國家管轄范圍外深海底生物資源法律制度研究

張善寶

（武漢大學 國際法研究所，湖北 武漢 430072）

限于人類對海洋認知的局限，國家管轄范圍外深海底（以下稱深海底）曾被認為是生命的荒漠，但近30年來，伴隨著科學技術的發(fā)展和深海探測提取能力的增強，深海底生物資源作為一種新型海洋資源正逐漸展現(xiàn)在人類面前。深海底生物資源在醫(yī)療開發(fā)、工業(yè)利用、環(huán)境保護等領域都具有極高的經濟和科研價值，在為人類帶來利益的同時，新的管理問題也接踵而至。伴隨著人類認識與開發(fā)海洋，已有國際海底區(qū)域（以下簡稱“區(qū)域”）礦產資源的勘探與開發(fā)、海洋科學研究與生物勘探、深海底拖網捕撈等多種人類活動危害到深海底生物資源的生存。此外，深海底生物資源位于各國主權管轄范圍外，各國在該資源開發(fā)技術和裝備上存在較大差距，如何公正、平等的分享這些資源所衍生的利益成為國際社會共同關注的問題。深海底生物資源作為新型海洋資源，現(xiàn)有國際法律制度未對其商業(yè)利用規(guī)則做出規(guī)定，對其養(yǎng)護規(guī)則也局限于一般原則性規(guī)定，缺乏明確、具體操作規(guī)則。由于法律制度缺陷而帶來的管理問題日趨嚴重，如何完善深海底生物資源的法律制度就成為國際社會共同面臨的問題。

（一）深海底生物資源法律制度存在的缺陷

深海底生物資源法律框架主要包括《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《海洋法公約》）和《生物多樣性公約》，然而，二者在規(guī)制深海底生物資源開發(fā)和可持續(xù)利用方面都存在明顯的缺陷。

1.《海洋法公約》

《海洋法公約》的目標在于解決與海洋有關的一切問題。為有效管理海洋，公約將海洋劃分為不同區(qū)域，各種海域內活動包括資源開發(fā)和養(yǎng)護都應受制于該海域的法律制度，對于國家管轄范圍外海域，公約設置了公海和“區(qū)域”兩種法律制度。然而，《海洋法公約》在談判時，人類并沒有意識到深海底存在大量生物資源［1］，受制于這一認知局限，公約未對深海底生物資源做出明確規(guī)定，這就導致各國對深海底生物資源這類跨海域存在而又無法進行明確劃分的資源應適用何種海域法律制度產生爭議。依據《海洋法公約》，“區(qū)域”資源是指“區(qū)域”內在海床及其下原來位置的一切固體、液體或氣體礦物資源，其中包括多金屬結核，這就將生物資源明確排除在“區(qū)域”資源之外。從《海洋法公約》對于公海定義可以看出，公海制度只適用于水體中的生物資源①《海洋法公約》采用的是一種否定性方法來定義公海，公海是指不包括在國家的專屬經濟區(qū)、領?；騼人蛉簫u國的群島水域內的全部海域。這里的“海域”應做限制性理解，僅指水域，這從公海定義排除項中不包含大陸架和“區(qū)域”可以看出。，并不包含底土之上的生物資源，而深海底生物資源主要生活在深海底土之上。盡管《海洋法公約》缺乏明確、具體的規(guī)則規(guī)制深海底生物資源的養(yǎng)護和可持續(xù)利用，但鑒于公約適用海洋內一切活動，其管轄框架和一般原則也適用于這一問題［2］?！逗Ｑ蠓üs》與深海底生物資源養(yǎng)護和可持續(xù)利用有關條款主要集中在以下三個方面。

一是保護海洋環(huán)境。保護海洋環(huán)境是《海洋法公約》的主要目標之一，其核心的第十二部分列舉了締約國義務，從整體上為保護海洋環(huán)境提供了法律框架。但其僅規(guī)定一般義務，未對締約國沒有履行義務時的懲罰措施作出規(guī)定，一般義務的履行僅靠締約國自覺。就公海而言，根據《海洋法公約》第94、211、212、216和217條的規(guī)定，船旗國在保護海洋環(huán)境方面，對懸掛其旗幟的船舶享有專屬管轄權。然而現(xiàn)實中，各國基于本國利益最大化的考慮，為鼓勵本國企業(yè)在深海底開發(fā)生物資源，未進行有效的船旗國管轄［3］。就“區(qū)域”而言，《海洋法公約》第十一部分規(guī)定“區(qū)域”內海洋環(huán)境保護的相關規(guī)則，國際海底管理局（以下簡稱管理局）在保護“區(qū)域”環(huán)境方面具有相應的職責。但該規(guī)則適用對象在公約中界定的十分清楚，依據公約第1條第1款第3項規(guī)定，“區(qū)域”內活動是指勘探和開發(fā)“區(qū)域”資源的一切活動，而依照公約第133條之規(guī)定，“區(qū)域”內資源僅指礦產資源，由此可知，管理局僅有權制定與勘探和開發(fā)礦產資源活動相關的規(guī)則，而不具有針對其他損害“區(qū)域”環(huán)境的行為來制定規(guī)則的權利。

