是基于教師與學(xué)生之間的約定，缺乏收費(fèi)制度的剛性約束。

作為一個(gè)行會(huì)組織，中世紀(jì)大學(xué)的組織形式極其松散，人們之所以聚集在一起，無(wú)非是出自對(duì)知識(shí)和學(xué)問(wèn)的共同興趣和愛(ài)好，期望在在相互交流、切磋的過(guò)程之中，滿足自己的好奇心和求知的欲望。從這個(gè)意義上說(shuō)，中世紀(jì)大學(xué)的師生關(guān)系與其說(shuō)是“師”與“生”的關(guān)系，不如說(shuō)是“師傅”與“學(xué)徒”的關(guān)系。田培林對(duì)這種關(guān)系也有過(guò)類似的判斷：“大學(xué)的本意只是‘學(xué)者的集團(tuán)’或‘藝術(shù)的集團(tuán)’，參加大學(xué)的人都是已有相當(dāng)成就的學(xué)者，大學(xué)中并沒(méi)有嚴(yán)格的教師或?qū)W生的身份?！盵11]

作為“學(xué)者行會(huì)”，大學(xué)享有廣泛的自治權(quán)，政府除了資助與認(rèn)證外，并不過(guò)多地介入高等教育的事物。政府對(duì)高等教育管理的相對(duì)超脫，決定了政府不會(huì)也不能制定嚴(yán)格的高等教育收費(fèi)制度來(lái)規(guī)范大學(xué)的收費(fèi)行為。也就是說(shuō)，對(duì)高等教育收費(fèi)制度而言，大學(xué)發(fā)展的這一階段實(shí)際上處于“無(wú)制度”狀態(tài)。不過(guò)，“無(wú)制度”并不意味著沒(méi)有繳費(fèi)行為的發(fā)生。作為“學(xué)徒”的學(xué)生，為了實(shí)現(xiàn)“為知識(shí)而知識(shí)”的目標(biāo)，謀取自身的學(xué)術(shù)利益，仍然需要按照行會(huì)的規(guī)則繳納一定的費(fèi)用，以維持“學(xué)者行會(huì)”的生存和發(fā)展。當(dāng)然，學(xué)生的繳費(fèi)行為并非嚴(yán)格的收費(fèi)制度約束，更多地是基于與“師傅”和“行會(huì)”之間的約定。

（二）“零收費(fèi)”中作為“建設(shè)者”的學(xué)生

政府全面介入高等教育并試圖包辦大學(xué)決定了學(xué)生的身份由“學(xué)徒”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖ㄔO(shè)者”，而學(xué)生也獲得了免費(fèi)上學(xué)的機(jī)會(huì)。學(xué)生免費(fèi)上學(xué)容易被誤解為缺乏收費(fèi)制度的約束，事實(shí)是這一時(shí)期有收費(fèi)制度，只不過(guò)制度規(guī)定學(xué)生上學(xué)為免費(fèi)或者說(shuō)“零收費(fèi)”。

作為“學(xué)徒”的學(xué)生存在于中世紀(jì)大學(xué)，其行會(huì)的性質(zhì)確保了大學(xué)的自治權(quán)，但也容易帶來(lái)保守、封閉的一面，引發(fā)公眾的批評(píng)。而隨著社會(huì)的發(fā)展，大學(xué)走出象牙塔，成為社會(huì)的“服務(wù)站”，也給了政府全面介入高等教育的理由。19世紀(jì)后，英、美等國(guó)先后通過(guò)立法加強(qiáng)了政府對(duì)高等教育的干預(yù)。政府全面介入高等教育后，大學(xué)真正自主的時(shí)代已一去不復(fù)返。權(quán)力中心看來(lái)已從大學(xué)內(nèi)部轉(zhuǎn)到大學(xué)外部，從學(xué)術(shù)界轉(zhuǎn)到公共領(lǐng)域，從大學(xué)歷史上的特權(quán)和豁免權(quán)地位轉(zhuǎn)到承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任的地位。大學(xué)組織的變化帶來(lái)了學(xué)生身份的變化，此時(shí)大學(xué)中學(xué)生的身份已不再是“學(xué)徒”，而是社會(huì)的“建設(shè)者”。與學(xué)生作為“學(xué)徒”時(shí)高等教育收費(fèi)制度的“無(wú)制度”狀況不同，作為“建設(shè)者”的學(xué)生在大多數(shù)國(guó)家能夠免費(fèi)接受高等教育。學(xué)生免費(fèi)接受高等教育，表面上看不存在高等教育收費(fèi)制度，但實(shí)際上免費(fèi)行為是政府的政策規(guī)定，按照我們的理解，這一時(shí)期存在著高等教育收費(fèi)制度。只不過(guò)這時(shí)的制度采取的是“零收費(fèi)”，并給予某些補(bǔ)助。當(dāng)然，中國(guó)免費(fèi)高等教育收費(fèi)制度下政府與學(xué)生有各自的利益選擇。對(duì)政府而言，免費(fèi)提供高等教育，但獲得了學(xué)生的人力資本專有權(quán)。就學(xué)生來(lái)說(shuō)，雖讓渡了本屬于自身的人力資本專有權(quán)，但能夠免費(fèi)接受高等教育。

