人大審議司法機(jī)關(guān)工作報(bào)告的實(shí)證研究*

謝小劍

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西南昌330032）

人大審議司法機(jī)關(guān)工作報(bào)告的實(shí)證研究*

謝小劍

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西南昌330032）

聽取、審議法院和檢察院的工作報(bào)告是人大監(jiān)督司法最基本的方式之一，實(shí)證研究表明其有助于“兩院”反思、改進(jìn)工作以滿足人大監(jiān)督的目的，甚至有助于敦促“兩院”教育整頓，全面完善司法實(shí)施機(jī)制。在這方面，當(dāng)前存在監(jiān)督效果有限、實(shí)效不足的問題；同時(shí)，一些司法機(jī)關(guān)為了減少反對(duì)票，迎合代表意見，影響了個(gè)案的公正審判，弱化了司法權(quán)威。我國應(yīng)當(dāng)通過立法明確人大代表不能利用審議工作報(bào)告制度來監(jiān)督個(gè)案，同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)地方司法機(jī)關(guān)的票決功能從而緩解最高司法機(jī)關(guān)的票決壓力，并且規(guī)定工作報(bào)告不通過時(shí)的后續(xù)程序以及以柔性的方式追究“兩院”負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

工作報(bào)告；人大監(jiān)督；司法公正；反對(duì)票

在每年的人民代表大會(huì)全體會(huì)議和政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議（以下簡稱“兩會(huì)”）上，人大代表和政協(xié)委員聽取、審議法院和檢察院（以下簡稱“兩院”）的工作報(bào)告是一項(xiàng)重要議程。就人大監(jiān)督制度而言，人大代表審議和表決“兩院”工作報(bào)告是各級(jí)人民代表大會(huì)（以下簡稱“人大”）監(jiān)督“兩院”的基本方式，人大可以充分利用這項(xiàng)職權(quán)發(fā)揮監(jiān)督職能。然而，我國對(duì)該制度缺乏充分的法律規(guī)范，與該制度相關(guān)的立法規(guī)定不過寥寥數(shù)條，盡管如此，實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)展出較為成熟的操作程序，其實(shí)際運(yùn)作值得人大制度研究者的關(guān)注。目前對(duì)這項(xiàng)制度的深度描述卻并不多見。本文以人大監(jiān)督司法為切入點(diǎn)進(jìn)行描述、評(píng)析，揭示我國人大與司法機(jī)關(guān)之間真實(shí)與生動(dòng)的關(guān)系并提出相關(guān)的完善建議。

一、人大對(duì)司法機(jī)關(guān)工作報(bào)告的審議監(jiān)督

人大對(duì)司法機(jī)關(guān)年度工作的監(jiān)督體現(xiàn)在對(duì)“兩院”工作報(bào)告的聽取、審議、修改和決議的全過程中，其中審議和票決最為重要。

在每年的各級(jí)人民代表大會(huì)全體會(huì)議（以下簡稱“人代會(huì)”）上，法院院長、檢察院檢察長要代表法院、檢察院宣讀本單位的工作報(bào)告，而人大代表則在聽取工作報(bào)告之后進(jìn)行審議。我國審議司法機(jī)關(guān)工作報(bào)告采用代表團(tuán)會(huì)議和代表團(tuán)小組會(huì)議的方式進(jìn)行，審議主體是各級(jí)人大代表、政協(xié)委員以及一些受邀列席審議會(huì)議的人員，然而只有人大代表才有表決權(quán)。審議的對(duì)象是“兩院”的工作，主要對(duì)工作報(bào)告的內(nèi)容發(fā)表意見，這既可以是口頭的，也可以是書面的。全國“兩會(huì)”期間，代表團(tuán)及部分代表對(duì)工作報(bào)告的評(píng)議意見會(huì)在《人民日?qǐng)?bào)》以及全國人大的官方網(wǎng)站上刊出，特別是最高人民法院和最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）主辦的《人民法院報(bào)》與《檢察日?qǐng)?bào)》都會(huì)刊登人大代表對(duì)司法工作的贊許言論以及一些中肯的意見、建議，以爭取輿論的支持。

人大代表對(duì)一些不了解或不清楚的問題，在審議時(shí)可以向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出詢問，由有關(guān)機(jī)關(guān)作出解釋和說明。①《全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第41條規(guī)定：“各代表團(tuán)審議議案和有關(guān)報(bào)告的時(shí)候，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)派負(fù)責(zé)人員到會(huì)，聽取意見，回答代表提出的詢問?！币虼?，向大會(huì)做工作報(bào)告的司法機(jī)關(guān)會(huì)組織工作人員列席各代表團(tuán)會(huì)議，聽取審議意見，并對(duì)一些問題做出適當(dāng)?shù)拇饛?fù)。實(shí)際上，最高人民檢察院每年投入上百人，在“兩會(huì)”的各個(gè)會(huì)場聽取代表意見。②趙蕾：《“兩高”：在個(gè)案監(jiān)督與司法權(quán)威之間》，《南方周末》2010年3月18日。在2012年“兩會(huì)”期間，最高人民檢察院派出43個(gè)旁聽組200多名檢察人員，分別到各代表團(tuán)和政協(xié)會(huì)議小組，全程旁聽了代表、委員審議和討論《最高人民檢察院工作報(bào)告》的情況。③曹建明：《認(rèn)真梳理代表委員意見建議全面改進(jìn)檢察工作》，http://www.qh.xinhuanet.com/qhpeace/2012-03/19/content_24915334.htm，2012年6月13日訪問。在“兩高”的建議和中央的支持下，從2002年開始，省級(jí)法院院長和檢察院檢察長半數(shù)左右當(dāng)選全國人大代表，從而以代表身份出席“兩會(huì)”，沒有當(dāng)選的也作為列席人員參加“兩會(huì)”。時(shí)任最高人民檢察院政治部主任的張建軍認(rèn)為，代表往往結(jié)合他們對(duì)當(dāng)?shù)貦z察工作的感受來審議最高檢報(bào)告，對(duì)一些個(gè)案的質(zhì)疑也往往涉及當(dāng)?shù)氐臋z察工作。省級(jí)檢察院檢察長參會(huì)，可以保證每個(gè)代表團(tuán)都有檢察長和人大代表進(jìn)行直接的交流，及時(shí)釋疑解惑。④同前注②，趙蕾文。

從實(shí)踐來看，人大代表審議司法機(jī)關(guān)工作報(bào)告并不限于報(bào)告中的內(nèi)容，當(dāng)前司法工作中的熱點(diǎn)問題都會(huì)成為人大代表審議的對(duì)象。比如，2010年3月12日，全國人大代表審議“兩高”工作報(bào)告時(shí)，各代表團(tuán)討論的內(nèi)容包括了基層法庭建設(shè)、涉法信訪、政法委書記身兼公安局局長、調(diào)解和判決的關(guān)系、“躲貓貓”事件、重慶“打黑”、文強(qiáng)案、李莊案、法官和檢察官的職業(yè)化等問題。⑤蘇永通、趙蕾、沈亮、趙凌、魏娟：《代表和諧審“兩高”》，《南方周末》2010年3月17日。一些有行政職務(wù)的代表也會(huì)利用“兩會(huì)”回應(yīng)外界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。比如，2010年“兩會(huì)”中重慶代表團(tuán)分組審議“兩高”報(bào)告時(shí)，重慶市高級(jí)人民法院院長錢鋒回應(yīng)外界質(zhì)疑時(shí)說，重慶打黑不存在運(yùn)動(dòng)化，涉黑案審理也不存在擴(kuò)大化。一同參加小組審議的全國人大代表、重慶市市長黃奇帆對(duì)此也表示贊同。⑥《錢鋒：審涉黑案沒搞特殊標(biāo)準(zhǔn)不存在擴(kuò)大化》，《重慶商報(bào)》，http：//news.163.com/10/0313/08/61L2IMD3000146BD.htm l，2013年3月30日訪問。

