美國(guó)市政債券相關(guān)制度介紹及對(duì)我國(guó)的啟示

祁志偉+阮崢

摘要：本文介紹了美國(guó)市政債券的發(fā)展現(xiàn)狀，分析了美國(guó)市政債券發(fā)展的制度基礎(chǔ)，包括法律制度、財(cái)政制度、債務(wù)管理體系、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制體系和評(píng)級(jí)制度等，并基于此對(duì)我國(guó)推出地方政府債時(shí)所應(yīng)建立的制度規(guī)范給出了建議。

關(guān)鍵詞：市政債券 分稅制 風(fēng)險(xiǎn)控制

美國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，其行政體制采取聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三級(jí)分權(quán)的制度模式。

美國(guó)市政債券是指其州政府、地方政府或者其他合格發(fā)行人向債權(quán)人承諾償還本金，并按時(shí)支付利息的債權(quán)債務(wù)憑證。因此，市政債是相對(duì)聯(lián)邦政府債券而言的，其發(fā)行主體既包含州政府，也包含地方政府。

美國(guó)市政債券的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）債券類(lèi)型劃分

按償債資金來(lái)源與擔(dān)保方式的不同，美國(guó)市政債券主要分為一般責(zé)任債券和收入債券兩大類(lèi)。一般責(zé)任債券以政府征稅權(quán)和完全信用為擔(dān)保，還款來(lái)源為政府的稅收收入，通常用于沒(méi)有收益的地方基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)項(xiàng)目；收入債券通常為某一特定項(xiàng)目融資而發(fā)行，如果沒(méi)有第三方擔(dān)保，則僅由該項(xiàng)目自身收入或部分特定稅收作為償還來(lái)源，多數(shù)用于有一定收入的準(zhǔn)公共品的建設(shè)。

根據(jù)美國(guó)全國(guó)州預(yù)算官員協(xié)會(huì)《2002年州預(yù)算流程》報(bào)告，截至2002年底，美國(guó)有47個(gè)州憲法或法規(guī)允許州發(fā)行一般責(zé)任債券。州及地方政府舉債具有自主權(quán)，但聯(lián)邦政府并不為舉債提供擔(dān)保。

除上述兩種基本市政債券外，按是否征收聯(lián)邦所得稅，市政債還可分為免稅債券、另類(lèi)最低稅1債券和應(yīng)稅債券。

（二）發(fā)行及存續(xù)情況

1.發(fā)行目的及資金用途

根據(jù)美國(guó)證監(jiān)會(huì)2012年發(fā)布的《市政債券市場(chǎng)報(bào)告》，美國(guó)發(fā)行的市政債券主要用于公共產(chǎn)品的建設(shè)，同時(shí)也用于非政府的私人項(xiàng)目。

從實(shí)際情況看，美國(guó)地方政府發(fā)行市政債券所募集的資金主要用于教育、交通、住房、公共設(shè)施和社會(huì)福利等各方面，而用于基礎(chǔ)設(shè)施的比例很小。

2.發(fā)行規(guī)模整體呈上行態(tài)勢(shì)，占全部發(fā)行債券和存續(xù)債券的比重偏低

2000-2007年，美國(guó)市政債券發(fā)展較快；其后受金融危機(jī)影響，2008年發(fā)行規(guī)模有所下滑；2009年起建設(shè)美國(guó)國(guó)債（BAB）[]發(fā)行量的增長(zhǎng)帶動(dòng)美國(guó)市政債年發(fā)行規(guī)模持續(xù)上升；2011年，受預(yù)算壓力、財(cái)政緊縮以及BAB停止發(fā)行的影響，市政債發(fā)行量明顯縮減；但2012年市政債發(fā)行規(guī)?？焖倩厣⒁呀咏?008年水平。

根據(jù)SIMFA統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2012年美國(guó)市政債券發(fā)行規(guī)模達(dá)到3789億美元，占2012年美國(guó)債券市場(chǎng)發(fā)行總額的5.43%；截至2012年底，存續(xù)市政債券規(guī)模為3.71萬(wàn)億美元，占美國(guó)存續(xù)債券總額的9.73%。