二是養(yǎng)護海洋生物資源。公海生物資源養(yǎng)護與管理規(guī)則主要集中于《海洋法公約》第七部分第二節(jié)，涉及公海生物資源養(yǎng)護、各國在養(yǎng)護和管理公海生物資源方面進行合作等規(guī)則，但這些規(guī)則主要為規(guī)制傳統(tǒng)公海生物資源諸如魚類和哺乳動物而設定。深海底生物資源與公海傳統(tǒng)生物資源特點不同，兩種資源養(yǎng)護方式也存在較大區(qū)別，意在防止過度捕撈魚類等傳統(tǒng)公海生物資源的規(guī)則并不能有效規(guī)制深海底生物資源的養(yǎng)護和可持續(xù)利用?！皡^(qū)域”制度除有保護動植物不受與礦產資源有關活動損害的規(guī)定外，沒有適用于生物資源養(yǎng)護的具體規(guī)則。

三是海洋科學研究與生物勘探。海洋科學研究可以分為兩種，一種是指不具有商業(yè)目的的純粹性海洋科學研究，另一種是應用性海洋科學研究，以開發(fā)生物產品為主要目標，如生物勘探。《海洋法公約》談判締結時，生物勘探并不被人類所認知，公約未對其作出任何規(guī)定［4］。《海洋法公約》第十三部分規(guī)定了海洋科學研究應依據的一般原則，要求海洋科學研究應依照保護和保全海洋環(huán)境的規(guī)章進行。然而本部分僅就大陸架和專屬經濟區(qū)內海洋科學研究設定詳細規(guī)則，未明確規(guī)定國家管轄范圍外海域海洋科學研究應依據的規(guī)則。就公海而言，海洋科學研究是公海自由原則之一，但該自由的行使應受《海洋法公約》第六部分和第十三部分的制約。然而執(zhí)行上述規(guī)定的唯一辦法是依靠公海船只的船旗國管轄，考慮到各國國家利益及國際社會現(xiàn)狀，到目前為止，尚未有任何國家通過制定國內法的方式，規(guī)制本國船只在公海的科學研究活動［5］。就“區(qū)域”而言，依據《海洋法公約》，“區(qū)域”內海洋科學研究不應局限于對“區(qū)域”礦產資源的研究，應包含整個“區(qū)域”，且規(guī)定研究應按照第十三部分專為和平目的并為謀全人類利益進行。謀全人類利益意味著研究資料的共享，以及研究成果的公開，而類似生物勘探這樣以商業(yè)開發(fā)為目的的應用性海洋科學研究并不能滿足為謀全人類利益。該條款沒有界定“區(qū)域”海洋科學研究為謀全人類利益的方式，且在如何履行義務方面給了締約國相當大的余地。此外，在實踐中，也不能因為“區(qū)域”生物勘探者沒與他國分享研究結果而規(guī)范或者限制其開發(fā)行為［6］。

2.《生物多樣性公約》

《生物多樣性公約》提供了一系列有利于生物資源養(yǎng)護和可持續(xù)利用的原則和規(guī)則，其確認生物多樣性的保護是人類的共同關切事項。公約目標在于維護世界生物多樣性，可持續(xù)利用生物多樣性的組成部分，以及公正和公平地分享利用遺傳資源所產生的惠益。然而，《生物多樣性公約》作為一部框架性條約，只為締約國養(yǎng)護和可持續(xù)利用生物資源提供一般原則和政策支持，公約目標需要各締約國通過制定國內法方式實現(xiàn)［7］。

