歐盟行政申訴專員制度：背景、發(fā)展及其對(duì)我國(guó)行政申訴制度的啟示

秦 沖

一、歐盟行政申訴專員產(chǎn)生的背景

（一）行政申訴專員制度演進(jìn)

歐盟行政申訴專員制度可追溯到1713年的瑞典皇家最高監(jiān)察專員制度，起初僅在瑞典地區(qū)實(shí)行。1919年，芬蘭效仿瑞典設(shè)立行政申訴專員，使得該制度在斯堪的那維亞地區(qū)推廣。兩國(guó)對(duì)申訴專員職權(quán)監(jiān)督范圍限定并不嚴(yán)格，比如瑞典申訴專員監(jiān)督對(duì)象不僅包括行政機(jī)關(guān)，還包括司法機(jī)關(guān)以及軍營(yíng)等。因此被歸類為古典行政申訴專員制度，而第二次世界大戰(zhàn)后設(shè)立的行政申訴專員制度一般被稱為現(xiàn)代行政申訴專員制度，主要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。1954年，丹麥議會(huì)任命了第一位行政申訴專員，并逐漸形成自己獨(dú)特的模式。與瑞典、芬蘭這兩個(gè)較早設(shè)立該制度的國(guó)家情況不同的是，丹麥?zhǔn)乾F(xiàn)代福利國(guó)家中第一個(gè)設(shè)立行政申訴專員制度的國(guó)家，其采取更為積極的態(tài)度促進(jìn)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，并充分尊重司法獨(dú)立，一般情況下，監(jiān)督職權(quán)并不涉及法院及其相關(guān)人員。后來(lái)的國(guó)家多借鑒了丹麥的經(jīng)驗(yàn)建立行政申訴專員制度或類似制度。

（二）歐盟行政申訴專員制度設(shè)立

1.設(shè)立過(guò)程

1973年丹麥和英國(guó)加入歐盟后，在歐洲議會(huì)首先倡議設(shè)立歐盟行政申訴專員制度，而這一想法并未獲得當(dāng)時(shí)的歐洲共同體委員會(huì)和部長(zhǎng)理事會(huì)的贊同。1990年5月，西班牙政府提出“歐洲公民權(quán)”的概念，并建議設(shè)立歐盟行政申訴專員。1990年12月在羅馬召開(kāi)的首次政府間峰會(huì)上，設(shè)立歐盟行政申訴專員的提議再次被重視。1991年3月，丹麥政府以其國(guó)內(nèi)行政申訴專員制度為藍(lán)本正式提出設(shè)立“歐盟行政申訴專員”的草案，歐洲議會(huì)接受了丹麥政府的建議，將設(shè)立行政申訴官員的條文放入“歐洲議會(huì)”一節(jié)，使行政申訴專員成為議會(huì)附屬機(jī)構(gòu)。

2.制度法律基礎(chǔ)

1992年 2月 7日，《歐盟條約》(Mastricht-Treaty，也稱為馬斯垂克條約)被正式簽署，成為歐洲聯(lián)盟建立的基礎(chǔ)。條約第24條將“向行政申訴專員提起申訴”規(guī)定為歐盟公民的一項(xiàng)權(quán)利。并具體在《歐共體條約》中添加了第21條和第195條，據(jù)此創(chuàng)設(shè)歐盟行政申訴專員制度。根據(jù)《歐共體條約》第195條第四款，歐洲議會(huì)于1994年3月9日制定了《歐盟行政申訴專員法》(Stature of the European Ombudsman)，該法于 2002年3月14日，2008年6月18日經(jīng)過(guò)兩次修正。根據(jù)《歐盟行政申訴專員法》第14條規(guī)定，應(yīng)制訂歐盟行政申訴專員法相關(guān)的實(shí)施細(xì)則。因此，歐盟行政申訴專員于1997年10月16日進(jìn)一步通過(guò)了《歐盟行政申訴專員執(zhí)行職務(wù)的規(guī)定》，后于2003年1月1日對(duì)該實(shí)施細(xì)則進(jìn)行了全面修訂。此外，歐盟在2000年12月尼斯所舉行的會(huì)議中制定了《歐盟基本人權(quán)憲章》，第41、43條分別規(guī)定了“獲得良好行政”“向行政申訴專員提起申訴”的公民權(quán)利。歐洲議會(huì)于2001年9月6日通過(guò)《歐盟良好行政行為法》要求歐盟所屬的各機(jī)關(guān)團(tuán)體的行政機(jī)關(guān)及它們的公務(wù)員應(yīng)該尊重它們與民眾之間的關(guān)系。據(jù)此，歐盟行政申訴專員制度的法律基礎(chǔ)主要包括了《歐盟行政申訴專員法》、《歐盟行政申訴專員執(zhí)行職務(wù)的規(guī)定》以及《歐盟良好行政行為法》。