圖1 美國(guó)市政債年發(fā)行規(guī)模（單位：10億美元）

數(shù)據(jù)來(lái)源：SIFMA，聯(lián)合資信整理

（編者注：去掉圖中的“十億美元”）

3.發(fā)行主體權(quán)限廣泛、平均單筆發(fā)行規(guī)模較小

在美國(guó)8.9萬(wàn)個(gè)地方政府中，已發(fā)行市政債券的約有5.5萬(wàn)個(gè)，但多數(shù)州政府及地方政府機(jī)構(gòu)發(fā)行規(guī)模較小。根據(jù)《市政債券市場(chǎng)報(bào)告》，2011年，美國(guó)市政債券發(fā)行人為13463個(gè)，發(fā)行規(guī)模約2947億美元，平均單筆發(fā)行金額僅2189萬(wàn)美元。

因市政債券發(fā)行通常與特定建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)，故美國(guó)市政債券以長(zhǎng)期債券為主。根據(jù)SIFMA發(fā)布的《2012年四季度美國(guó)市政債信用報(bào)告》，截至2012年底，在存續(xù)的市政債中，長(zhǎng)期債券占比達(dá)94.69%；按償債資金來(lái)源劃分，收入債券占比達(dá)69.42%。

從市政債投資者看，美國(guó)市政債券的投資群體通常包括個(gè)人投資者、債券基金、商業(yè)銀行和保險(xiǎn)公司等。

（三）違約情況

總體來(lái)看，美國(guó)市政債比公司債的違約率低、回收率高，但單只市政債券回收率波動(dòng)大。其違約率與宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、債券類(lèi)型、最終責(zé)任人是政府還是非政府，以及是否評(píng)級(jí)的相關(guān)性較高。

根據(jù)穆迪的《1970-2012美國(guó)市政債違約和回收》3報(bào)告，2008-2012年，穆迪評(píng)級(jí)的美國(guó)市政債年化違約數(shù)為4.6例，相比1970-2007年間1.3例的年化違約數(shù)顯著上升；1970-2012年間，穆迪評(píng)級(jí)的市政債整體平均回收率（60%）高于其評(píng)級(jí)的公司債券的平均回收率（49%），但單只市政債的回收率波動(dòng)大，波動(dòng)區(qū)間為2%～100%；從歷史情況看，市政債市場(chǎng)超過(guò)70%的違約來(lái)自于醫(yī)療、住房和工業(yè)發(fā)展類(lèi)的收入債券；20世紀(jì)90年代，無(wú)評(píng)級(jí)的市政債券違約數(shù)占全部市政債違約總數(shù)的85%。

（四）免稅特性

1913年美國(guó)《聯(lián)邦所得稅法》中明確規(guī)定，聯(lián)邦政府不征收市政債券的利息聯(lián)邦所得稅。1986年頒布的《稅收改革法案》延續(xù)了市政債利息免稅的基本特性。在一般情況下，除一些私營(yíng)活動(dòng)債券外，其他市政證券利息免聯(lián)邦所得稅。

從各州和地方政府層面看，絕大部分州內(nèi)和州政府發(fā)行的市政債券免征所得稅，同時(shí)大部分州對(duì)本州和本州內(nèi)發(fā)行的市政債券免征地方所得稅。根據(jù)《美國(guó)市政債信用報(bào)告》，2012年發(fā)行的美國(guó)長(zhǎng)期市政債券中，免稅債券金額合計(jì)占比為87.79%。

美國(guó)市政債券發(fā)展的制度基礎(chǔ)

（一）美國(guó)州及地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)的法律規(guī)定

美國(guó)共有50個(gè)州和1個(gè)直轄特區(qū)。地方政府包括一般目的政府（主要為縣、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和特殊目的政府（主要為學(xué)區(qū)和特別行政區(qū)）。根據(jù)美國(guó)商務(wù)部普查局的調(diào)查資料，截至2012年底，美國(guó)共有89004個(gè)地方政府。

