關(guān)于行政執(zhí)法方式從運(yùn)動(dòng)性向制度性轉(zhuǎn)變的思考

徐景勛

摘要：行政執(zhí)法是法治狀態(tài)下的行政，此種行政以體現(xiàn)人民意志和利益的法律為依歸。廣義的執(zhí)法是與立法相對(duì)應(yīng)的，而行政執(zhí)法是狹義上的執(zhí)法，它是指在實(shí)施國(guó)家公共行政管理職能的過程中，法定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和得到法律、法規(guī)授權(quán)的組織依照法定程序?qū)嵤┬姓梢?guī)范，以達(dá)到維護(hù)公共利益和服務(wù)社會(huì)的目的的行政行為。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；方式；運(yùn)動(dòng)性；制度性；行政機(jī)關(guān)

Abstract: The administrative enforcement of law is the rule of law state administration, the administration to reflect people's will and interests of the law. The generalized law enforcement is related to the legislation, administrative enforcement of law is the narrow sense of law enforcement, it refers to the process of the implementation of public administration functions, authorized legal state administrative organs and laws and regulations, organization in accordance with the statutory procedures to implement the administrative laws and regulations, in order to achieve the administrative action to safeguard public interests and social services the purpose of the.

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；方式；運(yùn)動(dòng)性；制度性；行政機(jī)關(guān)

Keywords: administrative law enforcement; mode; sports; system; administrative organs

中圖分類號(hào)：F406.17 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)依法行使行政職能的主要手段，是實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的重要途徑。按照表現(xiàn)形式的不同，分為運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法和制度性執(zhí)法。

一、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式概念界定及特征

所謂“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”，就是通過集中優(yōu)勢(shì)人力物力，對(duì)違法犯罪現(xiàn)象形成“拳頭”攻勢(shì)，是普遍存在于行政執(zhí)法領(lǐng)域甚至刑事領(lǐng)域(如“嚴(yán)打”)的一種特殊的執(zhí)法方式，不可否認(rèn)，在日常的城市管理工作中，我們常常采取這種行之有效的“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式”來迅速恢復(fù)市容環(huán)境秩序，如我市開展的為期一個(gè)月的城區(qū)市容環(huán)境大清潔大整治、為期兩周的建設(shè)美麗咸陽(yáng)市容環(huán)境衛(wèi)生春季整治行動(dòng)及為期一百天的夏季占道燒烤夜市專項(xiàng)整治活動(dòng)，還有近期開展的治污降霾專項(xiàng)整治活動(dòng)，等等，執(zhí)法部門總是聯(lián)合各街道辦事處和公安、環(huán)保、食藥等相關(guān)部門開展 “大會(huì)戰(zhàn)”，實(shí)行專項(xiàng)治理、集中整治等等，“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”一時(shí)成了我們?cè)诔鞘泄芾硇袨橹械囊蕾嚢Y。通過對(duì)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法案例的分析，我們可以看到它具有以下四個(gè)共性特征：一是應(yīng)急性。運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法的目的是為了解決城市管理過程中一些久治不愈的頑疾；二是臨時(shí)性。運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法是一種在特定時(shí)間、空間進(jìn)行大檢查、大整頓的短期行為；三是反復(fù)性。運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法因?yàn)槠渥陨淼木窒扌允沟眠@種執(zhí)法往往不能一次性解決問題，而是通過重復(fù)性的執(zhí)法來完成；四是破壞性。運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式，屬于粗放型的執(zhí)法方式，其驟起驟落的時(shí)空操作性，極易破壞穩(wěn)定的社會(huì)生產(chǎn)、生活秩序常態(tài)。