3.申訴專員及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)、人員設(shè)置

根據(jù)《歐洲共同體條約》第195條第1款的規(guī)定，由歐洲議會(huì)選出歐盟行政申訴專員專員一名。雖然擔(dān)任行政申訴專員的是個(gè)人，但是代表的是一個(gè)機(jī)構(gòu)。歐盟現(xiàn)任行政申訴專員是曾做過(guò)新聞?dòng)浾叩脑瓙?ài)爾蘭行政申訴專員埃米莉·奧雷利（Emily O'Reilly）女士，2013年7月3日在歐洲議會(huì)投票選舉中勝出。申訴專員下設(shè)秘書(shū)處、A B兩個(gè)工作部門以及資料備案辦公室，秘書(shū)處負(fù)責(zé)為申訴專員提供政策建議并進(jìn)行整體工作規(guī)劃和協(xié)調(diào)；A B兩個(gè)部門負(fù)責(zé)受理申訴和開(kāi)展調(diào)查的具體工作，各由一名主任和兩名具有律師資格和語(yǔ)言學(xué)資格的工作人員監(jiān)督指導(dǎo)。

4.與歐洲議會(huì)關(guān)系

歐洲議會(huì)作為歐盟唯一直選產(chǎn)生的民意機(jī)構(gòu)，相對(duì)于歐盟理事會(huì)（相當(dāng)于歐盟的“上議院”，權(quán)力較大，負(fù)責(zé)制定歐盟法律法規(guī)），相當(dāng)于歐盟的“下議院”。行政申訴專員每年都會(huì)向議會(huì)作年度工作報(bào)告，并且在處理不當(dāng)行政行為遇到相關(guān)機(jī)關(guān)不配合或結(jié)果不盡如人意的情況下，可以向議會(huì)提起特別報(bào)告。歐洲議會(huì)的政治性工作和其下屬多個(gè)委員會(huì)的決議以及歐盟理事會(huì)制定法律的工作都不在行政申訴專員的申訴案件調(diào)查范圍之內(nèi)。當(dāng)行政申訴專員不再符合任職條件或有嚴(yán)重失職的不當(dāng)行為，可以在歐洲議會(huì)的要求下由歐洲共同體法院解除其職務(wù)。從形式上看，行政申訴專員就是歐洲議會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)。但是，申訴專員也具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，而保持獨(dú)立性也是歐盟行政申訴專員開(kāi)展工作的重要前提。歐洲議會(huì)對(duì)其年度報(bào)告的審查與討論也只是就申訴專員整體工作而言的。另外，1999年12月13日歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)修改了歐盟財(cái)政管理的規(guī)定，將歐盟監(jiān)察專員的財(cái)政預(yù)算獨(dú)立出來(lái)，自2000年起單列為歐盟預(yù)算第八部分。