在美國(guó)聯(lián)邦制下，州政府亦具有立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，與聯(lián)邦政府之間不存在上下級(jí)的隸屬關(guān)系。地方政府與聯(lián)邦政府無(wú)直接的法律關(guān)系，地方政府由州議會(huì)設(shè)立，在州憲法框架內(nèi)享有獨(dú)立自治權(quán)利。

美國(guó)聯(lián)邦憲法和各州憲法分別是州及地方自治的重要法律基礎(chǔ)。

以聯(lián)邦憲法為例，其賦予州政府獨(dú)立于聯(lián)邦政府的法人地位，聯(lián)邦政府與州政府按照不同事務(wù)來(lái)劃分責(zé)任。聯(lián)邦憲法并未明確提及地方政府和地方自治的概念，各州的州憲法中授予地方政府法人地位和自治權(quán)利。州憲法規(guī)定，全州性事務(wù)由州政府管理，但對(duì)于與地方政府自身相關(guān)的事務(wù)，地方政府享有完全的自治權(quán)，該自治權(quán)在地方自治憲章中得到了較為充分的體現(xiàn)。

從三級(jí)政府事權(quán)劃分情況看，聯(lián)邦政府事權(quán)包括維護(hù)國(guó)家尊嚴(yán)與安全、處理外交和國(guó)際事務(wù)等；州政府事權(quán)主要包括進(jìn)行收入再分配、提供基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)等；地方政府事權(quán)主要是提供轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)。

從確定財(cái)權(quán)的法律體系看，美國(guó)州和地方政府有相對(duì)獨(dú)立的稅收立法和執(zhí)法權(quán)，其中各州在聯(lián)邦憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，可根據(jù)實(shí)際情況制定相關(guān)稅法；地方政府在不違反聯(lián)邦憲法、州憲法和州稅法的前提下，可根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及職責(zé)制定地方稅收法規(guī)。

總體而言，在分權(quán)制度下，美國(guó)州及地方政府均擁有立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，其事權(quán)責(zé)任明確，并有相應(yīng)稅收立法和執(zhí)法權(quán)，州及地方在聯(lián)邦憲法和州憲法的框架下自治程度較高。

（二）美國(guó)州及地方政府的財(cái)政制度及債務(wù)管理體系

與三級(jí)行政體制相對(duì)應(yīng)，美國(guó)以聯(lián)邦、州政府和地方政府的事權(quán)劃分，實(shí)行三級(jí)財(cái)政體制。

從預(yù)算制度上看，美國(guó)已形成由一系列法案構(gòu)成的預(yù)算法律制度體系4，絕大多數(shù)州憲法或（和）法律均要求州及地方政府采取經(jīng)常性預(yù)算平衡原則5，但資本性預(yù)算（即取得或建設(shè)重要資本項(xiàng)目，包括土地、建筑物和大型設(shè)備等）的資金可通過(guò)州和地方政府舉債獲取。

從美國(guó)州和地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)看，市政債券是地方政府債務(wù)的主要形式。根據(jù)《2008年州預(yù)算流程》報(bào)告，美國(guó)50個(gè)州中，有47個(gè)州在其憲法或法規(guī)中對(duì)州及地方政府舉債規(guī)模上限進(jìn)行了約束和限制，其中對(duì)于授權(quán)債務(wù)（包含一般責(zé)任債券）除有金額限制外，通常還需要由立法機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)委員會(huì)及（或）公民投票決定其是否能夠通過(guò)發(fā)行審批，但對(duì)于收入債券則限制較少。

從財(cái)政收入制度看，各州和地方政府擁有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)，稅收收入和轉(zhuǎn)移支付是州和地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源。美國(guó)實(shí)行比較徹底的分稅制，各州和地方政府都具有固定的稅收來(lái)源：州政府財(cái)政主要依賴(lài)于銷(xiāo)售稅和州個(gè)人所得稅；地方政府主要以財(cái)產(chǎn)稅為主。對(duì)于同一稅源，各級(jí)政府實(shí)行分征法征收，即聯(lián)邦、州和地方分別按不同的稅率征收。