人大代表在審議“兩院”工作報(bào)告時(shí)，多半持肯定態(tài)度。筆者查閱相關(guān)材料發(fā)現(xiàn)，人大代表發(fā)表觀點(diǎn)分為“總體評(píng)價(jià)”與“意見和建議”兩部分。就總體評(píng)價(jià)而言，人大代表“贊同”、“完全贊同”工作報(bào)告是常態(tài)。⑦不過，這無法解釋為什么“兩院”工作報(bào)告總有不少的反對(duì)票，這意味著許多代表不發(fā)表反對(duì)意見，但是投了反對(duì)票。很少有代表在審議時(shí)對(duì)“兩院”工作直接進(jìn)行批評(píng)，但許多代表都對(duì)“兩院”工作提出了意見和建議，這些意見和建議中實(shí)際隱含著對(duì)“兩院”工作的批評(píng)和期許。

在審議會(huì)議上，有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)公開、直接的否定性意見，包括對(duì)司法機(jī)關(guān)個(gè)案處理的批評(píng)意見。比如，2010年“兩會(huì)”上，人大代表吳曉靈對(duì)李莊案審理結(jié)果進(jìn)行了委婉的批評(píng)，并認(rèn)為“切實(shí)保護(hù)律師的權(quán)益對(duì)于建設(shè)法治社會(huì)非常重要”。⑧同前注⑤，蘇永通、趙蕾、沈亮、趙凌、魏娟文。再如，在2004年討論最高人民法院工作報(bào)告時(shí)，全國人大代表王維忠徑直質(zhì)問最高人民法院為何干預(yù)吉林省的兩個(gè)死刑案。⑨石野：《我為人民說真話：人大代表王維忠傳奇》，中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第104頁。在地方人大的審議過程中，也出現(xiàn)了對(duì)法院審理的個(gè)案進(jìn)行詢問的現(xiàn)象，某位沈陽市人大代表甚至認(rèn)為這是個(gè)案監(jiān)督的有效手段。⑩張立勤：《馮有為：吾道不孤》，http：//www.gmw.cn/01wzb/2002-09/29/08-642115C8B33CAFBC48256C42000A8269.htm，2012年6月13日訪問。2007年，《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》開始實(shí)施，該法禁止代表對(duì)個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督，但代表在發(fā)表意見時(shí)，表達(dá)自己對(duì)個(gè)案看法的聲音仍不絕于耳。

司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)審議意見給予重視，如果不能及時(shí)回應(yīng)人大代表的意見、批評(píng)，可能造成嚴(yán)重后果。比如，在2007年1月23日湖南省衡陽市人大審議法院工作報(bào)告時(shí)，曾任衡東縣民政局副局長的人大代表王友生提及了備受外界關(guān)注的衡陽福利院“倒賣嬰兒案”，其認(rèn)為法院審理此案是非顛倒且程序違法。在王友生發(fā)言之后，衡東縣代表團(tuán)會(huì)場上響起掌聲，其他人大代表也提了不少意見，但衡陽中院未及時(shí)作出回應(yīng)，導(dǎo)致當(dāng)年的工作報(bào)告最終未能通過。①鞠靖：《湖南衡陽人大代表否決中級(jí)法院報(bào)告始末》，《南方周末》2007年2月1日。

最高人民法院非常重視對(duì)人大代表監(jiān)督案件的解釋工作。因此，在代表審議報(bào)告時(shí)都會(huì)派出業(yè)務(wù)庭法官接受詢問。一位工作人員向《南方周末》記者介紹，由于人大代表關(guān)注的案件類型、訴訟進(jìn)程各有不同，光是最高人民法院，就有立案庭、民事四個(gè)庭、刑事五個(gè)庭、行政庭、賠償辦、審監(jiān)庭、執(zhí)行局等庭室人員投入其中。上會(huì)者都有一份指南，上面寫著前一年社會(huì)熱點(diǎn)案件的進(jìn)展情況和官方口徑。一旦被代表、委員問到，上會(huì)人員可以照此作答。除了熱點(diǎn)案件，這份指南上還有代表過問案件的詳細(xì)目錄：哪個(gè)團(tuán)、哪個(gè)代表、哪個(gè)案子、現(xiàn)在到什么訴訟階段，一目了然。②同前注②，趙蕾文。

在審議現(xiàn)場的還有“兩高”派出的現(xiàn)場記錄員。除了記錄，他們的另一項(xiàng)任務(wù)是，從代表們紛繁的意見中，甄別出發(fā)言者的情緒，及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，以確定哪些代表需要進(jìn)一步溝通釋疑。“兩高”工作人員對(duì)審議會(huì)上代表意見的反饋之快，令代表于沛驚嘆不已：“我上午剛提了個(gè)未成年人犯罪的問題，下午高法的同志就來了?！比舜蟠黻P(guān)注的案件有時(shí)在市縣一級(jí)法院，最高人民法院會(huì)連夜電召案件的承辦法官，詢問案情的進(jìn)展，必要時(shí)承辦法官會(huì)趕來北京，當(dāng)面向人大代表解釋。③同前注②，趙蕾文。

在分組討論后、表決前需要召開全體會(huì)議，此時(shí)人大代表可以申請(qǐng)?jiān)谌w會(huì)議上發(fā)言，但需經(jīng)大會(huì)執(zhí)行主席許可，方可發(fā)言。盡管實(shí)踐中要求大會(huì)發(fā)言的代表非常少，而且其申請(qǐng)往往會(huì)被拒絕，但在部分市縣人代會(huì)上，也出現(xiàn)了針對(duì)司法機(jī)關(guān)的大會(huì)發(fā)言。如果在全體會(huì)議上，出現(xiàn)對(duì)司法機(jī)關(guān)激烈的批評(píng)意見，必然對(duì)其工作報(bào)告的順利表決通過造成負(fù)面影響。比如，在2000年沈陽市人代會(huì)上，馮成功代表作了題為“法院在審判工作和隊(duì)伍建設(shè)中存在的主要問題”大會(huì)發(fā)言，對(duì)司法積弊作出振聾發(fā)聵的批評(píng)，在長達(dá)42分鐘的發(fā)言中，五次被熱烈的掌聲打斷。遺憾的是，這份切中要害的發(fā)言沒能引起有關(guān)方面的足夠重視。次年，沈陽中院工作報(bào)告在人代會(huì)上未獲通過。④同前注⑩，張立勤文。再如，2007年1月2 3日下午，衡陽市的人大代表分組討論法院工作報(bào)告，衡東縣等代表團(tuán)都對(duì)法院工作提出很尖銳的意見，但是法院并未進(jìn)行溝通。衡東縣代表團(tuán)的劉躍中代表在大會(huì)表決前的大會(huì)發(fā)言時(shí)提出了激烈的批評(píng)意見。劉躍中的十幾分鐘的發(fā)言，多次被掌聲蓋過，結(jié)果導(dǎo)致當(dāng)年衡陽市中級(jí)人民法院工作報(bào)告未獲通過。⑤同前注①，鞠靖文。

然而在多數(shù)情況下，人大代表審議司法機(jī)關(guān)工作報(bào)告呈現(xiàn)出形式化的傾向，對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督不力。就全國人大而言，由于每次會(huì)議的代表近3000人，難以展開大會(huì)討論，真正的審議在各代表團(tuán)的會(huì)議中，特別是在小組會(huì)議中，但有關(guān)討論往往不深入、不充分。筆者訪談了一些人大代表和參與聽取人大代表意見的檢察官，他們證實(shí)確實(shí)如此。根據(jù)一位現(xiàn)場記錄人大代表審議意見的檢察官介紹，某些地方人代會(huì)審議過程非常不嚴(yán)肅，一些代表甚至在談一些與工作報(bào)告完全無關(guān)的問題，因?yàn)橛涗浀男枰胖v了一些贊同檢察院工作報(bào)告的話。