三、制度性執(zhí)法方式概念界定及特征

制度性執(zhí)法是以法律、法規(guī)、制度規(guī)定為依據(jù)，關(guān)注日常管理和執(zhí)法程序，如網(wǎng)格化管理、常態(tài)化管理等，關(guān)鍵是保持執(zhí)法的常態(tài)化及效果的長(zhǎng)期性。確保執(zhí)法的公信力，加強(qiáng)社會(huì)管理的有效性。同時(shí)，執(zhí)法人員要堅(jiān)持法律面前人人平等，不搞選擇性執(zhí)法，確保執(zhí)法的公信力。制度性執(zhí)法，集人本主義、程序正義、持續(xù)發(fā)展等特征于一身，從而為依法行政、和諧行政提供了一條切實(shí)可行的路徑。它通過堅(jiān)持高度的程序觀念，提供一整套的法律實(shí)施及問題預(yù)警機(jī)制，從而保證執(zhí)法的有條不紊和可預(yù)見性。

四、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法和制度性執(zhí)法之對(duì)比分析

第一，制度性執(zhí)法注重人權(quán)保障，體現(xiàn)對(duì)人民群眾的人文關(guān)懷。

傳統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法追求效益，快速打擊違法行為，而從快往往意味著程序的簡(jiǎn)化或廢除，忽視過程而片面追求結(jié)果。少數(shù)執(zhí)法者因急于求成、立大功，有意無(wú)意地忘記法律的規(guī)定，省略一些重要環(huán)節(jié)，例如在運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法監(jiān)督中，往往未經(jīng)調(diào)查就先對(duì)企業(yè)產(chǎn)品予以查封，這種忽略程序的執(zhí)法行為是對(duì)人權(quán)的極大漠視，因?yàn)槌绦虿粌H僅是實(shí)現(xiàn)結(jié)果的工具，而具有它自身的價(jià)值，如平等性、人道性、尊重個(gè)人尊嚴(yán)等。從這個(gè)意義上講，程序本身就是公民的一項(xiàng)權(quán)利，程序性人權(quán)即是人權(quán)的重要組成部分。程序公正是結(jié)果公正的必要前提，如果程序有失公正，不僅其自身的公正價(jià)值得不到實(shí)現(xiàn),就更不要講依賴程序而得以實(shí)現(xiàn)的實(shí)體公正了，所謂程序公正主要包括兩方面內(nèi)容：即聽取對(duì)方意見和任何人不得做與己相關(guān)案件的法官。制度性執(zhí)法不是臨時(shí)性的應(yīng)急措施，而更關(guān)注日常管理，它往往事先有一套完整的程序，如先調(diào)查取證，后實(shí)施處罰、聽證程序等，以保證法律公正實(shí)施，通過完整的程序可以對(duì)政府權(quán)力形成有效的制約，防止監(jiān)督部門未經(jīng)調(diào)查就草率地進(jìn)行行政處罰。同時(shí)，政府部門如果沒有按規(guī)定的程序執(zhí)法，就可能會(huì)導(dǎo)致其執(zhí)法行為無(wú)效，追究相應(yīng)的違法責(zé)任。通過程序制約，相對(duì)人的合法權(quán)益得到了有效保障；另一方面，在執(zhí)法過程中，行政機(jī)關(guān)必須聽取相對(duì)人的合理意見，相對(duì)人可以進(jìn)行申訴、抗辯，還能夠極大地調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的民主參與熱情，使執(zhí)法過程得以順利進(jìn)行。