從財(cái)政支出制度看，各州和地方政府的財(cái)政支出反映了各自的職能：美國(guó)各州財(cái)政直接一般支出用于公共福利的比例最高，其次為教育；而各地方政府財(cái)政支出用于教育的比例最高，在其他公共物品和服務(wù)方面支出較為平均。

美國(guó)各級(jí)政府間的財(cái)政收支是單向的，州政府和地方政府沒(méi)有收入上繳義務(wù)，同時(shí)，當(dāng)州政府和地方政府財(cái)政收入不足時(shí)，可以得到聯(lián)邦政府和州政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

總體看，比較徹底的分稅制使美國(guó)的州和地方政府的基本財(cái)政收入來(lái)源有法定保障。對(duì)舉債上限以及對(duì)一般責(zé)任債券的發(fā)行審批限制，使州及地方政府舉債權(quán)及舉債規(guī)模受到一定程度的制約。但對(duì)于地方政府擔(dān)保的收入債券，相對(duì)較少的限制使得在未達(dá)到舉債上限的情況下，地方政府仍存在較大的債務(wù)擴(kuò)張可能性，在財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力、財(cái)政赤字不斷增加的情況下，不斷加重的債務(wù)負(fù)擔(dān)或?qū)?dǎo)致地方政府存在破產(chǎn)的可能。

（三）美國(guó)地方政府破產(chǎn)的法律規(guī)定

1978年制定的《美國(guó)破產(chǎn)法典》，明確規(guī)定了地方政府破產(chǎn)的處理辦法。該法案適用對(duì)象為地方政府，并不包含州政府。

美國(guó)地方政府破產(chǎn)本身屬于財(cái)政破產(chǎn)，僅是地方政府失去清償債務(wù)的能力，并不等于政府職能破產(chǎn)。地方政府破產(chǎn)目的是在地方政府與其債權(quán)人協(xié)商解決債務(wù)問(wèn)題的同時(shí)，為財(cái)政窘迫的地方政府提供保護(hù)，盡量避免破產(chǎn)對(duì)其和民眾帶來(lái)巨大沖擊。

關(guān)于地方政府破產(chǎn)，須在州政府同意的情況下，由地方政府向法院提出申請(qǐng)，并需提交經(jīng)債權(quán)人書(shū)面表決的債務(wù)調(diào)整方案。如果債務(wù)調(diào)整方案被債權(quán)人最終接受，同時(shí)被法院批準(zhǔn)，法院將宣告地方政府破產(chǎn)，此時(shí)地方政府將嚴(yán)格按照該方案對(duì)債權(quán)人履行各項(xiàng)義務(wù)。

債務(wù)調(diào)整方案通常通過(guò)延長(zhǎng)債務(wù)期限、降低本金或利息、再融資獲得新的貸款等方式實(shí)施。地方政府一般會(huì)通過(guò)提高房地產(chǎn)稅收、出賣(mài)公共建筑、關(guān)閉部分公共設(shè)施等措施，來(lái)增加財(cái)政收入和縮減開(kāi)支，提升償債能力。

總體看，美國(guó)地方政府破產(chǎn)制度實(shí)質(zhì)是一種地方政府債務(wù)調(diào)整制度。

（四）美國(guó)市政債券的風(fēng)險(xiǎn)控制框架

美國(guó)市政債的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為美國(guó)證券交易委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)SEC）市場(chǎng)監(jiān)管部的市政債券辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)OMS）和美國(guó)市政證券立法委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)MSRB）。OMS根據(jù)反欺詐條款對(duì)市政債券發(fā)行進(jìn)行事后監(jiān)管，MSRB負(fù)責(zé)市政債券規(guī)則的制定。