就《生物多樣性公約》管轄而言，其范圍主要集中于一國主權管轄范圍內。在國家管轄范圍外，公約僅規(guī)定締約國應規(guī)制在其管轄或控制范圍內開展可能對生物多樣性產生不利影響的活動和過程。為彌補這一管轄缺陷，公約強調各締約國應在國家管轄范圍以外地區(qū)就養(yǎng)護和可持續(xù)利用生物多樣性與其他締約國和有關組織進行合作，但這種合作義務尚未在《生物多樣性公約》大會上討論過，也沒有建立任何合作機制［8］。針對本文所論的深海底生物資源，由于這些資源位于國家管轄范圍外，《生物多樣性公約》僅要求各國確保在其管轄或控制范圍內的活動，不致對深海底生物資源的生存造成損害。然而，在沒有具體、詳細規(guī)則約束的情況下，期望一國在國家管轄范圍外規(guī)制自己行為存在風險，一是是否履行義務及履行義務的程度取決于各國的意愿；二是各國按照國內法來規(guī)制自己的行為，由于各國國內法律的差異，類似問題將出現(xiàn)不同的處理后果。

鑒于各國開發(fā)生物資源的能力不同，為充分利用生物資源帶給人類的利益，《生物多樣性公約》設計惠益分享制度，支持發(fā)展中國家和發(fā)達國家之間合作，鼓勵成員國為他國獲取遺傳資源提供便利，并提供技術轉讓、資金支持等促使各國公平、合理的分享利用生物資源所衍生的利益。但此種惠益分享制度無法移植到深海底生物資源開發(fā)之中，《生物多樣性公約》惠益分享制度建立在一個類似等價交換的體系之上，一國提供生物資源，而使用國向提供國分享開發(fā)生物資源所產生的利益，這種交換方式產生的前提是生物資源提供國享有對該資源的主權，而類似深海底生物資源這樣處于各國主權管轄外的資源則無法適用此種制度。

（二）完善深海底生物資源法律制度的途徑

如何完善深海底生物資源的法律制度引起國際社會廣泛關注，聯(lián)合國大會、《生物多樣性公約》締約方大會、管理局、自然保護聯(lián)盟、聯(lián)合國大學等國際組織和研究機構及各國學者對此進行了廣泛的研究和探索。分析各方意見，完善深海底生物資源法律制度主要存在如下四種途徑。

第一，修改《海洋法公約》，適用“區(qū)域”制度，擴大管理局權限。以我國為代表的發(fā)展中國家認為，在《海洋法公約》制定時，人類并沒有意識到深海底存在大量生物資源，公約并不是有意將其排除在“區(qū)域”制度之外，同時，考慮到管理局作為管理“區(qū)域”及其資源的唯一國際組織，其在管理深海底生物資源方面具有一定的權限，完善深海底生物資源法律制度應通過修改《海洋法公約》，將深海底生物資源納入“區(qū)域”制度之中。誠然，管理局在規(guī)制“區(qū)域”礦產資源的開發(fā)過程中已經建立了相關規(guī)章，積累了豐富的經驗，同時與許多國家和專業(yè)團體保持密切的聯(lián)系，這為其有效的管理深海底生物資源打下了良好的基礎。擴大管理局的權限，相對于新設立一個國際組織而言，可以避免機構的重疊，且更具有成本效益。此外，具有價值的深海底生物資源很多附著在“區(qū)域”礦產資源上，二者形成了一種無法分割的整體，不能將“區(qū)域”礦產資源管理和深海底生物資源的管理完全割裂開來。但是，管理局的組織結構、職能完全是按照“區(qū)域”礦產資源的開發(fā)而設計，如何使這些機構在深海底生物資源管理上發(fā)揮作用還有待進一步分析；擴大管理局的權限，意味著將深海底生物資源的法律屬性界定為人類共同繼承財產，這將很難得到基于公海自由原則已從深海底生物資源開發(fā)中獲取巨大利益的發(fā)達國家的認同。

第二，適用公海制度，強化船旗國國內立法。以發(fā)達國家為代表的國家認為，依照《海洋法公約》，“區(qū)域”資源僅限于礦產資源，而深海底生物資源無論是附著在“區(qū)域”之上還是游離于公海之中都應適用公海的法律制度。該資源的開發(fā)應維持現(xiàn)行依據公海自由原則而采取的先到先得的模式。究其養(yǎng)護，應鼓勵各國制定國內法，加強公海船旗國管轄。采用此種途徑的優(yōu)勢在于人類對深海底生物資源的認識尚處于早期階段，設置復雜的規(guī)則將阻礙國際社會對該資源的了解和利用。同時，維持目前先到先得的競爭態(tài)勢，有利于深海底生物資源開發(fā)過程中的技術革新與進步，最終充分利用該資源為人類社會做出貢獻。然而，此種途徑的弊端也十分明顯。首先，缺乏明確、具體的規(guī)則約束，人類活動將進一步損害深海底生物資源的生存，同時在資源開發(fā)過程中也極易導致沖突。其次，深海底生物資源的開發(fā)需要較高的技術和高昂的費用，世界上僅有少數國家可以開發(fā)利用，維持現(xiàn)狀將導致在技術和裝備方面占優(yōu)勢的發(fā)達國家對深海底生物資源的獨占，而廣大發(fā)展中國家無法公正、平等的分享深海底生物資源所衍生的利益。

