基于國際評估體系的政府?dāng)?shù)據(jù)開放指標(biāo)特征與模式分析

張曉娟+孫成+向錦鵬+翟丹

（1.武漢大學(xué)信息資源研究中心 湖北武漢 430072）

（2.武漢大學(xué)信息管理學(xué)院 湖北武漢 430072）

摘 要：文章從開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估體系的重點(diǎn)及發(fā)展趨向入手，選取當(dāng)前國際影響力較大的開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估項(xiàng)目的指標(biāo)，依據(jù)量化的評估結(jié)果，分析了開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估體系的指標(biāo)特征及各國表現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步解析了開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展的不同模式， 并對我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的模式選擇提出了建議。

關(guān)鍵詞：政府?dāng)?shù)據(jù)；數(shù)據(jù)開放；評估體系；政府?dāng)?shù)據(jù)開放模式

中圖分類號：G203；D035-39 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017027

1 引言

自2009年奧巴馬政府簽署《透明和開放的政府備忘錄》（Memorandum on Transparency and Open Government）以來，世界范圍內(nèi)掀起了一股開放政府?dāng)?shù)據(jù)的熱潮。在2011年9月的聯(lián)合國大會(huì)上，菲律賓、南非、英國、美國等八個(gè)國家簽署了《開放政府宣言》（Open Government Declaration），成立了開放政府聯(lián)盟（Open Government Partnership，OGP）[1]。到目前為止，OGP已擁有70個(gè)成員國，其分布在地理位置上以歐洲、美洲、大洋洲最為密集，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上以發(fā)達(dá)國家為主，同時(shí)也包含許多發(fā)展中國家[2]。

與開放政府?dāng)?shù)據(jù)活動(dòng)相對應(yīng)，對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的評估活動(dòng)也在近幾年展開。影響力較大的評估項(xiàng)目包括全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)、開放數(shù)據(jù)晴雨表、聯(lián)合國的電子政務(wù)發(fā)展調(diào)查等。目前，我國對于政府開放數(shù)據(jù)評估的研究處于起步階段，主要表現(xiàn)為研究數(shù)量少，時(shí)間段新。CNKI中相關(guān)的7篇文獻(xiàn)集中于2015和2016年；研究內(nèi)容主要是對國際開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估項(xiàng)目的定性分析[3-6]、提升我國政府開放數(shù)據(jù)水平的宏觀策略研究[7-8]以及評估體系的構(gòu)建[9]。

從開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估體系的重點(diǎn)及發(fā)展趨向入手，本文選取當(dāng)前國際影響力較大的開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估項(xiàng)目指標(biāo)，依據(jù)全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)[10]和開放數(shù)據(jù)晴雨表[11]，總結(jié)開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估體系的指標(biāo)特征及各國表現(xiàn)，并深入分析開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展的不同模式， 由此對我國的模式選擇提出建議。

2 國際開放數(shù)據(jù)評估體系的指標(biāo)分析

2.1 開放政府?dāng)?shù)據(jù)的評估背景

根據(jù)開放知識基金會(huì)的定義，開放政府?dāng)?shù)據(jù)是指由政府、政府委托或控制的實(shí)體產(chǎn)生的能被任何人自由地利用、再利用和再分配的數(shù)據(jù)[12]。數(shù)據(jù)的“真正開放”的特征主要包括[13]：（1）在線獲取，以適應(yīng)更廣的用戶范圍和利用方式；（2）開放許可，以使任何人均可利用與再利用數(shù)據(jù)；（3）可機(jī)讀，以使數(shù)據(jù)可以以更為高效的方式被進(jìn)行分析和利用；（4）量級獲取，以使數(shù)據(jù)可以以一個(gè)集合被下載和更為簡便地被機(jī)器分析；（5）免費(fèi)獲得，以使數(shù)據(jù)得以更為廣泛地進(jìn)行利用。

目前在全球范圍內(nèi)有眾多組織對開放政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行了評估或評估方法的討論，包括世界銀行、聯(lián)合國、開放知識基金會(huì)、萬維網(wǎng)基金會(huì)等（見表1）。

世界銀行的開放數(shù)據(jù)準(zhǔn)備度評估是世界銀行開放政府?dāng)?shù)據(jù)工具（Open Government Data Toolkit）中的一個(gè)部分，目的是使政府或單個(gè)機(jī)構(gòu)能夠?qū)ζ溟_放數(shù)據(jù)評估、設(shè)計(jì)和實(shí)施行動(dòng)準(zhǔn)備度進(jìn)行一個(gè)以行動(dòng)為導(dǎo)向的評估。由于采用申請?jiān)u估的方式，評估項(xiàng)目并沒有全球范圍內(nèi)的可獲得的評估結(jié)果數(shù)據(jù)。

聯(lián)合國《開放政府?dāng)?shù)據(jù)調(diào)查》是其每兩年發(fā)布的《聯(lián)合國電子政務(wù)發(fā)展報(bào)告》的一部分，自2014年開始，已進(jìn)行兩次。在開放政府?dāng)?shù)據(jù)調(diào)查中，并沒有完全精確的數(shù)值計(jì)算，而是根據(jù)各國的信息法律制度、技術(shù)水平以及公民社會(huì)的響應(yīng)等不同維度開展的實(shí)證調(diào)查[13]。

開放知識基金會(huì)的全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)和萬維網(wǎng)基金會(huì)的開放數(shù)據(jù)晴雨表力圖采用精確的數(shù)值計(jì)算方式，從不同的維度，選用相應(yīng)指標(biāo)對各個(gè)國家的開放政府?dāng)?shù)據(jù)活動(dòng)進(jìn)行評估，在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了較大影響。從評估數(shù)據(jù)可獲得性來講，本研究主要采用全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)和開放數(shù)據(jù)晴雨表作為指標(biāo)特征分析和評估結(jié)果的來源。

2.2 國際開放政府?dāng)?shù)據(jù)的評估體系及其重點(diǎn)

2.2.1 全球開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估體系解析

（1）全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)。開放知識基金會(huì)的全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)主要是針對數(shù)據(jù)集的調(diào)查。2015年全球開放指數(shù)評估了國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、政府預(yù)算、法律、選舉結(jié)果、國家地圖、污染物排放、地理位置數(shù)據(jù)、政府開支、公司注冊、招標(biāo)采購、天氣預(yù)報(bào)、水質(zhì)和土地所有權(quán)等13個(gè)數(shù)據(jù)集，后4個(gè)是相較于2013年與2014年增加的數(shù)據(jù)集。

對于數(shù)據(jù)集的評價(jià)維度，全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)在三年內(nèi)保持了一致，均從數(shù)據(jù)集存在與否、開放許可、可機(jī)讀、免費(fèi)獲取、量級獲取、更新、在線獲取、數(shù)字格式、公共獲取等九個(gè)方面進(jìn)行評價(jià)。