《1933年證券法案》豁免市政債的發(fā)行注冊(cè)要求，但市政債券的發(fā)行和交易仍受其中反欺詐條款的約束；《1975年證券法修正案》將市政債券的經(jīng)紀(jì)商、自營(yíng)商，以及承銷(xiāo)、交易市政債券的銀行納入監(jiān)管，拓寬了對(duì)市政債券市場(chǎng)的監(jiān)管范疇。

從信息披露制度情況看，在法律法規(guī)層面對(duì)市政債的監(jiān)管，主要體現(xiàn)為SEC在《證券交易法》中規(guī)定，參與規(guī)模在100萬(wàn)美元以上的市政債的承銷(xiāo)商在發(fā)行前，需獲取并審查發(fā)行人的官方陳述6，并及時(shí)向投資者發(fā)布；《多德—弗蘭克法案》要求相關(guān)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)市政債信息進(jìn)行調(diào)研和審查。

在行業(yè)自律性指導(dǎo)層面，包括美國(guó)市政債券分析師協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織也制定了很多指導(dǎo)信息披露的規(guī)范性文件，這些規(guī)定已成為市政債信息披露的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

整體看，美國(guó)市政債券采取寬松的聯(lián)邦政府準(zhǔn)入機(jī)制；以O(shè)MS、MSRB和自律組織構(gòu)成的市政債監(jiān)管體系對(duì)于市政債參與各方的監(jiān)管法規(guī)日趨完善，對(duì)于發(fā)行人信息披露的要求日趨嚴(yán)格。

（五）美國(guó)市政債券的信用評(píng)級(jí)制度

1.市政債券的總體評(píng)級(jí)情況

美國(guó)市政債的發(fā)行并未要求強(qiáng)制評(píng)級(jí)，因此，對(duì)于未達(dá)到投資級(jí)、發(fā)行規(guī)模太小不適宜承擔(dān)評(píng)級(jí)費(fèi)用或私募發(fā)行的市政債券，存在未評(píng)級(jí)情況。

2008年金融危機(jī)造成美國(guó)市政債違約率大幅攀升，為提升市政債的認(rèn)可度，金融危機(jī)之后進(jìn)行信用評(píng)級(jí)的市政債比例大幅提升。根據(jù)SIFMA《美國(guó)市政債信用報(bào)告》的數(shù)據(jù)，當(dāng)年發(fā)行未經(jīng)三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)的市政債期數(shù)占市政債發(fā)行總數(shù)的比值，已由2007年的36.31%降至2011年的18.58%。

根據(jù)彭博的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年9月27日，穆迪和惠譽(yù)所評(píng)各州一般責(zé)任債券信用等級(jí)均未高于其各自評(píng)定的美國(guó)國(guó)債信用等級(jí)；但標(biāo)普所評(píng)9個(gè)州的一般責(zé)任債券信用等級(jí)（同主體信用等級(jí)）高于美國(guó)國(guó)家主權(quán)級(jí)別，主要是考慮到這些州財(cái)政更加獨(dú)立，在壓力下具有比國(guó)家主權(quán)更強(qiáng)的信用能力。同時(shí)，標(biāo)普認(rèn)為行政體制框架、財(cái)政靈活性和獨(dú)立的財(cái)政管理有效限制了主權(quán)信用的負(fù)面影響。

2.對(duì)一般責(zé)任債券的評(píng)級(jí)方法

標(biāo)普和穆迪對(duì)州政府、地方政府采取的評(píng)級(jí)方法為主體評(píng)級(jí)和一般責(zé)任債券評(píng)級(jí)，而惠譽(yù)的評(píng)級(jí)方法適用于一般責(zé)任債券、特殊稅收支持債券和撥款支持債券的評(píng)級(jí)。

穆迪對(duì)州政府進(jìn)行評(píng)級(jí)的思路，主要基于經(jīng)濟(jì)、治理、財(cái)政和債務(wù)這四要素，同時(shí)考慮四要素的其他方面以及附加要素，用定性和定量相結(jié)合的方法確定州政府主體信用等級(jí)和州一般責(zé)任債券信用等級(jí)。