筆者認(rèn)為，出現(xiàn)上述情況的原因有以下幾個(gè)方面。其一，審議時(shí)間有限。以全國人大為例，會(huì)議一般安排在每年3月初開幕，3月中旬結(jié)束，會(huì)期兩周左右，除了審議“兩高”工作報(bào)告以外，還要聽取、審議政府工作報(bào)告、全國人大常委會(huì)工作報(bào)告、關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告、關(guān)于國家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告、重要的法律草案、人事任免案等等。一般對(duì)司法機(jī)關(guān)工作報(bào)告的審議時(shí)間不超過三天，這就決定了大多數(shù)代表不可能有機(jī)會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)的工作報(bào)告發(fā)表詳細(xì)的意見。其二，審議是以代表團(tuán)分組討論為主要形式的，而各地的黨政一把手往往以全國人大代表身份參與甚至主持討論，黨政領(lǐng)導(dǎo)并不愿意聽到過多的批評(píng)意見，且各地司法機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人一般也列席會(huì)議，基于中國人“愛面子”的傳統(tǒng)，很多代表礙于情面不愿意當(dāng)面批評(píng)。在2009年全國人大小組討論會(huì)上，鐘南山代表指出：“領(lǐng)導(dǎo)不在的時(shí)候，代表們發(fā)言挺多，而且講得很深。領(lǐng)導(dǎo)在的時(shí)候，很多代表1 0分鐘的發(fā)言，8分鐘用來對(duì)報(bào)告、對(duì)自己歌功頌德。我感覺這樣的氣氛不太好?！雹拗煨∮碌龋骸剁娔仙脚u(píng)部分代表歌功頌德講空話套話》http：//news.si na.com.cn/c/2009-03-11/015317379114.shtml，2013年3月30日訪問。其三，黨委、人大對(duì)此態(tài)度也非常保守，因?yàn)楣ぷ鲌?bào)告已經(jīng)獲得黨委的支持，如果出現(xiàn)激烈的批評(píng)，甚至引起其他代表附議，出現(xiàn)工作報(bào)告無法通過的情形，則該次大會(huì)很難說是一個(gè)“成功的大會(huì)”。

二、人大對(duì)司法機(jī)關(guān)工作報(bào)告的票決監(jiān)督

（一）投票

按照人大會(huì)議程序，司法機(jī)關(guān)在聽取審議意見后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)代表的審議意見認(rèn)真修改工作報(bào)告，并向大會(huì)主席團(tuán)作出關(guān)于工作報(bào)告修改情況的說明。最后，由大會(huì)主席團(tuán)提出對(duì)各項(xiàng)工作報(bào)告的決議草案，并在決議草案交各代表團(tuán)全體會(huì)議和小組會(huì)議審議后，由大會(huì)主席團(tuán)將決議草案提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決，表決以投票的方式進(jìn)行。我國人大審議工作報(bào)告制度要求人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的工作報(bào)告進(jìn)行贊同與否的投票，人大代表可選擇投贊成票、棄權(quán)票、反對(duì)票。人大代表投出反對(duì)票就表示不滿意司法機(jī)關(guān)的工作報(bào)告，積累到一定數(shù)量將導(dǎo)致工作報(bào)告無法通過。

最高人民法院、最高人民檢察院長期受到高反對(duì)票的困擾。在交付表決的報(bào)告中，“兩高”工作報(bào)告所獲得的贊成票要遠(yuǎn)低于政府工作報(bào)告。（見表1）

表1 歷年全國人大對(duì)“一府兩院”工作報(bào)告的表決情況?

由于投票是秘密進(jìn)行的，分析哪些代表投了反對(duì)票及為何投反對(duì)票實(shí)屬不易。據(jù)《南方周末》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，律師、企業(yè)主階層成為反對(duì)票的主要來源。個(gè)案的處理不當(dāng)、不公成為產(chǎn)生反對(duì)票的主要因素，這既包括律師在辦理業(yè)務(wù)過程中遭遇的司法不公，如全國人大代表遲夙生、朱幼麟都坦言其投反對(duì)票的原因是其對(duì)法院個(gè)案審理的不滿，也包括人大代表在辦理涉法上訪案件過程中遭遇的司法不公，還包括人大代表親自參與訴訟積累的對(duì)司法機(jī)關(guān)的不滿，特別是判決執(zhí)行難成為近500名作為企業(yè)主的人大代表投反對(duì)票的重要因素。⑧趙蕾：《誰投了兩高報(bào)告反對(duì)票？》，《南方周末》2009年3月2 0日。2009年，梁慧星代表因?yàn)樽罡呷嗣穹ㄔ旱墓ぷ鲌?bào)告沒提到該院副院長黃松有和幾個(gè)高級(jí)人民法院院長腐敗落馬，有意回避了腐敗問題，給最高人民法院的工作報(bào)告打了不及格。⑨參見《梁慧星奮起疾呼直言司法腐敗》，http：//news.s ina.com.cn/c/2009-03-19/111217439571_2.shtml，2013年1月30日訪問。然，也存在一些人大代表基于個(gè)人私怨而投反對(duì)票，筆者在司法機(jī)關(guān)調(diào)研時(shí)，有不少法官和檢察官反復(fù)強(qiáng)調(diào)這種情況的存在。

從整體上看，最高司法機(jī)關(guān)和地方司法機(jī)關(guān)的工作報(bào)告在反對(duì)票的數(shù)量上差異非常大，雖然全國人代會(huì)上針對(duì)“兩高”的反對(duì)票較多，但是在地方人代會(huì)上，全票通過是常態(tài)，反對(duì)票鳳毛麟角，一旦反對(duì)票出現(xiàn)稍多便會(huì)成為媒體報(bào)道的重點(diǎn)。

筆者調(diào)查的數(shù)個(gè)法院、檢察院的工作報(bào)告幾乎都以全票通過，偶爾會(huì)有幾張棄權(quán)票。筆者訪談的數(shù)名南昌市、宜春市基層檢察院的檢察長都表示其不擔(dān)心工作報(bào)告不能通過，也不擔(dān)心出現(xiàn)較多的反對(duì)票。⑩在訪談中，有檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“只要你不去整人大代表，人大代表都不會(huì)投反對(duì)票，偶爾才會(huì)投棄權(quán)票?！笔聦?shí)表明，盡管一些人大代表有不滿但仍會(huì)投贊成票。武漢市中級(jí)人民法院的例子很能說明問題，2002年以來，該院數(shù)十名法官因貪污腐敗而落馬，被視為司法系統(tǒng)的典型“腐敗窩案”，震驚了全國。然而，在2004年武漢市人代會(huì)上，武漢市中級(jí)人民法院的工作報(bào)告僅獲得唯一一張反對(duì)票。①吳志遠(yuǎn)、姜遠(yuǎn)海等：《武漢人大舉手表決法院報(bào)告一代表舉手投反對(duì)票》，http：//bb s.c nh an.com/r ea d-h tm-t i d-2007 0.h t ml，2013年1月30日訪問。再如，2005年3月，在伊犁哈薩克自治州第十一屆三次人代會(huì)上，人大代表?xiàng)钸M(jìn)發(fā)現(xiàn)各地代表對(duì)人民法院的工作報(bào)告十分不滿，尤其對(duì)執(zhí)行難與判決不公等司法腐敗現(xiàn)象反映強(qiáng)烈，但其所投反對(duì)票是唯一的，而且是多年來該地歷屆人代會(huì)上唯一的一張反對(duì)票。②李志剛：《楊進(jìn)律師彷如一行白鷺上青天》，http：//www.famous case.ne t/show.php cont entid=407，2013年6月18日訪問。