二、歐盟行政申訴專員制度運(yùn)行與發(fā)展

（一）不當(dāng)行政行為與《歐盟良好行政行為法》

《歐盟基本人權(quán)憲章》第四十一條規(guī)定，公民有獲得正當(dāng)行政行為對(duì)待的權(quán)利，而調(diào)查申訴案件中相關(guān)機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政行為正是行政申訴專員工作的核心。2001年9月6日通過(guò)的《歐盟良好行政行為法》是申訴專員在處理申訴案件時(shí)判斷一個(gè)機(jī)關(guān)的行為是否屬于不當(dāng)行政行為的重要依據(jù)。不當(dāng)行政行為、良好行政行為以及違法行政行為的區(qū)別可以概括如下：良好行政行為必然合法而且令行政相對(duì)人或其他利益相關(guān)人真正信服；不當(dāng)行政行為不一定違法，但是卻不能讓行政相對(duì)人或其他利益相關(guān)人信服；而違法行政行為無(wú)論是否令行政相對(duì)人或其他利益相關(guān)人信服（當(dāng)然，多數(shù)情況下也是不能讓人信服的），都是違反法律法規(guī)的。因此，行政申訴中被違反的相關(guān)事項(xiàng)并不必然是違法事項(xiàng)，良好行政的原則范圍比法律法規(guī)要廣?！稓W盟良好行政行為法》從第四條開(kāi)始，規(guī)定了一系列良好行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，任何一個(gè)行政機(jī)構(gòu)或行政人員違反該法所規(guī)定的原則實(shí)施行為，根據(jù)《歐洲共同體條約》第195條及歐盟行政申訴專員法，都可以成為申訴人員向歐盟監(jiān)察專員申訴的理由。

（二）行政申訴程序

根據(jù)《歐盟行政申訴專員法》第二條第二款規(guī)定：歐盟的任何公民或在歐盟成員國(guó)居住或有注冊(cè)辦事機(jī)構(gòu)的自然人或法人，可以直接或者通過(guò)歐洲議會(huì)的議員，向行政申訴專員提起有關(guān)共同體機(jī)構(gòu)或組織在活動(dòng)中存在失當(dāng)行為的情況的申訴，但不包括行使其司法權(quán)的歐洲法院及初審法院。申訴專員也可主動(dòng)針對(duì)可能存在不當(dāng)行政行為的歐盟機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查。

1.申訴人提起申訴的條件

歐盟公民可以用十二種歐盟官方語(yǔ)言中的任何一種提起申訴；申訴人和被申訴人應(yīng)該明確，申訴必須針對(duì)的是歐盟機(jī)關(guān)、部門或組織；申訴可以被提起的時(shí)限為申訴人知道自己權(quán)力或利益被侵害之時(shí)起兩年內(nèi)；申訴相關(guān)事項(xiàng)必須之前已經(jīng)由正確的行政程序，向被申訴機(jī)關(guān)或相關(guān)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體先行提出，至少申訴人應(yīng)與被申訴人有信函接觸；對(duì)于歐盟機(jī)關(guān)與其公務(wù)員、雇員產(chǎn)生的糾紛，除非窮盡一切內(nèi)部行政救濟(jì)，否則申訴專員對(duì)此類人員提出的申訴不予受理；當(dāng)案件進(jìn)入司法程序后，申訴專員即停止受理。

2.申訴的受理

行政申訴專員在接到申訴后進(jìn)行審核、注冊(cè)和編號(hào)。受理通知應(yīng)送達(dá)申請(qǐng)人，同時(shí)應(yīng)注明該項(xiàng)申訴的注冊(cè)編號(hào)以及辦理該案件的具體的法務(wù)人員。接收投訴之后，一周內(nèi)決定是否受理，一個(gè)月內(nèi)決定是否進(jìn)行調(diào)查，一年內(nèi)完成調(diào)查。申訴是否應(yīng)該得到受理，主要參考的就是上面一節(jié)所講到的六個(gè)申訴條件。另外，針對(duì)由歐洲議會(huì)議員轉(zhuǎn)交的案件，申訴專員當(dāng)然受理。

3.調(diào)查的開(kāi)展

調(diào)查分為兩種類型：申訴人提起申訴后的調(diào)查和申訴專員主動(dòng)調(diào)查，以前者較為常見(jiàn)。主動(dòng)調(diào)查雖然在案件總數(shù)中占得比重較小，但是意義重大且呈逐年增多的趨勢(shì)，如2011年，在一個(gè)針對(duì)歐洲投資銀行（為歐洲經(jīng)濟(jì)共同體成員國(guó)合資經(jīng)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)）的申訴案件中，雖然存在申訴人不適格的情況（因?yàn)樯暝V人不是歐盟公民或居住者），但是申訴專員依然受理了案件，并使用了主動(dòng)調(diào)查權(quán)。最后促使歐洲投資銀行同申訴人就一些特定事項(xiàng)達(dá)成了諒解備忘。調(diào)查的兩種方式：詢問(wèn)、溝通式和審查式。