（2）開放數(shù)據(jù)晴雨表。開放數(shù)據(jù)晴雨表對于開放政府?dāng)?shù)據(jù)的評估主要包括三個(gè)方面：準(zhǔn)備度、執(zhí)行度和影響力。

在具體的評估指標(biāo)上，2015年，準(zhǔn)備度主要包括政府行動(dòng)、政府政策、企業(yè)以及公民和社會(huì)團(tuán)體四個(gè)方面。政府行動(dòng)包括國家和地方兩個(gè)層面，政府政策包括政府的政策以及開放數(shù)據(jù)管理和出版辦法，企業(yè)包括教育培訓(xùn)和政府對開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新文化的直接支持，公民和社會(huì)團(tuán)體包括信息權(quán)利、個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，專業(yè)團(tuán)體的參與和信息技術(shù)在開放數(shù)據(jù)中的應(yīng)用。

執(zhí)行度即對數(shù)據(jù)集的評估，2015年開放數(shù)據(jù)晴雨表評估了健康部門表現(xiàn)、犯罪統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、政府細(xì)節(jié)預(yù)算、公司注冊、地圖數(shù)據(jù)、中小學(xué)教育表現(xiàn)數(shù)據(jù)、國家選舉結(jié)果、國家環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、國際貿(mào)易數(shù)據(jù)、人口普查細(xì)節(jié)數(shù)據(jù)、公共交通時(shí)間表、法律、所有權(quán)數(shù)據(jù)、政府開支細(xì)節(jié)數(shù)據(jù)、公共合同等15個(gè)數(shù)據(jù)集。

在影響力方面，主要包括政治影響、經(jīng)濟(jì)影響和社會(huì)影響三個(gè)方面。政府影響包括政府效率效能和政府透明度，社會(huì)影響包括環(huán)境可持續(xù)以及邊緣人群的政策制定與政府服務(wù)，經(jīng)濟(jì)影響包括對經(jīng)濟(jì)的積極影響和企業(yè)對開放數(shù)據(jù)的成功利用。

2013年到2015年，開放數(shù)據(jù)晴雨表的評估指標(biāo)相對穩(wěn)定。2014年在執(zhí)行度中增加了公共合同數(shù)據(jù)集。2015年新增了一項(xiàng)“政府政策”指標(biāo)，包含政策與管理兩個(gè)方面。

同全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)一樣，開放數(shù)據(jù)晴雨表對數(shù)據(jù)集的評估采用提問的方式進(jìn)行，主要考察數(shù)據(jù)是否存在、在線獲取、機(jī)讀格式、量級獲取、免費(fèi)獲取、開放許可、更新、數(shù)據(jù)集報(bào)告連續(xù)性、數(shù)據(jù)集信息獲取簡易性、數(shù)據(jù)關(guān)鍵元素的鏈接提供等十個(gè)方面。

2.2.2 全球開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估指標(biāo)重點(diǎn)和發(fā)展趨向

根據(jù)全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)和開放數(shù)據(jù)晴雨表的評估指標(biāo)可以看出，數(shù)據(jù)集評估是開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估的重點(diǎn)內(nèi)容。全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)的評估內(nèi)容與開放數(shù)據(jù)晴雨表中執(zhí)行度的評估內(nèi)容在本質(zhì)上是相同的，這也間接說明了數(shù)據(jù)集評估在開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估中的重要地位。

從被評估的數(shù)據(jù)集內(nèi)容來看，基本都以政府、企業(yè)和社會(huì)的利用以及增加政府透明度為導(dǎo)向。全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)和開放數(shù)據(jù)晴雨表均進(jìn)行或試圖進(jìn)行評估的數(shù)據(jù)集（以2015年為例）均包括政府預(yù)算、健康表現(xiàn)、公司注冊、地圖數(shù)據(jù)、選舉結(jié)果、公共交通時(shí)間表、法律、所有權(quán)數(shù)據(jù)、政府開支細(xì)節(jié)。

從數(shù)據(jù)集被評估的維度來看，其重點(diǎn)是確保數(shù)據(jù)的“真正開放”，這與開放知識基金會(huì)給出的開放政府?dāng)?shù)據(jù)定義相契合，兩個(gè)評估項(xiàng)目均進(jìn)行評估包括是否存在、在線獲取、機(jī)讀格式、量級獲取、免費(fèi)獲取、開放許可、更新這幾個(gè)維度。

開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估體系的發(fā)展整體以利用和增加政府透明度為導(dǎo)向，呈現(xiàn)出精細(xì)化和擴(kuò)展化的趨勢。在宏觀層面，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的評估不僅僅局限于現(xiàn)有的數(shù)據(jù)集狀態(tài)，還向前延伸到對準(zhǔn)備度的評估，向后延伸到對影響力的評估。準(zhǔn)備度、執(zhí)行度和影響力三者在邏輯上具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，同時(shí)也可以從評估的具體結(jié)果中反映出來。在微觀層面，兩個(gè)評估項(xiàng)目的指標(biāo)均在隨時(shí)間變化不斷增加。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，對政府?dāng)?shù)據(jù)需求的不斷提升，開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估更加細(xì)化到經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)方面，同時(shí)也更加注重從公眾利用角度選擇評估范圍。

3 全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展的現(xiàn)狀與特征

目前全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放活動(dòng)正在不斷擴(kuò)展，在國際評估體系中表現(xiàn)為國家樣本量的增加和覆蓋區(qū)域的拓展。2013-2015年，全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)和開放數(shù)據(jù)晴雨表評估的國家均不斷增加，并呈現(xiàn)出繼續(xù)增長的趨勢。其中，全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)增幅較快，2015年一共評估了122個(gè)國家及地區(qū)，開放數(shù)據(jù)晴雨表則評估了92個(gè)國家。覆蓋的區(qū)域也因此不斷拓展，包含了歐洲、北美洲、東亞太平洋地區(qū)等7個(gè)區(qū)域。

3.1 全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展總體狀況

各國政府都在積極開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放，但目前全球的總體水平較低。通過對2013-2015年全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)和開放數(shù)據(jù)晴雨表平均值的變化（見圖1），可以考察全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的總體發(fā)展水平。

我們可以發(fā)現(xiàn)：2013年以來，兩個(gè)國際評估體系中的全球平均值都比較低，反映出全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的總體水平不高。全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)的平均值三年來不斷下降，這與國家樣本量的快速增長有關(guān)。近年來不少國家開始進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作，全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)評估的國家也大幅增多，但很多國家還處于起步階段，數(shù)據(jù)集開放程度不高，導(dǎo)致全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)平均值的下降。此外，兩個(gè)評估體系近年來都進(jìn)行了指標(biāo)調(diào)整，評估指標(biāo)的增加和細(xì)化對全球數(shù)據(jù)開放提出了更高的要求。