地方人代會(huì)上針對(duì)司法機(jī)關(guān)工作報(bào)告反對(duì)票少的原因，除了人大代表認(rèn)為反對(duì)票是和國家唱“對(duì)臺(tái)戲”之外，③一些代表公開表示從來不投反對(duì)票，引起了社會(huì)的不少批評(píng)聲，但是也可以看出許多代表對(duì)待反對(duì)票的態(tài)度。比如，申紀(jì)蘭是中國唯一一位從第一屆連任到第十二屆的全國人大代表。她說，55年來“從沒投過反對(duì)票，對(duì)黨對(duì)國家一直擁護(hù)”。參見《“最老”人大代表申紀(jì)蘭：55年來，我從沒投過反對(duì)票》，《南方都市報(bào)》2009年3月10日。2013年，她再次當(dāng)選全國人大代表。身為全國政協(xié)委員的倪萍在“兩會(huì)”期間的一句“我愛國，不添亂，從不反對(duì)或棄權(quán)”，也招來了漫天的爭議聲。相反，也有一些代表公開發(fā)表反對(duì)意見，如全國人大代表遲夙生公開表示其多年都投了反對(duì)票，但她在2013年未當(dāng)選全國人大代表。地方人大以及地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)地方人大代表擁有聯(lián)系、管理權(quán)，其不愿意看到反對(duì)票也是重要原因。④李光偉：《反對(duì)票的意義》，《民主與法制》2004年第9期。同時(shí)，也有一些代表并未積極履行自己的監(jiān)督職責(zé)。廣州市一位人大代表曾這樣描述自己投票時(shí)的心態(tài)：“投教育系統(tǒng)反對(duì)票，怕孩子上學(xué)受影響；投衛(wèi)生系統(tǒng)反對(duì)票，怕在醫(yī)院工作的老婆受影響；投法院反對(duì)票，又擔(dān)心做律師的自己被穿小鞋?！雹輨槪骸斗磳?duì)票見證中國民主歷程》，《民主與法制時(shí)報(bào)》2011年3月2 1日。

筆者認(rèn)為，導(dǎo)致上述現(xiàn)象的最重要的原因是很多地方未裝電子表決器。在調(diào)查過程中，多位人大常委會(huì)的工作人員告訴筆者，由于當(dāng)?shù)厝舜笪囱b電子表決器，人大代表在投票時(shí)有所顧慮。2002年時(shí)任全國人大常委會(huì)副委員長的成思危指出：“哪里有電子表決器，哪里的反對(duì)票就多。舉手表決，幾乎都是全票通過?！雹迍⒋喝穑骸兜胤饺舜蟪Ｎ瘯?huì)告別“全票通過”時(shí)代》，《南方都市報(bào)》2009年1 0月1 2日。2001年沈陽市中級(jí)人民法院工作報(bào)告遭否決，一定程度上是因?yàn)槭褂昧穗娮颖頉Q器。還有一個(gè)生動(dòng)的案例很能說明問題，據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道：2005年浙江省臺(tái)州市人代會(huì)上，有4名代表對(duì)法院工作報(bào)告舉手反對(duì)，2006年，只剩一人反對(duì)；2007年臺(tái)州開始使用電子表決器，結(jié)果“兩院”工作報(bào)告“險(xiǎn)些”沒通過。⑦呂明合：《臺(tái)州“兩院”報(bào)告涉險(xiǎn)過關(guān)》，《南方周末》2007年4月5日。

（二）決議

在表決工作報(bào)告后，根據(jù)慣例，人民代表大會(huì)需要統(tǒng)計(jì)投票結(jié)果并做出相應(yīng)決議。根據(jù)我國法律，是否通過司法機(jī)關(guān)的工作報(bào)告，以贊成票是否超過全體代表的半數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)。如果表決時(shí)，贊成票無法超過全體代表的半數(shù)則該工作報(bào)告不能通過。從公開的資料來看，至少有三起司法機(jī)關(guān)工作報(bào)告未通過事件。2000年4月，青海省共和縣法院工作報(bào)告未獲通過；2001年2月14日，沈陽市中級(jí)人民法院工作報(bào)告未獲通過；2007年1月24日，衡陽市中級(jí)人民法院工作報(bào)告未獲通過。2001年沈陽中級(jí)人民法院工作報(bào)告被否決的事件引起非常大的社會(huì)反響，媒體基本上都采取“盛贊”的態(tài)度，中國人民大學(xué)法學(xué)院韓大元教授稱這一否決案為“中國民主政治的標(biāo)志性事件”，中國青年報(bào)稱其“絕對(duì)是中國法制史上必須記錄的一天”。⑧楊永輝：《沈陽中院報(bào)告從被否決到通過》，《北京青年報(bào)》2001年8月1 4日。對(duì)于工作報(bào)告未獲通過的后續(xù)程序，我國法律并無明確規(guī)定，由此導(dǎo)致在這個(gè)問題上無法可依。

無論是否通過工作報(bào)告，人大都要制作表決工作報(bào)告的決議，在決議中要注明贊成票、反對(duì)票、棄權(quán)票的票數(shù)，以及是否通過。除此之外，決議中還應(yīng)當(dāng)寫明人大對(duì)司法機(jī)關(guān)工作報(bào)告的具體意見。與專項(xiàng)工作報(bào)告不同，該具體意見并不需要司法機(jī)關(guān)形成相應(yīng)報(bào)告予以貫徹和回應(yīng)。從內(nèi)容來看，歷年的決議大同小異，都強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持社會(huì)主義，貫徹當(dāng)前的中央精神，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展提供司法保障等。然而各年份也有些差異，反映出全國人大每年對(duì)司法問題有不同的認(rèn)識(shí)與要求，比如1999年、2000年、2001年在決議中要求“清除隊(duì)伍中的腐敗現(xiàn)象”，而之后只是強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，再如2013年首次提出司法機(jī)關(guān)應(yīng)“獨(dú)立、公正地行使”審判權(quán)和檢察權(quán)。

三、人大審議司法機(jī)關(guān)工作報(bào)告的積極功能

有學(xué)者積極肯定司法機(jī)關(guān)報(bào)告工作的制度，認(rèn)為：“報(bào)告工作是一種符合中國國情、具有中國特色的監(jiān)督制度，在實(shí)踐中已產(chǎn)生了良好的效果?！雹岷稳A輝主編：《人民代表大會(huì)制度的理論與實(shí)踐》，武漢大學(xué)出版社1 9 9 2年版，第1 9 4頁。上述一些地方的實(shí)踐已經(jīng)證明了這種觀點(diǎn)。又如，在1998年廣東省九屆人大一次會(huì)議上，深圳市代表團(tuán)28名代表一起舉手，對(duì)省高級(jí)人民法院院長麥崇楷所作的工作報(bào)告投棄權(quán)票，連主席臺(tái)上都有兩個(gè)人舉手。2003年，麥崇楷在退休后因?yàn)槭苜V被判刑。有人說，麥崇楷受到過兩次審判，一次人民法院的審判，一次是人民代表的審判。⑩張悅：《廣東現(xiàn)象帶來的啟示：民主是一種生活方式》，《南方周末》2007年5月1 7日。人大審議工作報(bào)告的監(jiān)督效果具體可以從以下幾個(gè)方面體現(xiàn)出來。

（一）反對(duì)票促使司法機(jī)關(guān)反思工作不足

人大代表在審議過程中提出的各種意見和建議能夠給司法機(jī)關(guān)以警示，推動(dòng)司法機(jī)關(guān)改進(jìn)工作。2014年，最高人民法院工作報(bào)告指出：“十二屆全國人大一次會(huì)議閉幕后，最高人民法院認(rèn)真研究代表審議意見，逐條整改落實(shí)?！蔽覀儼l(fā)現(xiàn)，司法機(jī)關(guān)高度重視人大代表的反對(duì)票。這是因?yàn)椋磳?duì)票不僅會(huì)使司法機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人感覺臉上無光，更因?yàn)閷?duì)反對(duì)票掉以輕心可能最終會(huì)出現(xiàn)工作報(bào)告不通過的后果，進(jìn)而影響其政治前途。比如，2004年，人大代表在表決衡陽市中級(jí)人民法院工作報(bào)告時(shí)，首次出現(xiàn)了6張反對(duì)票和3張棄權(quán)票，之后反對(duì)票和棄權(quán)票不斷增多，直至2007年該法院工作報(bào)告未能通過。衡陽中院遭遇“否決門”后，一些涉及該院院長羅安榮個(gè)人腐敗的舉報(bào)信開始投向了有關(guān)部門和新聞單位，最終導(dǎo)致其一家三口因受賄案落馬。①劉希平、阮占江：《衡陽中院原院長一家三口落馬始于中院報(bào)告被人大否決》，http：//n e w s.16 3.com/1 0/0 4 2 9/1 5/ 65EQHPR8000146BD.html，2013年6月30日訪問。因此，無論是人民檢察院還是人民法院都非常重視減少、消除反對(duì)票，希望全票通過工作報(bào)告，一旦出現(xiàn)反對(duì)票，司法機(jī)關(guān)一般要召開會(huì)議認(rèn)真進(jìn)行反思。比如，2005年1月23日，鄭州市金水區(qū)人民法院工作報(bào)告出現(xiàn)6張反對(duì)票、5張棄權(quán)票，這是該院工作報(bào)告第一次未在區(qū)人代會(huì)上獲得全票通過。于是，鄭州市金水區(qū)人民法院舉行院務(wù)會(huì)議，對(duì)該院工作報(bào)告未在區(qū)人代會(huì)上獲得“一致通過”進(jìn)行反思。②王威：《工作報(bào)告未能“一致通過”不必光火》，ht tp：//china.zj o l.com.cn/05zj c/system/2005/01/28/006030923.shtml，2013年3月30日訪問。2011年，寧夏自治區(qū)人民檢察院的工作報(bào)告以97%的贊成票高票通過，但仍然有6名人大代表投出了反對(duì)票。會(huì)后，檢察長神情凝重地表示，6張反對(duì)票，是警示，是壓力，檢察機(jī)關(guān)必須強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，有效預(yù)防不廉潔行為的發(fā)生。③潘從武：《寧夏檢察院檢察長王雁飛稱：六張反對(duì)票更堅(jiān)定推進(jìn)廉政檢務(wù)決心堅(jiān)決糾正對(duì)群眾訴求漠不關(guān)心現(xiàn)象》，《法制日?qǐng)?bào)》2011年3月2日。