4.申訴的處理

針對(duì)不同的情況，申訴專員會(huì)運(yùn)用相應(yīng)的處理方式。并在每年的年報(bào)中進(jìn)行歸類統(tǒng)計(jì)。

（1）案件受理后，如果申訴專員認(rèn)為無(wú)需再做進(jìn)一步的調(diào)查或是沒(méi)有發(fā)現(xiàn)不當(dāng)行政行為，可以終止調(diào)查和申訴。申訴專員作出這樣的處理決定總是本著認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，既然申訴人提起申訴，說(shuō)明對(duì)相關(guān)機(jī)關(guān)的行政行為有不滿，無(wú)論這種不滿是否有依據(jù)，都要謹(jǐn)慎處理。因此，2011年申訴專員采用了一種新的調(diào)查方式——澄清式調(diào)查（clarificatoryinquiry），專門處理此類案件，作為對(duì)于公民提請(qǐng)申訴階段程序的細(xì)化，對(duì)于那些在申訴專員看來(lái)好像沒(méi)有相關(guān)理由對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)展開(kāi)調(diào)查的申訴，申訴人可以在此程序中再次澄清其申訴的理由，并進(jìn)一步提供相關(guān)證據(jù)和支持其申訴的文件。

（2）機(jī)關(guān)處理（Cases settled by the in stitution）

在申訴專員在受理申訴后，通過(guò)申訴書(shū)副本等途徑通知相關(guān)機(jī)關(guān)，機(jī)關(guān)主動(dòng)對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行處理和解決，從而讓申訴人得到滿意的結(jié)果。這種方式對(duì)申訴案件的處理較為直接，行政機(jī)關(guān)可以在申訴專員的提醒之下自覺(jué)認(rèn)識(shí)到自己的行政行為的不妥之處并進(jìn)行改進(jìn)。

（3）友善解決方案（Friendly solutions）

如果行政申訴專員發(fā)現(xiàn)有行政失當(dāng)行為，他應(yīng)盡可能與相關(guān)機(jī)構(gòu)合作，以尋求友善的解決方法消除該失當(dāng)行為，并且也讓申訴人滿意。通常情況下，申訴專員在發(fā)現(xiàn)不當(dāng)行政行為之初，通常會(huì)采用機(jī)關(guān)處理或者友善解決方案。申訴專員同歐盟各機(jī)關(guān)的合作對(duì)加強(qiáng)機(jī)關(guān)和公民之間聯(lián)系尤為重要，同時(shí)也會(huì)盡量避免案件進(jìn)入司法程序，使雙方耗費(fèi)更多的時(shí)間和費(fèi)用。如果申訴專員認(rèn)為該項(xiàng)合作已取得成效，他應(yīng)在作出合理決定的基礎(chǔ)上結(jié)案，并通知申訴人和相關(guān)機(jī)構(gòu)這項(xiàng)決定。

（4）嚴(yán)厲的指正（Criticalre marks）

當(dāng)相關(guān)機(jī)關(guān)不再有可能排除失當(dāng)行政行為，或是對(duì)于申訴專員來(lái)說(shuō)已經(jīng)沒(méi)有必要排除不當(dāng)行政行為時(shí)，在個(gè)案不會(huì)產(chǎn)生廣泛影響的情況下，申訴專員會(huì)作出一個(gè)嚴(yán)厲的指正，并通知申訴人和相關(guān)機(jī)關(guān)。嚴(yán)厲的批評(píng)指正是對(duì)申訴人所提出的申訴事項(xiàng)的確認(rèn)以及肯定，同時(shí)也向相關(guān)機(jī)關(guān)指出他們?cè)诠ぷ髦械牟蛔?，敦促其避免在將?lái)的行政活動(dòng)中再次出現(xiàn)類似情況。