國際評估體系中的全球平均值受到諸多因素的綜合影響，國家樣本量的增加、指標(biāo)的調(diào)整都會(huì)造成平均值的變化，所以全球平均值的下降并不代表全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平的降低。但可以確定的是，全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的總體水平還比較低，低水平國家較多，無法在外界因素影響的同時(shí)帶動(dòng)全球平均水平快速增長。同時(shí)，開放的數(shù)據(jù)集還存在開放程度不夠的問題，兩個(gè)國際評估體系統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)集開放程度均不足10%，大部分開放數(shù)據(jù)集還不符合“真正開放”定義，還沒有達(dá)到國際開放數(shù)據(jù)評估體系的要求。

3.2 全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放國家分類

雖然全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的總體水平不高，但已經(jīng)有部分區(qū)域和國家取得了不錯(cuò)的成果，尤其是歐洲、北美地區(qū)，不少國家都形成了良好的政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐。本文通過分層聚類分析，依據(jù)開放數(shù)據(jù)晴雨表三年的評估評估結(jié)果將參評的92個(gè)國家分為四類：（1）卓越型國家；（2）高水平國家；（3）進(jìn)步型國家；（4）低水平國家。為了保證數(shù)據(jù)的一致性，本文只采用開放數(shù)據(jù)晴雨表的評估結(jié)果，其他評估體系僅作參考。

根據(jù)開放數(shù)據(jù)晴雨表2013-2015年的評估結(jié)果，將各國三年總體平均成績進(jìn)行排序，得到總體排名。首先，英國、美國不論從總體排名，還是各年度排名均遙遙領(lǐng)先，與第三名之間拉開一定差距，歸為第一類國家——卓越型國家。

其次，從準(zhǔn)備度、執(zhí)行度、影響力三項(xiàng)指標(biāo)出發(fā)，將每年三項(xiàng)指標(biāo)均超過指標(biāo)平均值的國家歸為第二類——高水平國家，共有20個(gè)高水平國家，卓越型與高水平國家全部是世界經(jīng)合組織成員國，大多地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展均衡穩(wěn)定。高水平國家的代表國家有法國、加拿大等。

再次，將三年中各項(xiàng)指標(biāo)成績部分超過平均值，部分低于平均值的國家歸為第三類——進(jìn)步型國家，此類國家有34個(gè)。進(jìn)步型國家相對復(fù)雜，區(qū)域分布和經(jīng)濟(jì)水平不一，政府?dāng)?shù)據(jù)開放指標(biāo)發(fā)展不均衡、動(dòng)態(tài)發(fā)展不穩(wěn)定，代表國家有肯尼亞等。

最后一組是三年來每項(xiàng)指標(biāo)均低于平均值，發(fā)展相對落后的國家——低水平國家，此類國家有36個(gè)，低水平國家大多仍處于起步階段，代表國家有馬來西亞、阿聯(lián)酋等。

開放數(shù)據(jù)晴雨表在2014年根據(jù)準(zhǔn)備度和影響力兩項(xiàng)指標(biāo)，也將當(dāng)年參評的86個(gè)國家分為四類：（1）高能力國家；（2）新興與進(jìn)步國家；（3）能力受限的國家；（4）單方面舉措的國家[3]。對比兩組國家分類發(fā)現(xiàn)，本文分類的卓越型與高水平國家與開放數(shù)據(jù)晴雨表的高能力國家基本吻合，表明這部分國家在全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放中處于明顯的領(lǐng)先地位。

3.3 全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的特征

3.3.1 全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的指標(biāo)關(guān)聯(lián)性

世界銀行的開放數(shù)據(jù)準(zhǔn)備度評估僅針對準(zhǔn)備度，全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)僅針對執(zhí)行度，而開放數(shù)據(jù)晴雨表的評估指標(biāo)包括準(zhǔn)備度、執(zhí)行度和影響力，包含內(nèi)容最為廣泛，涉及數(shù)據(jù)開放的各個(gè)階段。筆者經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，準(zhǔn)備度、執(zhí)行度、影響力三個(gè)指標(biāo)之間存在著相互促進(jìn)、相互影響的關(guān)聯(lián)性，反映了全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放指標(biāo)均衡性的要求。

開放數(shù)據(jù)晴雨表的指標(biāo)關(guān)聯(lián)性主要體現(xiàn)在充分的準(zhǔn)備度能為執(zhí)行度的實(shí)施奠定良好基礎(chǔ)，執(zhí)行度中數(shù)據(jù)集的開放程度越高，影響力越快顯現(xiàn)，而高影響力又能促進(jìn)準(zhǔn)備度和執(zhí)行度的提高，形成一個(gè)良性循環(huán)。目前國際上大部分國家仍處于數(shù)據(jù)開放起步階段，沒有形成成熟的階段循環(huán)，所以指標(biāo)的關(guān)聯(lián)性主要體現(xiàn)在卓越型和高水平國家當(dāng)中。這部分國家一般三項(xiàng)指標(biāo)發(fā)展均衡，尤其是影響力已經(jīng)脫離普遍低分的現(xiàn)狀，影響力的反饋?zhàn)饔么龠M(jìn)前兩個(gè)指標(biāo)的繼續(xù)發(fā)展，從而使綜合實(shí)力在國際上保持優(yōu)勢。

（1）準(zhǔn)備度與執(zhí)行度之間的高度關(guān)聯(lián)性。目前開放數(shù)據(jù)晴雨表的三項(xiàng)指標(biāo)中，影響力普遍較低，準(zhǔn)備度與執(zhí)行度已經(jīng)有一定成績，因此準(zhǔn)備度與執(zhí)行度之間的關(guān)聯(lián)性表現(xiàn)得最明顯。

2015年全球各國的準(zhǔn)備度與執(zhí)行度存在明顯的正相關(guān)關(guān)系，相關(guān)系數(shù)高于0.9，屬于強(qiáng)相關(guān)關(guān)系。用不同散點(diǎn)區(qū)分全球區(qū)域（見圖2）可以發(fā)現(xiàn)，歐洲及中亞地區(qū)、北美地區(qū)、東亞及太平洋地區(qū)等大部分區(qū)域都表現(xiàn)出高度指標(biāo)關(guān)聯(lián)性，只有撒哈拉以南非洲地區(qū)目前執(zhí)行度還比較低，兩者的關(guān)聯(lián)性也相對較弱。

韓國是體現(xiàn)準(zhǔn)備度與執(zhí)行度關(guān)聯(lián)性最具代表性的國家之一。作為亞洲地區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的領(lǐng)先國家，韓國近年來在國際開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估體系中的排名不斷提升，進(jìn)步趨勢明顯（見圖3）。

