航空產(chǎn)業(yè)地方性創(chuàng)新政策的國(guó)際比較及啟示

嚴(yán)海寧，李金滟

（1.南昌航空大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江西 南昌 330063；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

目前學(xué)界對(duì)航空產(chǎn)業(yè)政策已有相關(guān)的研究，比如在國(guó)家層面上，劉偉萍以美國(guó)、法國(guó)等航空產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家為例分析它們?cè)鯓油ㄟ^(guò)產(chǎn)業(yè)政策來(lái)促進(jìn)航空產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率提高和產(chǎn)業(yè)發(fā)展［1］，董維忠介紹了國(guó)外對(duì)航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支持情況［2］，李成智對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)航空產(chǎn)業(yè)落后的政策性因素進(jìn)行了深入剖析［3］；在地方層面上，翁軼叢等對(duì)上海的航空產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了梳理［4］，周勇等對(duì)西安閻良的航空產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了分析［5］。這些研究為我們了解國(guó)內(nèi)外的航空產(chǎn)業(yè)政策奠定了基礎(chǔ)，但是還缺乏對(duì)國(guó)外地方性航空產(chǎn)業(yè)政策的研究，以及與國(guó)內(nèi)不同地方政策之間特點(diǎn)和不足的比較分析。所以本文研究目的在于不僅可以彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足，還可以對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的地方性創(chuàng)新政策提供借鑒。

（一）國(guó)外航空產(chǎn)業(yè)地方性創(chuàng)新政策分析

加拿大和美國(guó)都是航空產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家，這與其地方政府的大力支持密不可分，表1列舉了加拿大魁北克省和安大略省、美國(guó)華盛頓州的具體政策，從中不難發(fā)現(xiàn)國(guó)外地方政府扶持航空產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的決心之大和投入之豐。

表1 國(guó)外航空產(chǎn)業(yè)地方創(chuàng)新扶持政策

1.稅收優(yōu)惠是主要政策手段。稅收是各地方政府普遍采用并充分利用的政策手段。華盛頓州為了波音787總裝線(xiàn)項(xiàng)目專(zhuān)門(mén)修改了對(duì)航空航天企業(yè)的稅率，就是最有力的佐證，而安大略省“超級(jí)補(bǔ)貼”的稅收優(yōu)惠政策也一直是其招商引資宣傳中的亮點(diǎn)。

2.提供研發(fā)投入的專(zhuān)項(xiàng)資金支持。由于航空產(chǎn)業(yè)的研發(fā)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，因此向企業(yè)研發(fā)活動(dòng)或者整個(gè)項(xiàng)目提供各種形式的資金支持，也是通行的做法，目前廣泛采用的是對(duì)研發(fā)的專(zhuān)項(xiàng)資金投入。

3.金融支持。對(duì)研發(fā)項(xiàng)目采取貸款優(yōu)惠、貸款擔(dān)保等方式，可以有效減輕企業(yè)的資金壓力，吸引企業(yè)前來(lái)投資。航空產(chǎn)業(yè)所需的資金量巨大，產(chǎn)業(yè)周期長(zhǎng)，地方政府在金融上的有力支持對(duì)企業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。

4.給予優(yōu)厚的人才政策。人才政策主要是針對(duì)高級(jí)人才或者專(zhuān)家給予優(yōu)厚的個(gè)人所得稅減免，以吸引高端人才前來(lái)創(chuàng)業(yè)；同時(shí)，通過(guò)鼓勵(lì)在職培訓(xùn)，提升當(dāng)?shù)厝瞬艃?yōu)勢(shì)和勞動(dòng)力素質(zhì)，以贏(yíng)得更多的企業(yè)前來(lái)落戶(hù)。

（二）國(guó)內(nèi)航空產(chǎn)業(yè)地方性創(chuàng)新政策分析

國(guó)內(nèi)地方政府對(duì)航空產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新扶持政策主要通過(guò)財(cái)稅政策來(lái)實(shí)現(xiàn)，并輔以金融、人才等方面的扶持政策，以下主要選取了我國(guó)航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)（如西安、上海、天津、珠海等）進(jìn)行分析。

1.財(cái)政直接支持力度明顯。在我國(guó)各地的財(cái)政支持政策中，直接針對(duì)航空產(chǎn)業(yè)的政策并不多見(jiàn)，一般都是針對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)設(shè)立的優(yōu)惠政策，不過(guò)通過(guò)表2我們不難發(fā)現(xiàn)，由于航空產(chǎn)業(yè)是典型的高科技產(chǎn)業(yè)，而且是該地區(qū)重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)，所以受惠相對(duì)明顯。

表2 國(guó)內(nèi)航空產(chǎn)業(yè)地方財(cái)政支持政策

2.稅收優(yōu)惠涉及面廣。在表3中，稅收優(yōu)惠的對(duì)象和范圍都相當(dāng)廣泛，可以充分發(fā)揮市場(chǎng)力量，由企業(yè)根據(jù)實(shí)際需求自行決定研發(fā)的投入項(xiàng)目和金額，避免由政府主觀(guān)決定。由于目前我國(guó)企業(yè)的各種稅負(fù)相當(dāng)沉重，減稅對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)可以有效地降低研發(fā)成本，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入的目的。