（5）附有建議草案的報(bào)告（A report with draftrecom mendations

當(dāng)相關(guān)機(jī)關(guān)有排除行政失當(dāng)行為的可能，失當(dāng)行政行為的事例具有廣泛影響的情況下，行政申訴專員應(yīng)向相關(guān)機(jī)構(gòu)提出附建議草案的報(bào)告，并將報(bào)告和建議稿的副本送達(dá)相關(guān)機(jī)構(gòu)和申訴人。根據(jù)《歐盟行政申訴專員法》和《歐盟行政申訴專員執(zhí)行職務(wù)的規(guī)定》規(guī)定，相關(guān)機(jī)關(guān)要在三個(gè)月內(nèi)向行政申訴專員遞交一份詳細(xì)的意見(jiàn)。這份詳細(xì)的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)包括對(duì)行政申訴專員作出的決定的接受，以及如何實(shí)施建議草案措施的說(shuō)明。

如果行政申訴專員認(rèn)為相關(guān)機(jī)關(guān)回復(fù)的這份詳細(xì)的意見(jiàn)并不令人滿意，他可以就該失當(dāng)行政行為的情況，向歐洲議會(huì)擬定一份特殊的報(bào)告。這份報(bào)告同樣也可以包含相關(guān)建議。行政申訴專員應(yīng)將這份報(bào)告的副本送達(dá)該相關(guān)機(jī)構(gòu)和申訴人。對(duì)歐洲議會(huì)做特別報(bào)告對(duì)申訴專員工作的開(kāi)展具有特殊的意義，這是申訴專員處理申訴案件的“終極武器”、“最后的實(shí)質(zhì)性步驟”，因?yàn)椴捎米h會(huì)決議和使用議會(huì)權(quán)力對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的政治評(píng)估具有重要影響。在議會(huì)處理特別報(bào)告期間，申訴專員將向其提供一切信息和幫助。根據(jù)《歐洲議會(huì)程序法》規(guī)定，行政申訴專員應(yīng)通過(guò)歐洲議會(huì)“請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)”向議會(huì)遞交特別報(bào)告。

（6）進(jìn)一步指正（Further remarks）

上述四種方式是《歐盟行政申訴專員執(zhí)行職務(wù)的規(guī)定》中有明確列舉的，在實(shí)際工作中，申訴專員還會(huì)運(yùn)用一種被他稱為“進(jìn)一步指正”的方式，該方式不僅適用于發(fā)現(xiàn)不當(dāng)行政行為的情況，也常運(yùn)用于申訴人提起申訴后，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)不當(dāng)行政行為、無(wú)需再做進(jìn)一步調(diào)查或是相關(guān)機(jī)關(guān)已經(jīng)排除了不當(dāng)行政行為的情況。

三、對(duì)我國(guó)建立人民代表大會(huì)行政申訴制度的啟示

針對(duì)我國(guó)而言，設(shè)立行政申訴專員制度是必要和可行的。習(xí)總書(shū)記講話指出要“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”，對(duì)于合理限制權(quán)力，特別是行政權(quán)力，就需要構(gòu)建根基獨(dú)立于行政權(quán)力的監(jiān)督主體。而現(xiàn)有作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督雖然處于獨(dú)立且有利的位置，憲法也明文規(guī)定賦予此二者對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力。但現(xiàn)實(shí)當(dāng)中與法律預(yù)設(shè)有很大的不同，人大監(jiān)督行政權(quán)力的行使受到較多的限制，很多方面流于形式。主要的原因之一就在于，權(quán)力機(jī)關(guān)在現(xiàn)有程序性法律框架內(nèi)對(duì)形式靈活多變的行政行為監(jiān)督無(wú)法做到“以不變應(yīng)萬(wàn)變”，而設(shè)立附屬于人大及其常委會(huì)的行政申訴專員機(jī)構(gòu)，能夠同樣以靈活多變的運(yùn)行機(jī)制對(duì)應(yīng)行政權(quán)力的行使。因此該制度有較強(qiáng)的啟示意義和較高的借鑒價(jià)值。

（一）設(shè)立人民代表大會(huì)行政申訴制度的憲法基礎(chǔ)