第二，制度性執(zhí)法可以防止形式主義與隨意性，提高政府的形象

運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法使執(zhí)法者疲于應(yīng)付運(yùn)動(dòng)，怠于平時(shí)執(zhí)法，助長(zhǎng)了選擇性與隨意性執(zhí)法行為。而且，平時(shí)執(zhí)法與運(yùn)動(dòng)時(shí)期執(zhí)法寬嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)過分懸殊，使其執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)充滿隨意性。運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法為了突出辦案、顯示政績(jī)，往往在特殊時(shí)期制定一些非常的指標(biāo)，如有的地方規(guī)定在某一時(shí)期必須完成一定的罰款數(shù)額，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須完成規(guī)定數(shù)額的稅收征收任務(wù)等，執(zhí)法者為了完成執(zhí)法指標(biāo)往往將合法的經(jīng)營(yíng)者也納入處罰對(duì)象中，嚴(yán)重影響了政府的信用和形象。以今年我市治污降霾整治活動(dòng)為例，在運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法期間，往往城管執(zhí)法部門剛離開施工單位，環(huán)保部門接著就來檢查了，工地還要三天兩頭應(yīng)付各種各樣的大檢查、匯報(bào)，這種執(zhí)法不僅擾亂正常的施工秩序，且往往導(dǎo)致職能交叉或職能缺位，最終誰(shuí)也管不好。在大型會(huì)議、檢查及高中考等特殊時(shí)期，鑒于施工可能產(chǎn)生的噪音和揚(yáng)塵等問題，又隨意要求工地停止施工，從而避免出現(xiàn)揚(yáng)塵、噪音、遺撒等系列問題，執(zhí)法隨機(jī)性、隨意性過大，極易造成執(zhí)法單位社會(huì)公信力缺失。制度性執(zhí)法注重日常管理、注重執(zhí)法的實(shí)際效果，有效的防止了形式主義，制度性執(zhí)法要求行政機(jī)關(guān)把行政執(zhí)法的法定執(zhí)法范圍、職責(zé)權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)條件、程序步驟、具體時(shí)限、責(zé)任追究、監(jiān)督形式等向社會(huì)公開明示，以規(guī)范行政執(zhí)法行為；要求執(zhí)法者應(yīng)該按法律、法規(guī)本身的要求去執(zhí)法，而不是按照自己的主觀臆斷去做出行為；要求行政執(zhí)法者將職務(wù)行為嚴(yán)格同非職務(wù)行為區(qū)分開來，它拆除了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的一堵高墻，剝?nèi)チ嘶\罩在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)頭上的神秘面紗，給人以公正、可靠的形象。

第三，制度性執(zhí)法降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率

運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法過程中盲目調(diào)動(dòng)大量人力物力財(cái)力，必然造成行政資源的極大浪費(fèi)。轟轟烈烈的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法排除了政府之外各種社會(huì)力量參與的可能，在這種情況下，其執(zhí)法效果如何可想而知。而且運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法會(huì)導(dǎo)致多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法。例如對(duì)城市管理中占道經(jīng)營(yíng)治理難易反復(fù)的問題，城管部門經(jīng)常通過大規(guī)模的市容環(huán)境大整頓活動(dòng)的方式進(jìn)行震懾和打擊，從而達(dá)到在短期內(nèi)迅速恢復(fù)市容秩序的目的，然而長(zhǎng)此以往，在“運(yùn)動(dòng)”和非“運(yùn)動(dòng)”的不同時(shí)期，懲罰力度體現(xiàn)了不一致的嚴(yán)厲性，從違章者的角度看，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法使他們產(chǎn)生某種既定預(yù)期，即躲過執(zhí)法風(fēng)頭以后可以更加變本加厲從事違法活動(dòng)，并因此產(chǎn)生執(zhí)法機(jī)關(guān)與違法者之間的拉據(jù)戰(zhàn)，違法行為久打不絕。運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，表面上看上去轟轟烈烈，實(shí)際上卻給一些以違法為“職業(yè)”者，留下了明顯可鉆的空子，因?yàn)樗哂幸欢ǖ闹芷谛浴Ｈ藗兠靼?，只要躲過了“嚴(yán)打”期，一切便恢復(fù)正常，違法便可繼續(xù)，執(zhí)法者只會(huì)睜一只眼閉一只眼。先前執(zhí)法者信誓旦旦要?jiǎng)诱娓竦哪铑^也會(huì)煙消云散。即使那些并不存心以違法為“職業(yè)”的良善公民，在違法者的實(shí)際利得中也會(huì)眼紅加盟。因?yàn)樗^良善公民，也是人，人們生來并無(wú)善惡之分，只是在制度限定的物質(zhì)利益的得失面前，人們通過權(quán)衡輕重、稱量輸贏，或向善，或?yàn)閻??？梢?，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法不但未使法律執(zhí)行體現(xiàn)出經(jīng)常性，反倒對(duì)違法活動(dòng)提供了規(guī)律性的“啟示”。此外，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法往往采取拉網(wǎng)式的大檢查，不論問題大小、情節(jié)輕重都被一律予以處罰，不同的違法行為受到相同的處罰，或者相同的違法行為受到不同的處罰，這不但破壞了法律面前人人平等和責(zé)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，而且容易傷及無(wú)辜，使合法生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利得不到保障。