韓國政府對數(shù)據(jù)開放高度重視，有充足的政策準(zhǔn)備和資金支持，在準(zhǔn)備度快速提升的基礎(chǔ)上，數(shù)據(jù)集的開放程度也不斷加深，準(zhǔn)備度與執(zhí)行度的增長趨勢十分接近。

（2）準(zhǔn)備度與影響力之間的關(guān)聯(lián)性。開放數(shù)據(jù)晴雨表的指標(biāo)之間兩兩關(guān)聯(lián)，除了準(zhǔn)備度與執(zhí)行度的高度關(guān)聯(lián)性，影響力指標(biāo)也與其他指標(biāo)存在關(guān)聯(lián)性。開放數(shù)據(jù)晴雨表2014年《全球開放數(shù)據(jù)報(bào)告》中指出，開放數(shù)據(jù)的影響力不僅僅來源于數(shù)據(jù)集的開放，更多地依賴于構(gòu)成政府?dāng)?shù)據(jù)開放計(jì)劃的國家整體實(shí)踐。也就是說，相較于執(zhí)行度而言，影響力與前期的準(zhǔn)備度之間存在更強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。

2015年準(zhǔn)備度與影響力的相關(guān)系數(shù)在0.8-0.9之間，也屬于強(qiáng)相關(guān)關(guān)系，并且高于執(zhí)行度與影響力之間的相關(guān)度，與2014年《全球開放數(shù)據(jù)報(bào)告》中的相關(guān)性分析結(jié)論一致，影響力更多地取決于準(zhǔn)備度。從區(qū)域分布看（見圖4），歐洲及中亞地區(qū)等發(fā)展領(lǐng)先的區(qū)域關(guān)聯(lián)性更強(qiáng)，而撒哈拉以南非洲地區(qū)等落后地區(qū)由于影響力尚未顯現(xiàn)，關(guān)聯(lián)性很難體現(xiàn)。從國家層面看，圖中指標(biāo)關(guān)聯(lián)性明顯的國家均為卓越型與高水平國家，而進(jìn)步型與低水平國家的指標(biāo)關(guān)聯(lián)性則相對較弱。

開放數(shù)據(jù)晴雨表的指標(biāo)存在關(guān)聯(lián)性，尤其是準(zhǔn)備度與執(zhí)行度之間高度關(guān)聯(lián)。準(zhǔn)備度、執(zhí)行度和影響力的關(guān)聯(lián)性反映出對指標(biāo)均衡發(fā)展的要求，通過指標(biāo)間的相互促進(jìn)可以幫助政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)入良性循環(huán)，保持政府?dāng)?shù)據(jù)開放的持續(xù)進(jìn)步。

3.3.2 全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的區(qū)域不平衡性

目前各國政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展差距很大，區(qū)域不平衡性是全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要特征。卓越型與高水平國家多來自歐洲、北美地區(qū)，在國際開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估的排名中，前十名幾乎都是歐洲和北美地區(qū)的國家，其中，開放數(shù)據(jù)晴雨表前十名均為世界經(jīng)合組織成員國，但同時(shí)中亞、非洲的部分國家仍未起步，區(qū)域發(fā)展存在不平衡性。

從全球成績方差統(tǒng)計(jì)（見圖5）可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)評估體系的全球成績方差總體均呈現(xiàn)上升趨勢，開放數(shù)據(jù)晴雨表的方差上升趨勢明顯，從2013年開始不斷上升。這說明全球評估成績的離散程度不斷擴(kuò)大，各國政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展水平的差距正在不斷拉大。從對數(shù)據(jù)集的評估來看，根據(jù)開放數(shù)據(jù)晴雨表2015年《全球開放數(shù)據(jù)報(bào)告》，46%的開放數(shù)據(jù)集來自排名前十的國家，即來自世界經(jīng)合組織成員國，其他國家的開放數(shù)據(jù)集很難符合“真正開放”的定義，開放程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。

區(qū)域不平衡性是當(dāng)前全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的顯著特征，并且仍在不斷加深。卓越型與高水平國家起步較早，很多國家已經(jīng)步入三項(xiàng)指標(biāo)均衡發(fā)展的良性循環(huán)。而包括中國在內(nèi)的多數(shù)國家起步較晚，指標(biāo)發(fā)展不均衡，在國際開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估中相對落后。

3.3.3 全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的指標(biāo)不均衡性

除了區(qū)域發(fā)展的不平衡性外，各評估體系的評估指標(biāo)也存在發(fā)展不均衡現(xiàn)象。相較于開放數(shù)據(jù)晴雨表中指標(biāo)的關(guān)聯(lián)性，指標(biāo)的不均衡性則更為普遍，在多個(gè)評估體系中均有體現(xiàn)。

全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)針對國家級門戶網(wǎng)站的開放數(shù)據(jù)集進(jìn)行評估，各項(xiàng)數(shù)據(jù)集開放程度的不同體系了指標(biāo)的不均衡性。從評估結(jié)果看（見圖6），開放程度較高的數(shù)據(jù)集有“國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”“政府預(yù)算”“法律”和“選舉結(jié)果”，但“地理位置數(shù)據(jù)集”和“政府開支”的開放程度較低，其中“政府開支”數(shù)據(jù)集的開放程度呈下降趨勢。全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)的指標(biāo)是平行關(guān)系，指標(biāo)間的不均衡主要由于政府各部門的開放程度不同。

開放數(shù)據(jù)晴雨表的指標(biāo)發(fā)展也存在不均衡性，由于開放數(shù)據(jù)晴雨表的指標(biāo)是按照政府?dāng)?shù)據(jù)開放的發(fā)展階段制定的，從動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢上整體呈現(xiàn)出指標(biāo)的不均衡性。

從指標(biāo)角度看，全球范圍內(nèi)準(zhǔn)備度高于執(zhí)行度，高于影響力。由于開放數(shù)據(jù)晴雨表的指標(biāo)存在階段特性，各國發(fā)展階段不同，因此指標(biāo)總體發(fā)展不均衡。從時(shí)間角度看，2015年各指標(biāo)均有所下降，其中準(zhǔn)備度下降幅度較大。2015年開放數(shù)據(jù)晴雨表新增了一項(xiàng)準(zhǔn)備度子指標(biāo)“政府政策”，導(dǎo)致準(zhǔn)備度的下降。這再次證明指標(biāo)的細(xì)化是國際開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估的趨勢，對全球各國政府?dāng)?shù)據(jù)開放提出更高要求。