第三，創(chuàng)制一個新的法律規(guī)則。鑒于深海底生物資源的特點及法律制度的缺陷，許多國家和學者提出最有效完善深海底生物資源法律制度的途徑應是創(chuàng)制一個新的國際法律規(guī)則。這樣可以彌補現(xiàn)有法律制度的缺陷，為養(yǎng)護和可持續(xù)利用深海底生物資源提供全面、統(tǒng)一的法律依據；可以更好的平衡發(fā)展中國家利益和發(fā)達國家利益、公地的悲劇和反公地的悲劇、商業(yè)開發(fā)和環(huán)境保護等多重關系；可以推動合作與協(xié)調，改變目前國際監(jiān)管體系支離破碎和部門間各自為政的現(xiàn)狀。然而，不容忽視的是，國際法規(guī)則的制定是一個意志協(xié)調的過程，目前，各國在深海底生物資源開發(fā)能力上差別巨大，為使本國利益得到最大化體現(xiàn)，各國在該資源法律屬性、開發(fā)模式等法律問題上存在較大分歧，調和這些分歧以達成合意將是一個漫長、艱難的過程。

第四，修改或新建區(qū)域條約，采用區(qū)域管理辦法。深海底生物的基因資源是可再生資源，在區(qū)域層次對其進行管理將更有利于該資源的養(yǎng)護［9］。許多國家提出完善深海底生物資源法律制度應通過修改或新建區(qū)域條約方式進行。這種途徑可以借助已存在的區(qū)域海洋管理機構降低成本。同時，相對于國際社會而言，區(qū)域組織內部各國之間具有更為密切的聯(lián)系，更易于達成統(tǒng)一規(guī)則。然而缺乏全球協(xié)調機制，各區(qū)域組織按照內部規(guī)則制定管理標準，這將導致不同區(qū)域間深海底生物資源管理效果的差異。采用區(qū)域管理辦法，可以利用已存在的區(qū)域管理機構降低成本，但這些機構主要為管理魚類等傳統(tǒng)海洋生物資源而設計，其在深海底生物資源管理方面缺乏專業(yè)知識和經驗。最后，已存在的區(qū)域海洋管理機構無法覆蓋全部國家管轄范圍外海域，依據已有科研結果表明，深海底生物資源的地域分布不均，采用區(qū)域管理辦法將無法保證各國公正、平等的分享深海底生物資源所衍生的利益。

（三）深海底生物資源短期管理措施

考慮到各國在深海底生物資源法律問題上激烈沖突，新國際法律規(guī)則的締結必將是一個漫長的過程，國際社會應在新規(guī)則尚未通過之前采取如下短期管理措施，以更好地促進深海底生物資源的養(yǎng)護和可持續(xù)利用。

首先，加強深海底生物資源管理方面的國際合作。各國應采用預防性方法和生態(tài)系統(tǒng)方法等現(xiàn)代方法，并通過完善國內立法、實行嚴格的船旗國管轄等方式切實有效履行現(xiàn)有法律制度下的義務。管理局應在“區(qū)域”海洋科學研究中發(fā)揮更加積極的作用，并通過建立海洋觀察站網絡及便于檢索的標準化數據庫、增強有關研究樣本和成果的維護、加強各國對研究成果分享等方式確?！皡^(qū)域”內海洋科學研究為謀全人類利益而進行。

其次，加強對深海底生物資源開發(fā)的管理。國際社會應建立針對深海底生物資源的專利制度，可通過要求《布達佩斯公約》締約國修改國內法的方式，將來源披露制度引入深海底生物資源的專利申請之中。同時，可要求專利申請人在申請與深海底生物資源有關專利時提交特許使用金給一個全球信托基金作為獲得專利的條件，這個信托基金可用于深海底生物資源的養(yǎng)護和發(fā)展中國家能力建設［10］。還可在深海底生物資源專利授予過程中引入強制許可制度，在特殊的條件下，基于人道之考慮，授權有關國家使用該項專利［11］。發(fā)達國家或者相關國際組織應當通過設立基金、分享技術和信息、培訓發(fā)展中國家的科研人員，邀請他們參與相關科研活動等方式提高發(fā)展中國家參與和獲取深海底生物資源所衍生利益的能力。