（三）“用者付費(fèi)”中作為“消費(fèi)者”的學(xué)生

學(xué)生“消費(fèi)者”身份的取得與高等教育收費(fèi)制度的完全確立直接相關(guān)。高等教育收費(fèi)制度確立后，政府、

高校與學(xué)生的身份發(fā)生改變。政府不再是高等教育的包辦者，而是高等教育的資助者和監(jiān)督者。高校不再是政府的附庸，而是高等教育的辦學(xué)者。學(xué)生不再是單純意義上的建設(shè)者，而是高等教育的消費(fèi)者。作為消費(fèi)者的學(xué)生，其在承擔(dān)接受高等教育支付一定費(fèi)用責(zé)任的同時(shí)，也應(yīng)該享有消費(fèi)者的權(quán)利。學(xué)生作為消費(fèi)者享有的權(quán)利在崔玉平看來(lái)，包括對(duì)教育資源消費(fèi)的教育選擇權(quán)、對(duì)教育資源的收益權(quán)、受教育機(jī)會(huì)的平等索取權(quán)以及在教育資源配置過(guò)程中有限參與權(quán)。[12]

與學(xué)生作為“學(xué)徒”需繳費(fèi)但“無(wú)制度”，作為“建設(shè)者”有制度但“零收費(fèi)”不同，學(xué)生取得“消費(fèi)者”的身份后，需要與政府、高校共同分擔(dān)高等教育成本。這時(shí)需要制定嚴(yán)格的高等教育收費(fèi)制度，來(lái)規(guī)范繳費(fèi)與收費(fèi)行為。高等教育收費(fèi)制度就其本質(zhì)而言，是高等教育利益分配的機(jī)制。分配高等教育利益，高等教育收費(fèi)制度必須明確政府、高校與學(xué)生的責(zé)任與權(quán)利。政府是高等教育的主辦者，也是受益者，應(yīng)在受益范圍內(nèi)支付教育經(jīng)費(fèi)；學(xué)生及其家庭作為受益者，應(yīng)支付學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)；高校也在高等教育收費(fèi)制度的運(yùn)行中受益，高校承擔(dān)部分教育經(jīng)費(fèi)符合“誰(shuí)受益誰(shuí)付款”的原則。

[1][英]約翰.格林伍德等.英國(guó)行政管理[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1991.14．

[2]藤大春.美國(guó)教育史 [M].北京：人民教育出版社，1994.147．

[3][美]希爾斯曼.美國(guó)是如何治理的[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1990.500．

[4][美]布魯貝克.王承緒等譯.高等教育哲學(xué)[M].杭州：浙江教育出版社，1987.32．

[5]楊明.政府與市場(chǎng)：高等教育財(cái)政政策研究[M].杭州：浙江教育出版社，2007.48．

[6][美]杜德斯達(dá).劉彤譯.21世紀(jì)的大學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005.18

[7]郭為藩.轉(zhuǎn)變中的大學(xué)：傳統(tǒng)、議題與前景[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.2．

[8]閻光才.識(shí)讀大學(xué)：組織文化的視角[M].北京：教育科學(xué)出版社，2002．60

[9][美]布魯貝克.王承緒等譯.高等教育哲學(xué)[M].杭州：浙江教育出版社，1987.34．

[10]楊明.政府與市場(chǎng)：高等教育財(cái)政政策研究[M].杭州：浙江教育出版社，2010.84．

[11]郭為藩.轉(zhuǎn)變中的大學(xué)：傳統(tǒng)、議題與前景[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008.2．

[12]崔玉平.高等教育制度創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2002.149．

Identity Evolution of Interest Subject in the Transition of Higher Education Finance

LI Ailiang

Since the appearance of university,higher education finance has always been in the transition,which focuses on the government,universities,students and other important interest subjects in the field of higher education.The transition doesn't only mean the changing of financing method of universities,financial support of government and cost sharing of students,but also includes the adjustment and reconstruction of the financial relationship among the government, universities,students and other important interest subjects.In the changing,adjustment and reconstruction of higher education finance,the identity evolution of government,universities and students accords with the financial situation in the transition.

higher education finance;transition;interest subject;identity evolution

F08;G40-054

A

1003-4870(2014)05-0011-06

責(zé)任編輯 范先佐

2014-06-20

湖南省教育規(guī)劃課題“民辦高校的生存邏輯研究”（項(xiàng)目編號(hào)：XTK011QJTG002）；湖南師范大學(xué)青年社科骨干項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：09XQQ18)。

李愛(ài)良，男，湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，博士，副教授，主要從事教育經(jīng)濟(jì)與財(cái)政、教育管理研究。