此外，本文還統(tǒng)計(jì)了2013-2015年開放數(shù)據(jù)晴雨表的指標(biāo)得分方差（見圖7），與區(qū)域發(fā)展不平衡性不同，指標(biāo)發(fā)展的方差三年來不斷下降，這說明指標(biāo)間的離散程度在降低，指標(biāo)發(fā)展正越來越均衡。隨著時(shí)間的發(fā)展，更多國家不再局限于制定政策，而是執(zhí)行度得到更好的落實(shí)，影響力開始逐漸顯現(xiàn)?？梢灶A(yù)見，按此趨勢發(fā)展，除了卓越型與高水平國家，世界范圍內(nèi)會(huì)有更多國家形成準(zhǔn)備度、執(zhí)行度和影響力三者之間的良性循環(huán)，開放數(shù)據(jù)的發(fā)展將不斷深化。

4 政府?dāng)?shù)據(jù)開放的模式分析

全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的不同國家類別中，卓越型與高水平國家制定了相對完備的數(shù)據(jù)開放政策，開放政府?dāng)?shù)據(jù)已經(jīng)推廣到政府各個(gè)部門，并且有越來越多的地方政府參與進(jìn)來。這些國家對數(shù)據(jù)的開放定義的認(rèn)知比較一致，認(rèn)同數(shù)據(jù)“真正開放”的五大特征，并從政府、社會(huì)團(tuán)體和公眾多方面協(xié)同促進(jìn)數(shù)據(jù)開放的發(fā)展。卓越型國家與高水平國家的起步不同，發(fā)展水平也有差異，存在不同的政府?dāng)?shù)據(jù)開放模式。其中，卓越型國家起步早，指標(biāo)發(fā)展均衡穩(wěn)定，綜合成績在開放數(shù)據(jù)晴雨表評估中全面領(lǐng)先，其政府?dāng)?shù)據(jù)開放模式為社會(huì)需求驅(qū)動(dòng)模式；高水平國家指標(biāo)發(fā)展比較均衡，僅在影響力指標(biāo)中有局部不均衡的現(xiàn)象，其政府?dāng)?shù)據(jù)開放模式為政府主導(dǎo)模式。

4.1 社會(huì)需求驅(qū)動(dòng)模式

英國、美國作為卓越型國家，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中處于領(lǐng)先地位，尤其是英國，在多個(gè)國際開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估體系中多次位列第一。早在2009年，英國、美國就開始了政府?dāng)?shù)據(jù)開放活動(dòng)，是全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放起步最早的兩個(gè)國家。兩國既是世界經(jīng)合組織成員國，也都是開放政府聯(lián)盟成立最初的成員國，在數(shù)據(jù)開放進(jìn)程中較早確立了強(qiáng)有力的政府承諾，兩國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放模式是社會(huì)需求驅(qū)動(dòng)模式。

4.1.1 自下而上推動(dòng)數(shù)據(jù)開放的實(shí)施

英國、美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，社會(huì)公眾對政府的監(jiān)督意識更強(qiáng)，對數(shù)據(jù)利用的需求更多，形成了自下而上推動(dòng)政府實(shí)施數(shù)據(jù)開放的社會(huì)需求驅(qū)動(dòng)模式。在開放數(shù)據(jù)晴雨表的準(zhǔn)備度評估中，“公眾與社會(huì)團(tuán)體”子指標(biāo)有專門考察的一項(xiàng)“信息權(quán)利相關(guān)法律”，要求各國以法律形式明確公眾的信息權(quán)利。2007年，英國內(nèi)閣辦公室（ Cabinet Office） 起草了《信息權(quán)利評估》 （Power of Information Review） ，并成立了信息權(quán)利特別工作組（ Power of Information Task Force） ，以探討公眾的信息需求[14]。美國在2009年推出《透明與開放政府備忘錄》與《信息自由法案備忘錄》以提高公民的參與、協(xié)作和政府透明度。

在社會(huì)驅(qū)動(dòng)模式下兩國政府對社會(huì)公眾的信息需求十分重視，率先實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放以滿足公眾的需要，事實(shí)證明開放政府?dāng)?shù)據(jù)在促進(jìn)政府決策、經(jīng)濟(jì)增長等方面都有積極作用，也進(jìn)一步促進(jìn)了國家的發(fā)展。

4.1.2 充分的政策支持與政府行動(dòng)

政府政策與政府行動(dòng)是準(zhǔn)備度指標(biāo)的兩項(xiàng)子指標(biāo)，政府政策包括對政府?dāng)?shù)據(jù)開放計(jì)劃的支持性政策、開放數(shù)據(jù)管理和出版方法；政府行動(dòng)包括國家和地方的開放政府?dāng)?shù)據(jù)行動(dòng)，如建立各級開放數(shù)據(jù)平臺。

英國和美國常年占據(jù)開放數(shù)據(jù)晴雨表評估前兩名，與其高準(zhǔn)備度密不可分。政府政策方面，2009年英國開始了數(shù)據(jù)開放的政策準(zhǔn)備工作，并將政府?dāng)?shù)據(jù)開放放在了很高的政策地位。2010年英國政府通過成立數(shù)據(jù)開放研究所等一系列措施支持和擴(kuò)充政府?dāng)?shù)據(jù)開放計(jì)劃，并得到了國家首相卡梅倫的高度支持，政策準(zhǔn)備開始得到落實(shí)和實(shí)施。2013年英國內(nèi)閣辦公室發(fā)布的《2013-2015 年英國開放政府聯(lián)盟行動(dòng)計(jì)劃》從開放數(shù)據(jù)、誠信缺失、財(cái)政透明度、公民賦權(quán)、自然資源的透明度五個(gè)方面做出了詳細(xì)規(guī)劃[15]。政府行動(dòng)方面，2009年5月，在美國CIO昆德拉的推動(dòng)下，美國國家級數(shù)據(jù)開放平臺Data.gov發(fā)布上線，Data.gov是美國政府?dāng)?shù)據(jù)的中心站點(diǎn)，也是美國建設(shè)開放政府的重要組成部分[16]。截至2016年12月，Data.gov共開放了193141個(gè)數(shù)據(jù)集，對比英國2009年上線的Data. gov. uk只開放了36643個(gè)數(shù)據(jù)集[17]，美國的開放數(shù)量遠(yuǎn)超過英國，但從開放數(shù)據(jù)晴雨表執(zhí)行度指標(biāo)和全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)的評估結(jié)果看，數(shù)據(jù)集的開放程度還不及英國高，不少部門尚未做到“真正開放”。此外，美國已經(jīng)有40個(gè)州、48個(gè)市、縣推出了地方級數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站，政府?dāng)?shù)據(jù)開放活動(dòng)已經(jīng)深入到各級政府。