再次，劃定海洋保護區(qū)和建立環(huán)境影響評估機制。考慮到能力的限制和管理機構的缺失，目前尚無法有效管理全部國家管轄范圍外深海底區(qū)域，短期管理措施可以考慮在國家管轄范圍外深海底選取具有代表性的、物種豐富的區(qū)域建立海洋保護區(qū)。國際社會應根據國際法規(guī)則，在分析已掌握研究結果的基礎上，將熱液噴口、海隆、冷滲漏區(qū)等脆弱的深海底生態(tài)系統(tǒng)納入到海洋保護區(qū)之中。同時，鑒于深海底生物資源生存環(huán)境相對穩(wěn)定，受外界滋擾小，一旦遭到破壞恢復極其緩慢。因此，對深海底生物資源的養(yǎng)護應采用事前預防的辦法，針對與深海底生物資源有關的可能產生重大環(huán)境影響和風險的不同種活動，引入環(huán)境影響評估機制，以期將對深海底生物資源的損害降到最小。

最后，重點規(guī)制海洋科學研究與生物勘探。根據已有的科研結果表明，海洋科學研究和生物勘探是目前對深海底生物資源的最直接威脅［12］。就海洋科學研究而言，應鼓勵科學界制定海洋科學研究自愿行為準則，此準則形式可以參照國際大洋中脊協(xié)會制定的《養(yǎng)護和可持續(xù)使用熱液噴口地點行為準則的可能要點》的行為準則草案，規(guī)范科學研究行為，減少對深海底生物資源的損害。同時，國際社會還可考慮制定國際統(tǒng)一的海洋科學研究行為守則，借鑒國際糧農組織制定的《負責任漁業(yè)行為守則》模式制定《負責任海洋科學研究行為守則》。就生物勘探而言，考慮到現(xiàn)實中此種行為與純粹性海洋科學研究難以區(qū)分，且對深海底生物資源的損害具有相似性，同時基于《海洋法公約》的邏輯，生物勘探等應用性海洋科學研究可視為海洋科學研究的一種，應將生物勘探適用海洋科學研究相關規(guī)則。

［1］Serge Beslier.The protection and sustainable exploitation of genetic resources of the high seas from the european union’s perspective［J］.The international journal of marine and coastal law，2009（24）:337.

［2］United Nations.Oceans and the law of the sea:report of the secretary-general［R］.A／60／63／Add.1，2005:38.

［3］Angelica Bonfanti and Seline Trevisanut.Trips on the high seas:intellectual property rights on marine genetic resources［J］.Brooklyn journal of international law，2011（37）:10.

［4］Louise-Angélique de La Fayette.A new regime for the conservation and sustainable use of marine biodiversity and genetic resources beyond the limits of national jurisdiction［J］.The international journal of marine and coastal law，2009（24）:263.

［5］Salvatore Arico and Charlotte Salpin.Bioprospecting of genetic resources in the deep seabed:scientific，legal and policy aspects［R］.UNU-IAS report，2005:55.

［6］Nele Matz.Marine biological resources:some reflections on concepts for the protection and sustainable use of biological resources in the deep sea［J］.Non-State actors and international law，2002（2）:292.

［7］Leary D K.Bioprospecting and the genetic resources of hydrothermal vents on the high seas:what is the existing legal position，where are we heading and what are our options？［J］.Macquarie journal of international and comparative environmental law，2004（1）:153.

［8］Secretariat of CBD.Study of the relationship between the convention on biological diversity and the united nations convention on the law of the sea with regard to the conservation and sustainable use of genetic resources on the deep seabed［R］.UNEP／CBD／SBSTTA／8／9／Add.3／Rev.1，2003:20.

［9］Angelica Bonfanti and Seline Trevisanut.Intellectual property rights beyond national jurisdiction:Outlining a regime for patenting products based on marine genetic resources of the deep-sea bed and high seas［R］.Draft paper presented at the third annual meeting of the society for environmental law and economics，2011:19.

［10］Friederike Lehmann.The legal status of genetic resources of the deep seabed［J］.New zealand journal of environmental law，2007（11）:65.

［11］Kirsten E.Zewers.Bright future for marine genetic resources，bleak future for settlement of ownership rights:reflections on the united nations law of the sea consultative process on marine genetic resources［J］.Loyola university chicago international law review，2008（5）:15-16.

［12］Glowka L.Putting marine scientific research on a sustainable footing at hydrothermal vents ［J］.Marine policy，2003（27）:304.