制度性執(zhí)法將日常管理納入常態(tài)化軌道，通過制度性規(guī)范管人管事，不管是運(yùn)動(dòng)還是非運(yùn)動(dòng)期，實(shí)行同樣標(biāo)準(zhǔn)和程序，堅(jiān)持公平公正公開原則，同時(shí)，將一些涉及市場(chǎng)管理的事務(wù)交由行業(yè)組織、中介組織去管理，充分發(fā)揮廣大人民群眾的監(jiān)督作用，有效的降低了社會(huì)成本，提高了執(zhí)法效率。

五、制度性執(zhí)法的構(gòu)建

1、法律構(gòu)建，即健全行政執(zhí)法程序。

所謂行政執(zhí)法程序是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)做出行政行為的步驟、順序、時(shí)間和方式、方法，是行政程序的一個(gè)重要組成部分。行政程序是保證行政機(jī)關(guān)公正執(zhí)法，平衡行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的有效手段，可喜的是，我國(guó)行政程序的混亂狀況隨著學(xué)者《中華人民共和國(guó)行政程序法（試擬稿）》的提出已逐漸得到改善。行政程序的進(jìn)一步完善指日可待。首先要完善程序性的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，包括調(diào)查程序、聽證程序、救濟(jì)程序等。其次，完善聽證制度。

2、完善相關(guān)制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

孟德斯鳩曾說過“當(dāng)一個(gè)人握有絕對(duì)的權(quán)力的時(shí)候，他首先想到的便是簡(jiǎn)化法律”行政權(quán)力由于具有單方性、強(qiáng)制性等特征，在政治、社會(huì)等諸多因素的作用下可能發(fā)生變異，使公權(quán)力變成私權(quán)，人民的公仆轉(zhuǎn)為人民的主人。為了防止行政權(quán)力的失衡需要對(duì)行政權(quán)力加以有效地監(jiān)督。對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)主要通過人民群眾監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督等方式進(jìn)行，推進(jìn)行政執(zhí)法的問責(zé)機(jī)制。特別要強(qiáng)調(diào)的是發(fā)揮廣大人民群眾的監(jiān)督，行政執(zhí)法監(jiān)督只有贏得群眾的支持與配合，才能有的放矢，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止行政違法行為。在行政執(zhí)法監(jiān)督過程中，如發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法或不嚴(yán)格執(zhí)法以致造成行政相對(duì)人的合法權(quán)益損害時(shí)，應(yīng)追究其過錯(cuò)責(zé)任。

1、行政執(zhí)法公示制度，可以加強(qiáng)執(zhí)法的外部制約，即社會(huì)公眾對(duì)行政執(zhí)法部門的社會(huì)監(jiān)督。行政執(zhí)法公示制度就是行政執(zhí)法部門從公平、公開執(zhí)法的基本原則出發(fā)，把行政執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督，從而促進(jìn)執(zhí)法狀況的改善，推進(jìn)依法行政治國(guó)理念的一種制度。其內(nèi)容包括：執(zhí)法規(guī)范責(zé)任公示、執(zhí)法程序公示、工作標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量公示、執(zhí)法工作時(shí)限公示、違法責(zé)任追究公示、社會(huì)監(jiān)督公示。