（二）人大決議推動(dòng)司法機(jī)關(guān)改進(jìn)專項(xiàng)工作

司法機(jī)關(guān)會(huì)針對(duì)人大代表的評(píng)議意見，以及人代會(huì)通過決議中的具體要求，進(jìn)行專項(xiàng)整改，改進(jìn)工作。在最高人民法院的工作報(bào)告中，我們可以看到，法院積極落實(shí)人大決議，找準(zhǔn)工作重點(diǎn)，提高工作績效的表述。比如，1988年最高人民法院在工作報(bào)告中提到：“全國法院根據(jù)國家批準(zhǔn)法院系統(tǒng)增編的決定，按照七屆全國人大一次會(huì)議批準(zhǔn)的最高人民法院工作報(bào)告提出的‘寧缺勿濫，統(tǒng)一考試，擇優(yōu)錄用，高級(jí)法院把關(guān)’的做法，積極慎重地進(jìn)行了增編進(jìn)人工作?！痹偃?，2000年最高人民法院在工作報(bào)告中提到前一年全國法院共辭退、清退不合格人員540多人。這是因?yàn)榫艑萌珖舜蠖螘?huì)議《關(guān)于最高人民法院工作報(bào)告的決議》中提出：“要狠抓法院隊(duì)伍建設(shè)，繼續(xù)清除司法隊(duì)伍中的腐敗現(xiàn)象?！睆男Ч麃砜?，在人大以及人大代表的監(jiān)督、關(guān)注和支持下，司法機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)建設(shè)、司法經(jīng)費(fèi)保障、司法隊(duì)伍建設(shè)、司法編制改革等都有較大的改進(jìn)，而且，一些具體的司法改革難題，比如執(zhí)行難、超期羈押、律師權(quán)利保障等問題，都得到一定程度的緩解。

（三）否決工作報(bào)告敦促司法機(jī)關(guān)全面完善司法實(shí)施機(jī)制

如果工作報(bào)告未獲通過，對(duì)檢察院和法院而言都是非常嚴(yán)重的政治問題，需要進(jìn)行嚴(yán)肅的教育整頓工作，比如2001年沈陽市中級(jí)人民法院工作報(bào)告未獲通過，2007年衡陽市中級(jí)人民法院工作報(bào)告未獲通過，之后兩個(gè)法院都進(jìn)行了整頓。整頓內(nèi)容是全方位的，既包括思想教育，也包括違紀(jì)處罰，既包括清理積案，也包括糾正錯(cuò)案，還有認(rèn)真辦理了人大常委會(huì)、人大代表關(guān)注的案件。除此之外，工作報(bào)告被否決的風(fēng)險(xiǎn)也可能引發(fā)司法機(jī)關(guān)的教育整頓。1998年“兩高”因?yàn)榉磳?duì)票過高而對(duì)全國的檢察院和法院開展教育整頓工作，除了完善各項(xiàng)制度，各級(jí)人民法院在集中教育整頓中，還認(rèn)真清理、清退不合格人員和編外人員，全國法院共清理不合格人員4221人，清退編外人員2609人。在集中教育整頓期間，各級(jí)人民法院共復(fù)查各類案件4 5 6萬余件。④《堅(jiān)決清除司法人員腐敗努力維護(hù)司法公正——關(guān)于人民法院開展集中教育整頓的情況匯報(bào)》，肖揚(yáng)在第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議上所作的報(bào)告（1999年1月29日）。這次教育整頓對(duì)于改變不良的司法風(fēng)氣、優(yōu)化司法隊(duì)伍起到了非常積極的作用。

四、人大審議司法機(jī)關(guān)工作報(bào)告的負(fù)面影響

（一）影響個(gè)案審理

由于個(gè)案審理的不公正，往往成為反對(duì)票乃至否決工作報(bào)告的重要?jiǎng)右?，這必然促使司法機(jī)關(guān)在審理人大代表關(guān)注的個(gè)案時(shí)更加慎重。為了減少反對(duì)票，避免工作報(bào)告被否決，司法機(jī)關(guān)在“兩會(huì)”前都要清理、解釋代表關(guān)注的案件。比如，最高人民法院基本上在全國“兩會(huì)”召開前一年的10月份便開始清理代表關(guān)注的案件。2009年，“最高法院院長王勝俊指示，要求對(duì)那些代表關(guān)注的案件，必須在12月20日前辦結(jié)；如果確實(shí)不能辦結(jié)，要跟代表做解釋工作。王勝俊要求，解釋工作一定要落實(shí)到責(zé)任人，必要時(shí)庭領(lǐng)導(dǎo)要親自出面做工作，仍有問題要及時(shí)報(bào)告分管院領(lǐng)導(dǎo)”。⑤同前注②，趙蕾文。而且，在“兩會(huì)”前“兩院”有時(shí)主動(dòng)與人大代表再次溝通他們關(guān)注的案件。據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道，人大代表遲夙生透露，在2010年全國“兩會(huì)”期間，她還沒到北京，最高法院立案庭的法官已經(jīng)打了幾次電話，想向她解釋她關(guān)注的個(gè)案進(jìn)展情況。當(dāng)她剛?cè)胱〈眈v地，立案二庭一位副庭長帶著兩名承辦法官隨即趕到，和她談了將近一個(gè)小時(shí)。她說：“看得出三位法官仔細(xì)地研究了案情，并且盡量在法律規(guī)定的范圍內(nèi)尋找解決辦法?！雹尥白ⅱ?，趙蕾文。2005年3月3日，全國人大代表王維忠認(rèn)為最高人民法院在辦理一起民事案件中違法，在“兩會(huì)”期間約見了最高人民法院的辦案人，并對(duì)案件事實(shí)提出了幾個(gè)質(zhì)問。⑦同前注⑨，石野書，第107頁。據(jù)文章介紹，該案并未獲得滿意的監(jiān)督效果，以致于王維忠試圖質(zhì)詢最高人民法院，但未獲得支持。