充分的政策支持與政府行動(dòng)使英美兩國數(shù)據(jù)開放得以順利實(shí)施。準(zhǔn)備度是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)，根據(jù)開放數(shù)據(jù)晴雨表指標(biāo)關(guān)聯(lián)性分析，準(zhǔn)備度可以帶動(dòng)執(zhí)行度和影響力，尤其是影響力的進(jìn)步。英國、美國的高準(zhǔn)備度為其在國際評估中的全面領(lǐng)先取得了很大優(yōu)勢。

4.1.3 全方位的數(shù)據(jù)開放影響力

影響力是很多國家的薄弱點(diǎn)，目前國際上大部分國家影響力指標(biāo)還十分落后，但英國、美國是由社會(huì)需求驅(qū)動(dòng)形成的數(shù)據(jù)開放模式，公眾參與度很高，因此社會(huì)公眾對數(shù)據(jù)開放的響應(yīng)積極，能及時(shí)產(chǎn)生相應(yīng)的影響力。英美兩國均在影響力指標(biāo)中連續(xù)兩年位于全球第一。

兩國影響力指標(biāo)發(fā)展均衡，英國的優(yōu)勢在其政治影響力，美國的優(yōu)勢則是經(jīng)濟(jì)影響力。英國利用開放數(shù)據(jù)提升政府透明度，開放數(shù)據(jù)對提高政府運(yùn)作效率產(chǎn)生了明顯的改進(jìn)作用。而美國的經(jīng)濟(jì)影響力多次排名世界第一，公司和企業(yè)利用開放數(shù)據(jù)創(chuàng)造新的價(jià)值，開放數(shù)據(jù)在推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中都起到良好的促進(jìn)作用。

4.2 政府主導(dǎo)模式

除了傳統(tǒng)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放強(qiáng)國英國、美國，高水平國家也都緊隨其后開始開放政府?dāng)?shù)據(jù)，并掀起了全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)。高水平國家三年每項(xiàng)指標(biāo)均超過全球平均值，指標(biāo)發(fā)展均衡，動(dòng)態(tài)發(fā)展穩(wěn)定，包括法國、加拿大等國在內(nèi)的高水平國家實(shí)施的是政府主導(dǎo)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放模式。

4.2.1 自上而下推動(dòng)數(shù)據(jù)開放的實(shí)施

采用政府主導(dǎo)模式的國家并不是開放數(shù)據(jù)的率先倡導(dǎo)者，但起步較早，發(fā)展很快，在國際開放數(shù)據(jù)評估體系中排名較為領(lǐng)先。在2009年英美實(shí)施開放政府?dāng)?shù)據(jù)之后，很多其他高水平國家迅速加入隊(duì)伍。尤其是在2013年G8峰會(huì)上八國簽署了《開放數(shù)據(jù)憲章》之后，各國被要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)制定部署政府?dāng)?shù)據(jù)開放行動(dòng)計(jì)劃，實(shí)施數(shù)據(jù)開放。此外，開放政府聯(lián)盟也對其成員國提出了相應(yīng)要求，截至目前已經(jīng)有15個(gè)高水平國家加入開放政府聯(lián)盟，并給出了政府承諾。在全球數(shù)據(jù)開放的趨勢下，以法國、加拿大為代表的高水平國家開始了以政府為主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開放工作。

法國加入開放政府聯(lián)盟后，承諾與社會(huì)公眾協(xié)同制定一項(xiàng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放行動(dòng)計(jì)劃。2015年7月，法國政府將政府?dāng)?shù)據(jù)開放行動(dòng)計(jì)劃返回開放政府聯(lián)盟，該行動(dòng)計(jì)劃包含了2015-2017年法國政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展規(guī)劃，將于2017年7月由聯(lián)盟指定的獨(dú)立報(bào)告員對計(jì)劃的進(jìn)展和應(yīng)用情況發(fā)布具體報(bào)告[18]。而加拿大自2012年加入開放政府聯(lián)盟以來，已經(jīng)發(fā)布了3次兩年計(jì)劃，最新一版的行動(dòng)計(jì)劃包含了加拿大2016-2018年的政府?dāng)?shù)據(jù)開放規(guī)劃。在開放政府聯(lián)盟等組織的指導(dǎo)監(jiān)督下，高水平國家有序開展數(shù)據(jù)開放活動(dòng)，為社會(huì)公眾開放高價(jià)值的數(shù)據(jù)。

4.2.2 高效統(tǒng)一的政府規(guī)劃

政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開放模式具有高效統(tǒng)一的特點(diǎn)，政府從國家層面對數(shù)據(jù)開放進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，逐步推進(jìn)數(shù)據(jù)開放進(jìn)程。政府對開放數(shù)據(jù)的定義有準(zhǔn)確的認(rèn)識，能針對公眾需求開放多領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)集的開放程度，滿足公眾的利用需求。

2011年，加拿大聯(lián)邦政府將開放數(shù)據(jù)正式納入開放政府的建設(shè)進(jìn)程，開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站也作為試點(diǎn)項(xiàng)目上線推出[19]。2012年加入開放政府聯(lián)盟后，加拿大聯(lián)邦政府每兩年更新一次政府?dāng)?shù)據(jù)開放行動(dòng)計(jì)劃，確保數(shù)據(jù)開放的有效實(shí)施。2014年，加拿大聯(lián)邦政府發(fā)布了針對G8《開放數(shù)據(jù)憲章》的政府行動(dòng)計(jì)劃，并在開放政府試點(diǎn)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上推廣下一代開放數(shù)據(jù)平臺data.gc.ca。截至目前，加拿大開放數(shù)據(jù)平臺data.gc.ca開放了涵蓋企業(yè)、納稅、環(huán)境與自然資源等19個(gè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)集[20]，為近年來加拿大在開放數(shù)據(jù)評估中影響力的提升創(chuàng)造了良好條件。得益于政府主導(dǎo)模式高效統(tǒng)一的規(guī)劃與執(zhí)行，經(jīng)過近五年的穩(wěn)步發(fā)展，加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)已經(jīng)趨于成熟，各項(xiàng)指標(biāo)發(fā)展較為均衡，在開放數(shù)據(jù)晴雨表評估排名中不斷上升。

4.2.3 提升影響力的不同導(dǎo)向

政府主導(dǎo)模式下準(zhǔn)備度和執(zhí)行度均穩(wěn)定發(fā)展，但影響力方面各國目標(biāo)導(dǎo)向不同，因此表現(xiàn)出不同的影響力優(yōu)勢。由2015年開放數(shù)據(jù)晴雨表各國指標(biāo)得分雷達(dá)圖（見圖8）可知，高水平國家的準(zhǔn)備度和執(zhí)行度得分都比較接近，只有影響力存在差異。政府主導(dǎo)模式的國家中，不同國家對影響力指標(biāo)的要求不同，根據(jù)各國的目標(biāo)導(dǎo)向產(chǎn)生了不同的影響力提升方向。如法國注重其政治影響力，指標(biāo)表現(xiàn)為政治影響力很高，社會(huì)影響力和經(jīng)濟(jì)影響力則不明顯；加拿大非常注重社會(huì)服務(wù)，在政府開放的19個(gè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)集中，包含了就業(yè)、健康、交通等眾多關(guān)乎國計(jì)民生的數(shù)據(jù)集，因此社會(huì)影響力很突出[21]；西班牙則是經(jīng)濟(jì)影響力十分領(lǐng)先，西班牙在數(shù)據(jù)開放平臺中提供了數(shù)據(jù)再利用的企業(yè)案例，幫助其他企業(yè)了解如何利用政府?dāng)?shù)據(jù)促進(jìn)企業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長[22]。