我國(guó)憲法第71條規(guī)定全國(guó)人大及常委會(huì)可設(shè)立特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，并根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，做出相應(yīng)的決議。這為建立人大行政申訴制度提供了現(xiàn)有最具說(shuō)服力的憲法依據(jù)。而依照此條設(shè)立的機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上屬于臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，這似乎與行政申訴專員制度常設(shè)性有沖突。但是憲法第70條又規(guī)定了專門委員會(huì)制度，這就為行政申訴專員制度成為人大常設(shè)機(jī)構(gòu)預(yù)留了空間。我們不妨這樣設(shè)想，在推行人大行政申訴制度的初期，人大可以基于試行的考慮，針對(duì)實(shí)際情況先依據(jù)第71條設(shè)立類似機(jī)構(gòu)。之后如果可行，再依據(jù)第70條的內(nèi)容，將該制度上升為常設(shè)性機(jī)構(gòu)，從而保證國(guó)家基本政治制度的穩(wěn)定性。

（二）對(duì)設(shè)立人大行政申訴委員會(huì)制度的設(shè)想

1.制度構(gòu)建

該制度縣級(jí)以上人民代表大會(huì)皆可設(shè)立，具體名稱應(yīng)定為“行政申訴委員會(huì)”，這么做是為了和現(xiàn)行憲法的委員會(huì)制度相協(xié)調(diào)和銜接，充分利用現(xiàn)有法律資源。根據(jù)憲法第70條和第71條，參考?xì)W盟行政申訴專員制度，申訴專員參照專門委員會(huì)，各專門委員會(huì)由主任委員一人、副主任委員若干人和委員若干人組成，其人選由全國(guó)人民代表大會(huì)主席團(tuán)在代表中提名，全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議通過(guò)。在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，常委會(huì)可以補(bǔ)充任命個(gè)別副主任委員和部分委員。專門委員會(huì)還可以由全國(guó)人大常委會(huì)任命若干不是人大代表的專家擔(dān)任兼職顧問(wèn)或?qū)Ｂ氼檰?wèn)。其中，主任委員任職直至法定退休年齡，除非由于重大違法行為，才能由人大決定進(jìn)行罷免。主任委員的提名、任命要考慮到政治覺(jué)悟，道德水平，相應(yīng)專業(yè)素質(zhì)等因素。行政申訴委員會(huì)和行政申訴委員只對(duì)人大負(fù)責(zé)、接受人大常委會(huì)監(jiān)督。人大常委會(huì)主任會(huì)議對(duì)行政申訴委員的活動(dòng)進(jìn)行年終評(píng)議。委員會(huì)下轄秘書(shū)處、各工作部門。其中，秘書(shū)處負(fù)責(zé)對(duì)公民行政申訴的接收、反饋，資料整理與保存以及協(xié)調(diào)各工作部門工作的任務(wù)。尤其是在行政申訴的接受和反饋方面，應(yīng)予以相當(dāng)?shù)闹匾?。各工作部門分類可以參照政府各行政部門門類進(jìn)行，從而便于處理針對(duì)不同行政部門的申訴，做到“專業(yè)對(duì)口”。

2.行政申訴委員會(huì)的獨(dú)立性

保證委員會(huì)的獨(dú)立性是其開(kāi)展工作的前提，主要應(yīng)體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是廣泛而獨(dú)立的調(diào)查權(quán)。對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為申訴委員會(huì)都可以進(jìn)行全面而深入的調(diào)查。委員會(huì)可以就其關(guān)注的或是社會(huì)反映強(qiáng)烈的行政糾紛，對(duì)行政機(jī)關(guān)或者機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行主動(dòng)調(diào)查。二是實(shí)質(zhì)而有力的建議權(quán)。通過(guò)調(diào)查，認(rèn)為存在不當(dāng)行政行為，且不存在違法性事項(xiàng)的，委員會(huì)可以向該行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)主管機(jī)關(guān)提出建議，要求改變不當(dāng)行政行為。如果造成行政相對(duì)方損害，應(yīng)要求負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)進(jìn)行賠償。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該認(rèn)真對(duì)待委員會(huì)的建議，并配合委員會(huì)同行政相對(duì)人進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。如果建議不被認(rèn)真采納或相對(duì)人申訴事項(xiàng)最終沒(méi)有得到妥善解決，可以將有關(guān)情況通過(guò)媒體等形式向社會(huì)公布。申訴委員會(huì)在開(kāi)展調(diào)查的同時(shí)應(yīng)制作書(shū)面調(diào)查報(bào)告書(shū)，在每年向人大報(bào)告工作時(shí)提交年度工作報(bào)告和總結(jié)。報(bào)告書(shū)、年度報(bào)告和總結(jié)可以作為人大代表或各機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)關(guān)提起質(zhì)詢的依據(jù)。