正是因?yàn)樽罡咚痉C(jī)關(guān)致力于提高贊成率，在審議工作報(bào)告時(shí)表現(xiàn)得非常謙卑，導(dǎo)致不少代表積極利用“兩會(huì)”創(chuàng)造的條件對(duì)個(gè)案提出監(jiān)督的意見或者建議。據(jù)最高人民法院全國人大代表聯(lián)絡(luò)處的同志統(tǒng)計(jì)，2002年收到全國人大代表（包括通過全國人大）反映的案件有1140起，僅全國“兩會(huì)”期間，各地代表帶來北京反映的案件就有約500起。有的極個(gè)別代表一個(gè)人就向最高法反映和關(guān)注4 0至5 0起案件。⑧蔡定劍：《人民代表大會(huì)個(gè)案監(jiān)督的現(xiàn)狀及其改革》，載蔡定劍主編：《監(jiān)督與司法公正——研究與案例報(bào)告》，法律出版社2005年版，第45頁。以致于，2 0 0 2年3月3日，在“兩會(huì)”黨員負(fù)責(zé)同志會(huì)議上，針對(duì)全國人大代表帶來的司法案件比較多的問題，李鵬委員長提出黨員“要起引導(dǎo)作用，案件只能按司法程序解決，不能在會(huì)上得到答復(fù)和解決”。⑨李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》，新華出版社和中國民主法制出版社2 0 0 6年版，第5 5 4頁。

此后，根據(jù)全國人大常委會(huì)的意見，“在審議‘兩高’的報(bào)告時(shí)，代表不能要求‘兩高’按照代表的個(gè)人意見處理具體案件。代表在大會(huì)期間或者在閉會(huì)期間收到人民群眾反映的具體案件，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)交全國人大常委會(huì)辦公廳信訪局辦理”。⑩喬曉陽：《如何審議工作報(bào)告》，ht tp：//www.spc sc.sh.cn/rdpx/cont ent/2006-04/10/cont ent_18187.htm，2012年6月18日訪問。然而，仍然有報(bào)道做了如下批露：事實(shí)上，2007年開始實(shí)施的《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》沒有賦予人大常委會(huì)“個(gè)案監(jiān)督”的權(quán)力，但是人大代表遞交的個(gè)案材料，還是源源不斷地向“兩高”涌來。在評(píng)議期間，“有代表見‘兩高’的同志來了，一下遞過來好幾封材料，你說接不接呢？”一位今年上會(huì)的“兩高”人士說。人大內(nèi)部有相關(guān)規(guī)定，要求代表遞交材料，必須通過組織程序。但是，“人家都遞過來了，不接哪行啊”！據(jù)透露，有一年，河南團(tuán)有一個(gè)代表一口氣遞了幾十個(gè)案件，令接待人員目瞪口呆。根據(jù)歷年的情況，代表們現(xiàn)場提交的案件總數(shù)，少則幾十件，多則百余件。①趙蕾：《報(bào)告越來越客氣》，《南方周末》2010年3月18日。

據(jù)全國人大常委會(huì)的同志介紹，在人大代表對(duì)個(gè)案的監(jiān)督中，“涉及到代表本人所在單位或公司的案件也占一定的比例”。②施友松：《人大代表可不可以監(jiān)督司法案件》，《人大研究》2004年第2期。即使當(dāng)前，仍有憲法學(xué)者認(rèn)為，地方人大代表受親友或利益相關(guān)方之托，以人大代表身份在審議法院工作報(bào)告時(shí)就個(gè)案處理向法院施壓的情況，在我國已經(jīng)十分普遍。③童之偉：《人大代表如何依法監(jiān)督法院》，ht tp：//www.21ccom.net/ar t i c les/zgyj/fzyj/ar t i c l e_2013031579044.html，2013年3月30日訪問。這必然導(dǎo)致一些案件通過非正常渠道進(jìn)入最高司法機(jī)關(guān)，并進(jìn)而影響案件的最終審理結(jié)果。有媒體報(bào)道，2004年某省一位擔(dān)任企業(yè)負(fù)責(zé)人的人大代表，欠債不還被法院判決敗訴，卻聯(lián)合不明真相的人大代表對(duì)案件提出監(jiān)督議案，最終影響了法院執(zhí)行。④唐成：《監(jiān)督札記》，新世界出版社2011版，第298-320頁。

為了“溝通”人大代表，減少反對(duì)票，司法機(jī)關(guān)是否會(huì)曲迎人大代表的意思，影響司法權(quán)的正確行使呢？如果出現(xiàn)這種情況，其嚴(yán)重程度又如何？目前很難準(zhǔn)確評(píng)估。顯然，在當(dāng)前背景下，一些個(gè)案的審理由于遭到人大代表的干預(yù)而受到影響。2013年全國人大代表、浙江省高級(jí)人民法院院長齊奇在浙江團(tuán)全體會(huì)議上發(fā)言，總結(jié)了三種干擾司法的行為，其中之一就是，有個(gè)別地方人大代表利用其身份過問個(gè)案，造成訴訟的不公平。他說：“個(gè)別代表以對(duì)法院工作報(bào)告投反對(duì)票來要挾法院，必須按他的意見審判處理案件?！雹菔Y生：《浙江高院院長：有人大代表用投反對(duì)票要挾法院》，http：//news.sina.com.cn/c/2013-03-11/041926491090.s h tml，2013年5月30日訪問。但我國司法機(jī)關(guān)也具有一定程度上抵制人大代表監(jiān)督的能力，甚至出現(xiàn)人大代表與司法機(jī)關(guān)之間“對(duì)抗化”的現(xiàn)象。比如，2000年在焦作市九屆人大二次會(huì)議上，30多位人大代表就“篡改庭審筆錄事件”監(jiān)督法院，但未獲得滿意結(jié)果。⑥牛付彥、劉春華：《決不能容許司法腐敗——人大代表對(duì)一起篡改庭審筆錄事件行使監(jiān)督權(quán)始末》，《人大建設(shè)》2000年第1 0期。

（二）司法權(quán)威受損

在司法機(jī)關(guān)致力于減少反對(duì)票，避免工作報(bào)告被否決的同時(shí)，司法權(quán)威必然受到一定的損害。

其一，據(jù)參加報(bào)告寫作的人士介紹，按照慣例，“兩高”報(bào)告一般在春節(jié)前就會(huì)形成初稿，之后便進(jìn)入最關(guān)鍵階段：向政治局九位常委、各省省委書記和與法律工作相關(guān)的二十多位部級(jí)以上官員征求意見。⑦同前注①，趙蕾文。而且，在形成報(bào)告草案后還需要聽取部分人大代表、政協(xié)代表的意見，并予以吸納、解決，然而，征求意見的過程可能會(huì)對(duì)司法權(quán)威造成一定的損害。

其二，在我國，人大代表中政府官員的比例非常高，這反過來會(huì)影響司法機(jī)關(guān)對(duì)政府的監(jiān)督制約。2007年，33名廣東籍全國人大代表聯(lián)名提交議案，建議選區(qū)或者選舉單位盡量少提名政府官員作為全國人大代表候選人，因?yàn)槿绻^多的政府官員當(dāng)代表，便很難公正地行使監(jiān)督的職責(zé)。人大代表鄧明儀以其所在的廣東團(tuán)為例指出：“廣東代表團(tuán)共160名代表，其中政府官員代表就占了代表總數(shù)的5 5%?！雹唷兑幻愀鄞磉B續(xù)十四年對(duì)“兩高報(bào)告”投反對(duì)票》，http：//l t.cjdby.ne t/thread-346548-1-1.h tml，2013年5月30日訪問。顯然，人大代表中行政官員過多，會(huì)強(qiáng)化行政干預(yù)司法的能力，導(dǎo)致司法權(quán)威不彰。

其三，審議“兩院”工作報(bào)告，會(huì)強(qiáng)化司法的社會(huì)功能。因?yàn)樵S多人大代表用社會(huì)邏輯而非司法邏輯對(duì)工作報(bào)告進(jìn)行評(píng)議。筆者曾經(jīng)訪談過一位出席人代會(huì)的檢察官，其發(fā)現(xiàn)人大代表對(duì)于檢察機(jī)關(guān)服務(wù)中心工作，比如為代表所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系修路、貸款、結(jié)隊(duì)幫扶等給予高度評(píng)價(jià)。有記者也發(fā)現(xiàn)，“服務(wù)大局”是近兩年報(bào)告中常提的短語，“兩高”服務(wù)大局的種種做法頗受代表認(rèn)同。⑨同前注①，趙蕾文。在中國特殊的政治體制下，審議“兩院”工作報(bào)告使司法機(jī)關(guān)承擔(dān)更多的“服務(wù)”功能，從而影響司法的權(quán)威性。