標(biāo)普的州政府評(píng)級(jí)7主要基于治理架構(gòu)、財(cái)政管理、經(jīng)濟(jì)、預(yù)算執(zhí)行、債務(wù)和負(fù)債組合五方面要素，同時(shí)考慮聯(lián)邦政府支持、州政府償債意愿等，以最終確定州政府的信用等級(jí)。

惠譽(yù)對(duì)于州政府市政債券的評(píng)級(jí)方法主要基于債務(wù)和其他長(zhǎng)期負(fù)債、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和管理四大要素，同時(shí)考慮要素的發(fā)展趨勢(shì)以及要素間的相互作用，最終確定美國(guó)州政府債券信用等級(jí)。

3.對(duì)收入債券的評(píng)級(jí)方法

由于未擔(dān)保的收入債券主要靠項(xiàng)目自身收入作為償債來(lái)源，因此收入債券評(píng)級(jí)方法類(lèi)似于工商企業(yè)評(píng)級(jí)。標(biāo)普對(duì)收入債券的評(píng)級(jí)主要考慮行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性及需求要素、財(cái)務(wù)要素、管理及運(yùn)營(yíng)要素和相關(guān)文件支持；惠譽(yù)則主要考慮治理與管理要素、財(cái)務(wù)要素、債務(wù)狀況、運(yùn)營(yíng)要素和所有權(quán)因素。

對(duì)我國(guó)的啟示

借鑒美國(guó)市政債券的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在發(fā)展地方政府債時(shí)，應(yīng)從以下四方面入手，逐步完善我國(guó)地方政府債券的體系架構(gòu)。

（一）明確地方政府的舉債權(quán)，深化分稅制改革，合理匹配地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)

在城市化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)、地方政府主要承擔(dān)地方建設(shè)任務(wù)的背景下，我國(guó)應(yīng)在相關(guān)法律中明確地方政府的舉債權(quán)利；目前，我國(guó)“城市建設(shè)支出歸地方、主要財(cái)政收入歸中央”的現(xiàn)實(shí)，已造成地方政府收支長(zhǎng)期失衡。因此建議我國(guó)進(jìn)一步深化分稅制改革，使地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。

（二）建立地方政府獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)責(zé)任制度、債務(wù)預(yù)警和預(yù)算約束機(jī)制，并明確地方政府債券資金用途

根據(jù)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)邦政府不承擔(dān)市政債的最終還款人責(zé)任。同樣，若我國(guó)地方政府獨(dú)立發(fā)行債券，也應(yīng)建立地方政府獨(dú)立承擔(dān)還款責(zé)任的基本制度，中央政府的隱性擔(dān)保應(yīng)去除，以有效約束地方政府的發(fā)債沖動(dòng)和發(fā)債規(guī)模。這樣地方政府才會(huì)主動(dòng)加強(qiáng)自我約束和風(fēng)險(xiǎn)管控。

在預(yù)警方面，可設(shè)置債務(wù)余額與財(cái)政收入的比重限制，作為地方政府的舉債標(biāo)準(zhǔn)，合理控制債務(wù)水平。在預(yù)算約束方面，可采用地方人大審核的方式，來(lái)確定地方政府債務(wù)上限或規(guī)模。同時(shí)，地方政府應(yīng)加強(qiáng)主動(dòng)性的預(yù)算約束，合理控制赤字規(guī)模。

對(duì)于我國(guó)地方政府債券的資金用途，可效仿美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，將其主要用于教育、交通、住房等方面，減少用于基礎(chǔ)設(shè)施的比例。對(duì)于有收入來(lái)源的地方政府債券，應(yīng)明確為收入債券甚至明確分類(lèi)為普通公司債。

（三）建立地方政府債務(wù)違約處置機(jī)制

當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)發(fā)生違約時(shí)，違約處置機(jī)制可以有效解決地方政府與債權(quán)人的債務(wù)糾紛。建議建立以與債權(quán)人溝通協(xié)商為前提的地方政府債務(wù)重組制度，以確定償還債務(wù)的額度、期限和償債方式等內(nèi)容。