3.與行政復(fù)議、行政訴訟的銜接與協(xié)調(diào)

如果行政申訴委員會(huì)制度得到設(shè)立，實(shí)質(zhì)上等于增加了一級(jí)行政申訴或復(fù)議的機(jī)關(guān)。特別是針對(duì)行政復(fù)議，現(xiàn)有制度規(guī)定行政復(fù)議一般應(yīng)向做出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)提出。附屬于人大的行政申訴委員會(huì)的設(shè)立，實(shí)現(xiàn)了人大對(duì)行政權(quán)力在具體責(zé)任機(jī)構(gòu)層面上的監(jiān)督，拓展了行政相對(duì)人在行政機(jī)關(guān)體系內(nèi)部進(jìn)行復(fù)議陷入僵局之后，陳情和申訴的平臺(tái)和空間。

另外，應(yīng)注意行政申訴委員會(huì)處理決定及建議與法院裁決之間的協(xié)調(diào)。一般情況下，行政訴訟是行政復(fù)議的最終處理程序，公民針對(duì)行政復(fù)議處理結(jié)果不服，可以針對(duì)行政行為、也可以針對(duì)變更行政行為的復(fù)議決定進(jìn)行行政訴訟。那么，在公民向行政申訴委員會(huì)提起行政申訴之后，若果對(duì)處理結(jié)果不滿意，是否可以針對(duì)具體行政行為或者該申訴處理結(jié)果提起行政訴訟是一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。筆者認(rèn)為應(yīng)該予以否認(rèn)，即在不涉及違法內(nèi)容的情況下，行政申訴委員會(huì)的處理結(jié)果具有不可訴性。針對(duì)處理和建議結(jié)果的不服，涉及重大事項(xiàng)的，可以通過(guò)法定程序，在人大制度內(nèi)部進(jìn)行解決和協(xié)調(diào)。原因之一在于：在監(jiān)督關(guān)系方面，憲法賦予人民代表大會(huì)及常委會(huì)監(jiān)督同級(jí)人民法院的權(quán)力，人大可以對(duì)本級(jí)人民法院提出質(zhì)詢案，人民法院對(duì)產(chǎn)生它的權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。但是并沒(méi)有明確賦予任何一級(jí)人民法院對(duì)于人大工作的監(jiān)督權(quán)，因此除非糾紛本身涉及違法性內(nèi)容，人民法院不能直接通過(guò)訴訟形式對(duì)行政申訴委員會(huì)職權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行處理。

［1］The European Ombudsman，Annual Report2011，P.10.

［2］The Act with Instruction for the Parliamentary Ombudsmen，Art icle2，(4).

［3］朱力宇，袁剛，歐洲研究［J］.2007，（1）.

［4］The European Ombudsman，Annual Report2011，P.15.

［5］The European Ombudsman，Annual Report2011，“Exception concerninglegaladvice”，P.41.

［6］Statute of the European Ombudsman，Article8.

［7］The European Ombudsman，Annual Report2011，P.80.

［8］The European Code of Good Administrative Behaviour，Article 24.

［9］European Ombudsman Implementing Provisions，Article9.

［10］European Ombudsman Implementing Provisions，Article2，（1）.

［11］The European Ombudsman，Annual Report2011，P.17.

［12］The European Ombudsman，Annual Report2011，P.10，P.16.

［13］European Ombudsman Implementing Provisions，Article6.

［14］The European Ombudsman，Annual Report2011，P.33.

［15］The European Ombudsman，Annual Report2011，P.32.

［16］The European Ombudsman，Annual Report2011，P.34.

［17］The European Ombudsman，Overview2007，P.16.

［18］The European Ombudsman，Annual Report2011，P.36.

［19］The European Ombudsman，Annual Report2011，Alleged fai lure to grant full access to adocument，P.32.