2、告知制度。是指行政主體在進(jìn)行某項(xiàng)行政行為之前、之中、之后對(duì)行政相對(duì)人享有何種權(quán)利、承擔(dān)何種義務(wù)，如何行使有關(guān)權(quán)利、履行有關(guān)義務(wù)及其他有關(guān)事項(xiàng)負(fù)有書面或口頭告知的義務(wù)，若行政主體未履行該項(xiàng)義務(wù)，而導(dǎo)致相對(duì)人喪失權(quán)利或因未履行有關(guān)義務(wù)而遭受損害，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的程序制度。

3、聽證制度。是指行政機(jī)關(guān)在作出一項(xiàng)影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政決定之前，應(yīng)當(dāng)給予行為相對(duì)人參與并發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，行政機(jī)關(guān)就有關(guān)事實(shí)問題和法律問題廣泛聽取利害關(guān)系人的意見，以保證行政決定合法、合理的程序制度。

六、法治的建設(shè)并非一蹴而就的事情，它需要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我們當(dāng)前正處于一個(gè)法基礎(chǔ)薄弱的法治環(huán)境，這是不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。法治的構(gòu)建受制于主客觀條件，在我們法治建設(shè)的主客觀條件尚不充足的環(huán)境下，自然涉及對(duì)法律和政策關(guān)系的思考和關(guān)注。有的學(xué)者認(rèn)為：“政策高于法律，對(duì)于一個(gè)法基礎(chǔ)薄弱的發(fā)展中環(huán)境而言，雖是一個(gè)無(wú)可避免的過程，這種現(xiàn)象絕對(duì)不利于法文化的生根，……有利于專斷而不利于法治?！痹谖覈?guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步形成的過程中，許多應(yīng)有的法律、法規(guī)和規(guī)章制度沒有完全建立起來，加之管理上的漏洞，控制和約束機(jī)制的欠缺，給一系列違法行為提供了可乘之機(jī)，社會(huì)主義市場(chǎng)秩序受到嚴(yán)重破壞，威脅著社會(huì)的健康發(fā)展，而此時(shí)就需要大規(guī)模的“運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法”來迅速恢復(fù)社會(huì)秩序。其次，由于當(dāng)前行政機(jī)關(guān)的資源有限，唯有統(tǒng)一調(diào)度、集中有限的人力、物力、財(cái)力才能對(duì)違法分子產(chǎn)生有效威懾，打擊違法行為，有力整頓行業(yè)秩序，恢復(fù)社會(huì)秩序。因此，“運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法”作為社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期存在的一種特殊的執(zhí)法現(xiàn)象，其存在具有相對(duì)合理性，它在一定程度上符合實(shí)踐理性，有存在的社會(huì)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。它是社會(huì)發(fā)展到一定時(shí)期的必然產(chǎn)物，但要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，就要做到立法、執(zhí)法、司法、守法各個(gè)環(huán)節(jié)齊頭并進(jìn)，行政執(zhí)法作為其中的重要一環(huán)，必須盡快改變當(dāng)前行政執(zhí)法部門在執(zhí)法活動(dòng)中對(duì)“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法方式的依賴性，改善當(dāng)前常態(tài)法制防范機(jī)制缺失的現(xiàn)狀。隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法將逐漸退出歷史舞臺(tái)，但從運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法推進(jìn)到制度性執(zhí)法，卻需要我們共同努力，畢竟實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法完全制度化，這應(yīng)是法治建設(shè)的目標(biāo)之一和必由之路?？朔\(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式帶來的弊端，推動(dòng)我國(guó)行政執(zhí)法方式從運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法向制度性執(zhí)法進(jìn)行轉(zhuǎn)變，進(jìn)而進(jìn)一步完善我國(guó)當(dāng)前行政執(zhí)法體制，唯有此，依法治國(guó)方略才能順利實(shí)施，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)才能早日實(shí)現(xiàn)。