其四，為了減少反對(duì)票，司法機(jī)關(guān)有時(shí)迎合代表意見，損害司法權(quán)威。有記者發(fā)現(xiàn)，在1980年代最高人民法院的報(bào)告中，對(duì)代表干預(yù)司法的強(qiáng)硬表態(tài)并不少見。例如提到：“對(duì)法院依法辦事橫加干涉的事不是個(gè)別的，有的是不懂法律，有的是偏聽偏信，有的是濫耍威風(fēng)，還有的是以權(quán)謀私?！倍F(xiàn)在，最高法院的報(bào)告越來越“客氣”和“婉轉(zhuǎn)”了。⑩同前注①，趙蕾文。從工作報(bào)告的內(nèi)容也可以看出此種變化，例如，最高人民法院工作報(bào)告已經(jīng)將接受外界監(jiān)督作為獨(dú)立的一章。而且，為了減少反對(duì)票，“法院的法官們丟下手頭的案子，謙卑地到會(huì)場去征求意見，匯報(bào)工作，目的是獲得人大代表對(duì)法院報(bào)告的支持”。①信春鷹：《中國需要什么樣的司法權(quán)力？》，《環(huán)球法律評(píng)論》2002年春季號(hào)。

因此，有學(xué)者認(rèn)為：“實(shí)踐中，為了追求工作報(bào)告的高贊成率，最高人民法院在亦步亦趨小心謹(jǐn)慎地迎合人大代表要求的同時(shí)，也不知不覺中扭曲了人大代表與最高國家審判機(jī)關(guān)之間正常的邏輯關(guān)系，同時(shí)也在一定程度上影響了人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的憲法原則?！雹谂砻溃骸斗ㄔ汗ぷ鲌?bào)告制度研究》，中國檢察出版社2011年版，第2 1 7頁。盡管這也許只是例外，但客觀而言，這必然對(duì)司法權(quán)威造成負(fù)面影響。

五、審議司法機(jī)關(guān)工作報(bào)告制度的完善

我國人大審議“兩院”工作報(bào)告的監(jiān)督方式，缺少完善的程序規(guī)范，應(yīng)當(dāng)通過立法予以完善。同時(shí)，必須解決以下問題，以避免對(duì)司法公正、司法權(quán)威的侵害。

（一）不能監(jiān)督個(gè)案，但可以評(píng)議個(gè)案

全國人大常委會(huì)并不主張?jiān)凇皟蓵?huì)”期間監(jiān)督個(gè)案，因此，代表提出的具體案件應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)交全國人大常委會(huì)辦公廳信訪局辦理，而不是作為代表建議，因?yàn)楹笳哂幸欢ǖ姆尚ЯΑ＂弁白ⅱ?，喬曉陽文。特別是，2007年之后，在“兩會(huì)”期間對(duì)個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督顯然不符合我國法律。因此，不應(yīng)當(dāng)允許人大代表以個(gè)人名義或聯(lián)名就具體案件提出監(jiān)督意見。④陳光中、龍宗智：《關(guān)于深化司法改革若干問題的思考》，《中國法學(xué)》2 0 1 3年第4期。但是，我國法律并沒有禁止人大代表在審議時(shí)對(duì)個(gè)案進(jìn)行評(píng)議。事實(shí)上，“兩院”的工作報(bào)告都會(huì)提到當(dāng)年的一些重要的個(gè)案，如果沒有在工作報(bào)告中提及甚至?xí)蝗舜蟠砼u(píng)，比如梁慧星代表對(duì)最高人民法院沒有提到黃松有案而不滿。同時(shí)，許多人大代表對(duì)司法工作的評(píng)價(jià)正是源于個(gè)案，也希望以個(gè)案說明問題，很多民眾也關(guān)注個(gè)案的審理，絕對(duì)禁止似乎不太可行。政協(xié)委員葛劍雄認(rèn)為：“法院和檢察院可以拿一堆數(shù)據(jù)來說明他們做了很多工作，但是老百姓還是要看一些對(duì)全國有影響力的大案要案，看看你辦得怎么樣。有人希望高法的報(bào)告能披露自己審理的有重大法律意義的案件情況，比如許霆案?！雹萃白ⅱ伲w蕾文。而且，我國人大代表在“兩會(huì)”期間的發(fā)言有言論豁免權(quán)，其發(fā)表意見、建議無論是否公正都不能追究其責(zé)任，從這個(gè)角度上說，也無法禁止其對(duì)個(gè)案發(fā)表意見。因此，人大代表在審議工作報(bào)告時(shí)，有權(quán)對(duì)司法機(jī)關(guān)的工作，包括個(gè)案審理是否公正，進(jìn)行評(píng)議。但是，這種對(duì)個(gè)案的評(píng)議不能以糾正個(gè)案審理結(jié)果為目的，而是以個(gè)案審理來評(píng)價(jià)法院的工作，同時(shí)應(yīng)當(dāng)建立制度保障司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，以抵御人大代表個(gè)案評(píng)議所帶來的負(fù)面影響。

（二）強(qiáng)化人代會(huì)對(duì)地方“兩院”工作報(bào)告投票表決的功能

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)取消人大代表對(duì)“兩院”工作報(bào)告的投票環(huán)節(jié)，避免用外在的量化標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)“兩院”工作。首先，投票導(dǎo)致的反對(duì)票以及法院報(bào)告未通過不利于司法權(quán)威的樹立。其次，投票環(huán)節(jié)帶來的法律后果目前尚無法律規(guī)范。最后，現(xiàn)有的機(jī)制并沒有制約人大代表投票權(quán)的相應(yīng)設(shè)置，人大代表也存在濫用投票權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。⑥彭美：《歷史、現(xiàn)實(shí)與未來：法治進(jìn)程中的法院工作報(bào)告制度研究》，《東南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2009年第4期。也有學(xué)者主張取消對(duì)最高人民法院的投票，因?yàn)檫@“猶如在最高人民法院頭上安了一個(gè)緊箍咒”，而實(shí)際上導(dǎo)致人大代表投反對(duì)票的原因與“最高人民法院關(guān)系很大，但也不是那么得大，只不過，最高人民法院成為了一種象征而已”。⑦侯猛：《中國最高人民法院研究——以司法權(quán)的影響力切入》，法律出版社2007年版，第1 3 6頁。

與之相反，憲法學(xué)者蔡定劍認(rèn)為在目前條件下，將“兩高”報(bào)告交付表決有其必要性。曾提出人大代表不對(duì)“兩高”報(bào)告投票的梁慧星教授，現(xiàn)在也認(rèn)為，在司法人員徇私枉法嚴(yán)重的現(xiàn)狀下，一年一度的票決或許能發(fā)揮些作用。政協(xié)委員蔡繼明告訴記者，政協(xié)委員們希望對(duì)“兩高”報(bào)告有投票權(quán)，并表示：“我們寧愿多開一天會(huì)?！雹嘹w蕾：《“兩高”：在個(gè)案監(jiān)督與司法權(quán)威之間》，《南方周末》2 0 1 0年3月1 8日。

筆者認(rèn)為，投票仍有必要保留，通過投票可以體現(xiàn)人大代表對(duì)“兩院”工作的評(píng)價(jià)。盡管從上述內(nèi)容來看，似乎最高人民法院在反對(duì)票前疲于奔命，甚至影響了司法權(quán)威。但是，我們應(yīng)該看到這種現(xiàn)象的發(fā)生正是當(dāng)前司法不公、司法腐敗較為嚴(yán)重的應(yīng)然反映；換言之，這些反對(duì)票是司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)引以為戒的，能督促司法機(jī)關(guān)更加公正司法，有其必要性。其實(shí)正是因?yàn)橛型镀睓?quán)，“兩院”才非常重視對(duì)人大代表建議、提案的辦理?！白罡呷嗣穹ㄔ涸洪L肖揚(yáng)2007年3月7日同來自法院系統(tǒng)的人大代表座談時(shí)介紹說，去年人大代表和政協(xié)委員對(duì)最高人民法院提出了95條建議和提案，他們都已作了嚴(yán)肅認(rèn)真的辦結(jié)，并及時(shí)給代表委員一一答復(fù)?！雹豳R莉丹：《法院工作報(bào)告被人大否決之后》，《新民周刊》2007年3月2 8日。如果沒有投票權(quán)，人大代表的監(jiān)督作用必定大打折扣。