目前我國(guó)并不允許地方政府破產(chǎn)，或者說(shuō)沒(méi)有地方政府破產(chǎn)的制度。若未來(lái)中國(guó)法律允許地方政府破產(chǎn)，將從制度層面約束地方政府的舉債行為。

（四）建立地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

基于美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在地方政府破產(chǎn)機(jī)制下，為防范我國(guó)地方政府債風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)建立舉債規(guī)模審批、信息披露、信用評(píng)級(jí)和信用增進(jìn)等制度或機(jī)制。

一是應(yīng)明確地方人大為最終審批人，擁有地方政府舉債規(guī)模的最終審批權(quán)限。

二是建立地方政府債券信息披露制度。債券信息披露制度是市場(chǎng)化融資的核心。我國(guó)地方政府債在發(fā)行時(shí)應(yīng)按規(guī)定披露政府財(cái)政收支狀況、償債能力、募集資金用途等必要信息；在存續(xù)期內(nèi)，應(yīng)定期向投資者披露最新財(cái)政狀況、投資項(xiàng)目進(jìn)展情況、未來(lái)現(xiàn)金流等信息。

三是建立地方政府債信用評(píng)級(jí)制度，完善市場(chǎng)化的信用增進(jìn)措施。國(guó)內(nèi)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)可借鑒美國(guó)三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的市政債分析思路和方法，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，盡快建立中國(guó)地方政府債信用評(píng)級(jí)體系和方法。

增信機(jī)構(gòu)在地方政府債券發(fā)行、風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面可以發(fā)揮重要的作用，通過(guò)信用擔(dān)?？捎行嵘胤秸畟男庞盟?、降低發(fā)行成本。同時(shí)，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、增信機(jī)構(gòu)等金融中介機(jī)構(gòu)的參與，可對(duì)地方政府債務(wù)融資進(jìn)行有效的市場(chǎng)監(jiān)督和約束。

注：

.另類(lèi)最低稅是和傳統(tǒng)稅制平行運(yùn)行的一個(gè)更廣義的稅收系統(tǒng)，用來(lái)保證所有納稅人至少會(huì)繳納最低金額的稅收，納稅人需按兩系統(tǒng)計(jì)算納稅額的較高值繳納稅收。

2.建設(shè)美國(guó)國(guó)債為應(yīng)稅市政債券，由2009年2月17日簽署的《美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和再投資法》第1531款引入，并授權(quán)州和地方政府在2009及2010年間發(fā)行。

3.《US Municipal Bond Defaults and Recoveries，1970-2012》Moodys Investors Services 7-May-2013.

4.主要包括《1974年預(yù)算和截留控制法》、《1985年平衡預(yù)算和赤字控制法》、《1990年預(yù)算執(zhí)行法》、《1995年未安排資金委托事權(quán)法》等。

5.美國(guó)州及地方政府預(yù)算一般分為經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算。經(jīng)常性預(yù)算指保障政府部門(mén)或某一政府項(xiàng)目政策運(yùn)轉(zhuǎn)的預(yù)算。

6.該官方陳述包括發(fā)行價(jià)格、發(fā)行利率、出售補(bǔ)償、總發(fā)行量、到期日、所有與競(jìng)標(biāo)發(fā)行相關(guān)的條款、評(píng)級(jí)以及承銷(xiāo)商的身份等要素。

7.標(biāo)普最新的州評(píng)級(jí)方法未明確說(shuō)明該方法適用于一般責(zé)任債券評(píng)級(jí)，但根據(jù)該最新評(píng)級(jí)方法與標(biāo)普于2006年10月12日發(fā)布的“GO Debt”報(bào)告的關(guān)聯(lián)關(guān)系，認(rèn)定標(biāo)普州評(píng)級(jí)方法等同于一般責(zé)任債券評(píng)級(jí)方法。

作者單位：聯(lián)合資信評(píng)估有限公司

責(zé)任編輯：劉穎 印穎

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