政府主導(dǎo)模式下，各國對影響力提升有不同的目標(biāo)導(dǎo)向，對影響力的三項(xiàng)子指標(biāo)有不同側(cè)重，造成了高水平國家影響力局部不均衡的現(xiàn)象，也形成了各國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的國家特色。各國可以相互借鑒，在維持影響力優(yōu)勢項(xiàng)的同時(shí)提升其他子指標(biāo)，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)影響力的均衡呈現(xiàn)。

5 我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)狀及模式選擇

5.1 我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的發(fā)展現(xiàn)狀

我國目前在全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)和開放數(shù)據(jù)晴雨表中的排名均比較靠后，在國家類別中，我國屬于進(jìn)步型國家，歸因于我國在2014年開放數(shù)據(jù)晴雨表評估中準(zhǔn)備度超過了全球平均水平（見表2、表3）。

我們可以看出，不論從準(zhǔn)備度、執(zhí)行度還是影響力，2014年是我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平最高的一年；我國在全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)方面呈逐年大幅下降趨勢。綜合兩個(gè)開放數(shù)據(jù)的評估體系中我國近三年的總體情況來看，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的水平是呈下降趨勢的，具體原因主要有：（1）評估體系指標(biāo)的細(xì)化與擴(kuò)展。指標(biāo)的細(xì)化和擴(kuò)展對全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放提出了更高的要求。2015年開放數(shù)據(jù)晴雨表在政府政策方面新增了政策和管理兩項(xiàng)子指標(biāo)，而我國在這兩項(xiàng)的得分僅為0和1（滿分為10），這是造成2015年我國準(zhǔn)備度總體得分下降的主要原因。2015年的全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)評估體系新增了采購招標(biāo)、土地所有權(quán)、水質(zhì)量及天氣預(yù)報(bào)四個(gè)數(shù)據(jù)集，我國除采購招標(biāo)這一數(shù)據(jù)集開放程度相對較高達(dá)到45%以外，其余三項(xiàng)得分分別為5%、0%、0%，大大拉低了我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的整體水平；（2）數(shù)據(jù)集開放程度下降。除了上一條提到的新增數(shù)據(jù)集開放程度不高的問題以外，我國還存在著部分已有數(shù)據(jù)集開放程度下滑的問題。如，在2015年的開放數(shù)據(jù)晴雨表中，健康部門表現(xiàn)、國家選舉結(jié)果和國家環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)三項(xiàng)數(shù)據(jù)集的開放程度均有所下降，其中健康部門表現(xiàn)和國家環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不再提供可機(jī)讀格式、免費(fèi)獲取、按時(shí)更新等，而國家選舉結(jié)果這一數(shù)據(jù)集，在2015年不再開放。在全球開放指數(shù)中，位置數(shù)據(jù)集和國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)兩項(xiàng)數(shù)據(jù)集在2015年不再開放；（3）相對水平降低。不論是在全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)還是開放數(shù)據(jù)晴雨表中，其它國家政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平迅速提高，其發(fā)展速度超過我國，也會(huì)導(dǎo)致我國的排名下降。而這一下降代表的是我國在全球范圍內(nèi)相對水平的降低，并不是絕對意義上的政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平下降。舉例來看，在全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)中，我國的政府預(yù)算這一數(shù)據(jù)集在2014、2015年的得分均為55%，但是排名卻從43跌至49，原因就是2014年排名在我國之后的如菲律賓、冰島、斯洛伐克、阿曼等國家在2015年時(shí)這一數(shù)據(jù)集的開放程度超過了55%，致使我國排名下滑。

2015年開放數(shù)據(jù)晴雨表在準(zhǔn)備度方面新增了“POLI”（國家在具有明確定義的開放數(shù)據(jù)政策或戰(zhàn)略上做到何種程度）和“MANAG”（在一致的數(shù)據(jù)管理和發(fā)布方法方面做到何種程度）兩項(xiàng)子指標(biāo)，我國在這兩項(xiàng)子指標(biāo)的得分為別為0和1（見圖9），這反映出我國目前尚沒有國家層面的具有明確定義的開放數(shù)據(jù)政策或策略，也沒有全國范圍內(nèi)一致的開放數(shù)據(jù)管理和發(fā)布方法。需要注意的是，這里的政策和管理方法都是指的國家層面的，并不包括地方政府的行為。

值得一提的是，“CITY”（注：此指標(biāo)滿分為10分）這個(gè)指標(biāo)是呈上漲趨勢的，這表明我國地方政府在實(shí)行其開放數(shù)據(jù)計(jì)劃方面取得了一定的成果。不論是北京、上海、武漢等直轄市和省會(huì)城市，還是無錫、湛江等較小城市，甚至佛山市南海區(qū)、寧波市海曙區(qū)等區(qū)級政府都積極開展了開放政府?dāng)?shù)據(jù)活動(dòng)，并且已建立開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站（見表4）。尤其是上海市，高層領(lǐng)導(dǎo)的支持，政府在提供和更新可機(jī)讀格式數(shù)據(jù)方面的主動(dòng)行為以及公眾的積極參與都使其成為國內(nèi)開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域內(nèi)最活躍的城市。上海在2015年5月推出了“開放數(shù)據(jù)的守望者”這一項(xiàng)目，來監(jiān)測上海市的開放數(shù)據(jù)發(fā)展并根據(jù)市民的需求提供更友好的用戶界面。目前，一些地方政府也開始主動(dòng)地開放公眾所需要的數(shù)據(jù)集，上海市政府公開發(fā)布了自2014年以來的年度開放數(shù)據(jù)計(jì)劃并列出了他們計(jì)劃公布的數(shù)據(jù)集，青島市政府在2015年5月也公開了一個(gè)被釋放數(shù)據(jù)清單并要求公眾對此進(jìn)行評價(jià)。