目前的問題在于壓力的失衡。地方司法機(jī)關(guān)是我國司法問題的“重災(zāi)區(qū)”，但由于投票機(jī)制的原因其受到反對(duì)票的壓力較小，其壓力不當(dāng)轉(zhuǎn)移至最高人民法院和最高人民檢察院。因此，問題的關(guān)鍵在于讓地方“兩院”也感受到反對(duì)票的壓力，比如引入電子投票系統(tǒng)，促使其公正司法，其一旦公正司法自然可以減輕“兩高”的反對(duì)票壓力，而不是取消投票制度。當(dāng)然，可以考慮適當(dāng)削弱投票對(duì)司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生的不當(dāng)壓力。一方面，司法機(jī)關(guān)需要理性、正確對(duì)待反對(duì)票，司法工作必然得罪一部分利益群體，不能樹立不切實(shí)際的目標(biāo)，不能片面追求百分之百或者非常高的贊同票。正如蔡定劍教授所主張的，“兩高”報(bào)告交付表決有其必要性，但“兩高不應(yīng)該去迎合代表的某些要求，而是要從正面去樹立司法的權(quán)威”。⑩銀玉芝：《誰在投“反對(duì)票”，他們反對(duì)的是什么？》，《意見周刊》2012年3月3 1日。另一方面，需要反思當(dāng)前強(qiáng)化工作報(bào)告不通過時(shí)追究院長、檢察長責(zé)任的改革建議，后文將對(duì)此予以評(píng)論。

（三）規(guī)定“兩院”工作報(bào)告未通過時(shí)的后續(xù)程序

有觀點(diǎn)認(rèn)為，可以規(guī)定，司法機(jī)關(guān)工作報(bào)告未被通過的，人代會(huì)可以授權(quán)常委會(huì)在一定期限內(nèi)再次聽取和審議該機(jī)關(guān)的工作報(bào)告，常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)將報(bào)告同時(shí)印送代表。如果再作報(bào)告未被批準(zhǔn)的，提出報(bào)告機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人必須提出辭職。①程湘清：《人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督制度》，載劉政、程湘清：《人大監(jiān)督探索》，中國民主法制出版社2 0 0 2年版，第2 8頁。2001年沈陽市中級(jí)人民法院的工作報(bào)告未通過時(shí)，主席團(tuán)曾經(jīng)作出責(zé)成“市人大常委會(huì)對(duì)中級(jí)法院報(bào)告繼續(xù)審議，并將審議結(jié)果向下次人民代表大會(huì)報(bào)告”的決定，就是該觀點(diǎn)的實(shí)踐化。但據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，后來發(fā)現(xiàn)，這個(gè)決定不符合《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，因?yàn)楸仨氂杀炯?jí)人民代表大會(huì)而不能由本級(jí)人大常委會(huì)審議本級(jí)人民法院的工作報(bào)告。直到3個(gè)月后，沈陽市人大召開13個(gè)區(qū)縣人大常委會(huì)主任工作聯(lián)系會(huì)，經(jīng)認(rèn)真研究作出一個(gè)“開創(chuàng)性的決定”：于8月9日召開沈陽市十二屆人民代表大會(huì)五次會(huì)議。這次會(huì)議不是將上一次未獲通過的沈陽市中級(jí)人民法院工作報(bào)告拿來重新審議，而是審議中級(jí)人民法院根據(jù)人大代表提出的意見進(jìn)行整改的情況和2001年工作安排的報(bào)告。②《“沈陽中院報(bào)告未通過事件”暴露法律漏洞》，http：//news.sina.com.cn/c/2001-08-12/327044.html，2012年12月10日訪問。這就開創(chuàng)了在工作報(bào)告未通過時(shí)作出跟進(jìn)處理的“沈陽模式”，之后的衡陽市中級(jí)人民法院工作報(bào)告未通過也是采取這種處理方式。

筆者贊同必須增設(shè)被審議機(jī)關(guān)的否決責(zé)任，規(guī)定工作報(bào)告不通過時(shí)的后續(xù)程序，該程序應(yīng)當(dāng)采取“沈陽模式”，即整改后再次召開人民代表大會(huì)，③《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第1 1條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議每年至少舉行一次。經(jīng)過五分之一以上代表提議，可以臨時(shí)召集人民代表大會(huì)會(huì)議?！蹦壳?，各級(jí)人大往往每年僅舉行一次會(huì)議，按上述規(guī)定，常委會(huì)可以自行召集或根據(jù)五分之一以上代表的提議臨時(shí)召集全體會(huì)議。審議司法機(jī)關(guān)根據(jù)人大代表提出的意見進(jìn)行整改的情況和當(dāng)年工作安排的報(bào)告。當(dāng)然，人大可在不通過工作報(bào)告的決議中對(duì)“兩院”進(jìn)行批評(píng)，并要求“兩院”進(jìn)行整改，這是“兩院”承擔(dān)責(zé)任的“柔性”方式。

筆者認(rèn)為，承擔(dān)責(zé)任并非必須以剛性的方式實(shí)現(xiàn)，以“柔性的”、“間接的”的方式實(shí)現(xiàn)“兩院”在工作報(bào)告未通過時(shí)的責(zé)任，才是更明智地選擇。公開批評(píng)即是這種方式的代表。我國“兩院”的工作報(bào)告需要經(jīng)過人大代表審議，接受人大代表批評(píng)，人大代表審議之后還需要進(jìn)行表決，表決的贊成票、反對(duì)票、棄權(quán)票的比例即表明人大代表對(duì)“兩院”工作的滿意程度，而每一張反對(duì)票都是對(duì)“兩院”工作的批評(píng)，會(huì)對(duì)“兩院”產(chǎn)生適當(dāng)?shù)膲毫?。這種批評(píng)本身即是對(duì)“兩院”的監(jiān)督，也是“兩院”承擔(dān)責(zé)任的一種方式。

盡管有學(xué)者提出工作報(bào)告不通過，應(yīng)當(dāng)罷免報(bào)告工作的單位領(lǐng)導(dǎo)，或者讓其引咎辭職，但我國尚無“兩院”負(fù)責(zé)人因?yàn)楣ぷ鲌?bào)告不通過而被免職的制度和先例。筆者認(rèn)為，盡管“兩院”工作報(bào)告體現(xiàn)了檢察長、院長個(gè)人的工作思路，但是單位工作報(bào)告并非個(gè)人的述職報(bào)告，而是單位的工作成績。而且，針對(duì)重大、疑難案件以及重大問題，“兩院”內(nèi)部的檢察委員會(huì)和審判委員會(huì)是按照民主集中制原則討論決定的，檢察長、院長不具有最終決定權(quán)。因此，工作報(bào)告不通過不宜直接據(jù)此追究檢察長、院長的責(zé)任。當(dāng)然，工作報(bào)告不通過時(shí)可以啟動(dòng)調(diào)查程序，調(diào)查“兩院”工作報(bào)告未獲通過的原因，包括“兩院”負(fù)責(zé)人有無違法失德行為，如果有才能啟動(dòng)相應(yīng)程序，否則將對(duì)司法獨(dú)立與司法權(quán)威造成較大的沖擊。

（責(zé)任編輯：鄭平）

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1005-9512（2014）04-0117-13

謝小劍，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士。

*本文系2011年國家社科基金項(xiàng)目“人大監(jiān)督司法實(shí)施制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：11CFX042）和2010年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“法院的公共責(zé)任及其限度”（項(xiàng)目編號(hào)：10YJC820125）的階段性成果。

⑦1 9 9 3年至2005年的數(shù)據(jù)，參見[日]加茂具樹：《從“擺設(shè)”到“橋梁”——人民代表大會(huì)的發(fā)展》，http：//www.docin.com/p-592617089.html，2012年6月18日訪問；2006年至2014年數(shù)據(jù)來源于網(wǎng)絡(luò)搜索。