“DPL”這項(xiàng)指標(biāo)代表的是國家關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)方面的法律或監(jiān)管框架的建設(shè)程度，目前我國還沒有全國性的關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的法律和監(jiān)管框架，只是在《中華人民共和國刑法修正案（七）》中規(guī)定了任何人（尤其是在公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和公司工作的）非法出售或提供個(gè)人資料的將被判處3年以下有期徒刑或罰款，以此加強(qiáng)公共服務(wù)提供商的責(zé)任，來促使他們更好地保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)。除非開放數(shù)據(jù)過程中公民的信息或個(gè)人數(shù)據(jù)收到很好地保護(hù)，否則不論政府、公民社會(huì)還是私營部門，其作為該項(xiàng)活動(dòng)的主要推動(dòng)者都影響甚微。

開放數(shù)據(jù)晴雨表中的執(zhí)行度實(shí)際評估的是數(shù)據(jù)集的開放程度，綜合我國在全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)中的具體得分情況（見表5、表6），可以看出我國在數(shù)據(jù)集的開放程度是比較低的。具體表現(xiàn)在我國開放的數(shù)據(jù)集中絕大多數(shù)都缺少可機(jī)讀格式，已公開的數(shù)據(jù)集沒有按時(shí)更新或者更新不完整，以及沒有開放許可等方面。

從開放數(shù)據(jù)晴雨表來看，我國目前絕大多數(shù)的數(shù)據(jù)集僅僅停留在存在和可在線獲取的層面，“人口普查細(xì)節(jié)數(shù)據(jù)”和“犯罪統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”兩個(gè)數(shù)據(jù)集的開放程度相對較高。全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)中的絕大部分?jǐn)?shù)據(jù)集開放程度在50%以下，采購招標(biāo)、土地所有權(quán)、政府開支等關(guān)乎到民生且對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有推動(dòng)作用的數(shù)據(jù)集開放程度較低。我國政府目前僅僅是將數(shù)據(jù)公布出來，還不是真正意義上的數(shù)據(jù)開放。

數(shù)據(jù)開放的準(zhǔn)備度、執(zhí)行度和影響力三個(gè)方面是緊密聯(lián)系的，廣泛影響力的產(chǎn)生基于良好的準(zhǔn)備度和執(zhí)行度。我國在準(zhǔn)備度和執(zhí)行度都比較低的情況下，政府?dāng)?shù)據(jù)開放影響甚微（見圖10）。由于我國各級政府開放的數(shù)據(jù)大部分都是非機(jī)讀格式，也沒有開放許可，導(dǎo)致開放的數(shù)據(jù)不能得到充分的利用，所以最后只產(chǎn)生了極其輕微的影響，如公民的環(huán)保意識有所提高，不同政府部門之間在信息共享上加強(qiáng)了合作等。

5.2 我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放模式選擇

在政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面， 國外領(lǐng)先國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)給了我們諸多啟示。首先，政府?dāng)?shù)據(jù)開放需要確立強(qiáng)有力的政府承諾，給予充分的政策法規(guī)支持；其次需要穩(wěn)步規(guī)范地實(shí)施開放政府?dāng)?shù)據(jù)，確保開放的數(shù)據(jù)符合公眾利用需求；最后在不同開放模式下既可以依賴公眾的需求驅(qū)動(dòng)，全面提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放影響力，也可以結(jié)合政府目標(biāo)導(dǎo)向有針對性地提升某一方面的影響力，為開放數(shù)據(jù)的進(jìn)一步發(fā)展提供有利條件。

在兩種政府?dāng)?shù)據(jù)開放模式中，政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開放模式應(yīng)是符合我國國情和數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀的選擇。一方面我國人口基數(shù)大，并且公民對政府工作的參與和監(jiān)督意識還相對薄弱，難于有效地參與到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的活動(dòng)中，而政府主導(dǎo)模式能更高效地快速推進(jìn)數(shù)據(jù)開放工作；另一方面我國各級地方政府已經(jīng)意識到數(shù)據(jù)開放的重要性并付出行動(dòng)，但由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)范，各地開放數(shù)據(jù)開放程度有很大差異，政府主導(dǎo)模式能夠在現(xiàn)有基礎(chǔ)上從國家層面指導(dǎo)規(guī)范開放政府?dāng)?shù)據(jù)的實(shí)施，充分發(fā)揮現(xiàn)有優(yōu)勢， 推動(dòng)全國政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)程。

毋庸諱言， 自下而上的社會(huì)需求驅(qū)動(dòng)模式能夠使得開放數(shù)據(jù)活動(dòng)獲得更為全面的發(fā)展，但在公民的參與意識尚未完全培育起來的情況下，通過政府自上而下的推動(dòng)，無疑也能為政府開放數(shù)據(jù)活動(dòng)提供動(dòng)力，從而帶動(dòng)整個(gè)開放數(shù)據(jù)鏈條的良性循環(huán)發(fā)展。

對照領(lǐng)先國家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)狀，我國采取政府主導(dǎo)模式的實(shí)現(xiàn)途徑如下：首先，在準(zhǔn)備度方面我國需要制定國家級的政府?dāng)?shù)據(jù)開放計(jì)劃，從國家層面統(tǒng)一規(guī)劃我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作，在此基礎(chǔ)上完善相關(guān)政策法規(guī)，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)施奠定基礎(chǔ)；其次，整合目前已有的地方政府行動(dòng)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和問題，依據(jù)行動(dòng)計(jì)劃的指導(dǎo)規(guī)范實(shí)施開放政府?dāng)?shù)據(jù)，并逐步推廣到政府各個(gè)部門和各級地方政府；最后，在政府主導(dǎo)模式中政府需要注重影響力的提升導(dǎo)向，根據(jù)目標(biāo)導(dǎo)向有側(cè)重地選擇影響力提升方向。

6 結(jié)語

開放政府?dāng)?shù)據(jù)已形成國際化趨勢，相應(yīng)的國際評估體系迅速建立，并提出了有針對性的指標(biāo)體系， 對于發(fā)展全球范圍內(nèi)“真正意義”上的政府?dāng)?shù)據(jù)開放起到了導(dǎo)向作用。本文在通過數(shù)據(jù)分析了解國際評估及其發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，立足于我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀和問題，從政府?dāng)?shù)據(jù)開放的對比研究中剖析了先進(jìn)國家的指標(biāo)表現(xiàn)和支撐機(jī)制，并建議我國采取政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開放模式，建立起準(zhǔn)備度、執(zhí)行力和影響力之間的良性循環(huán)， 最終達(dá)到通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放促進(jìn)國家政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的目的。

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作者簡介：張曉娟（1964-），女，武漢大學(xué)信息資源研究中心、武漢大學(xué)信息管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：數(shù)字信息資源管理知識管理；孫成（1993-），女，武漢大學(xué)信息管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：知識管理；向錦鵬（1994-），男，武漢大學(xué)信息資源研究中心碩士研究生，研究方向：政府信息資源管理；翟丹（1994-），女，武漢大學(xué)信息管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：電子文件管理。