表3 國(guó)內(nèi)航空產(chǎn)業(yè)地方稅收優(yōu)惠政策

3.投融資渠道日益多元化。航空產(chǎn)業(yè)是一個(gè)高投入和高回報(bào)的產(chǎn)業(yè)，需要有長(zhǎng)期且穩(wěn)定的資本投入才能健康發(fā)展。從表4中可以看到，從風(fēng)險(xiǎn)投資基金到主板和創(chuàng)業(yè)板上市都有相應(yīng)的政策扶持，而且貸款擔(dān)保補(bǔ)貼和發(fā)行企業(yè)債券也有提及，間接融資和直接融資的結(jié)合將更好地促進(jìn)我國(guó)航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4.重視高端人才引進(jìn)。我國(guó)航空產(chǎn)業(yè)人才稀缺，各地競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，從表5中可以看到，各地從人才引進(jìn)、激勵(lì)到培訓(xùn)都出臺(tái)了相應(yīng)的鼓勵(lì)政策。不過(guò)這些政策比較注重對(duì)高層次人才的吸引，對(duì)于同樣重要的高級(jí)技工等專(zhuān)業(yè)人才缺乏具體的認(rèn)定和扶持政策。

表4 國(guó)內(nèi)航空產(chǎn)業(yè)地方投融資政策

表5 國(guó)內(nèi)航空產(chǎn)業(yè)地方人才政策

（三）國(guó)內(nèi)外航空產(chǎn)業(yè)地方性創(chuàng)新政策比較

我國(guó)航空產(chǎn)業(yè)地方性政策和國(guó)外相比有很多類(lèi)似的地方，從整體上看，我們的政策在力度和范圍上絲毫不比國(guó)外的地方政策遜色，但是在以下具體的政策細(xì)節(jié)上，國(guó)外地方政府的做法還是值得借鑒。

1.以間接的稅收減免為主?？萍紕?chuàng)新的財(cái)政激勵(lì)政策工具主要有直接資助和稅收減免兩種。直接資助是指政府通過(guò)直接設(shè)立基金或者撥款，以及通過(guò)財(cái)政援助或低息貸款等方式，直接降低企業(yè)研發(fā)成本，刺激企業(yè)加大技術(shù)創(chuàng)新的投入。盡管直接資助的效果很顯著，但是會(huì)使政府保留對(duì)企業(yè)研發(fā)的控制權(quán)，企業(yè)為了獲得資助可能會(huì)背離市場(chǎng)行為。從前面的分析中我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然國(guó)外地方政府也有直接資助，但是大多數(shù)政策都是以間接的稅收減免為主，這樣就最大程度上減少了政府對(duì)企業(yè)研發(fā)活動(dòng)的直接干預(yù)。我國(guó)地方政府習(xí)慣于直接撥款支持航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅需要增設(shè)部門(mén)和人員進(jìn)行管理，而且在運(yùn)用資金的市場(chǎng)效率上可能沒(méi)有稅收減免高。

2.中小型企業(yè)是支持的重點(diǎn)。國(guó)外中小型科技企業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新的主力軍，所以各種創(chuàng)新政策都非常注意傾向中小企業(yè)，航空產(chǎn)業(yè)也不例外，在表1中安大略省的政策就明顯傾向小企業(yè)，但是在我國(guó)的政策中就沒(méi)有明顯的體現(xiàn)。我國(guó)的航空產(chǎn)業(yè)由于長(zhǎng)期以來(lái)一直是以國(guó)有大中型企業(yè)為主，中小企業(yè)普遍存在科技創(chuàng)新動(dòng)力不強(qiáng)、研發(fā)能力薄弱、資金不足和相關(guān)信息缺乏等問(wèn)題，得不到政府的足夠重視，導(dǎo)致開(kāi)展研發(fā)活動(dòng)存在困難。為此，更有必要制定針對(duì)性的優(yōu)惠政策鼓勵(lì)其開(kāi)展研發(fā)活動(dòng)，否則在我國(guó)航空產(chǎn)業(yè)中，即使大企業(yè)的研發(fā)能力得到了提升，但是沒(méi)有數(shù)量眾多的中小企業(yè)支持，也會(huì)大大減緩技術(shù)創(chuàng)新的步伐。

3.鼓勵(lì)多種形式的合作研發(fā)。航空產(chǎn)業(yè)和航空科技的發(fā)展，不可能只是依靠企業(yè)本身的技術(shù)創(chuàng)新，還需要高等院校、科研機(jī)構(gòu)及國(guó)外同行的聯(lián)合攻關(guān)與通力協(xié)作，這方面國(guó)外地方政府就出臺(tái)了明確的政策，鼓勵(lì)合作研發(fā)以使參與公司獲得相關(guān)研究成果，避免重復(fù)投入造成不必要的浪費(fèi)，加速了研發(fā)成果市場(chǎng)化。我國(guó)地方政府在推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新方面的政策幾乎是空白，雖然現(xiàn)在國(guó)家大力提倡協(xié)同創(chuàng)新，但是還沒(méi)有上升到地方政府的政策層面上來(lái)，導(dǎo)致我國(guó)航空產(chǎn)業(yè)的研發(fā)不能有效地借用全社會(huì)的研發(fā)力量為我所用，仍然處于內(nèi)部配套的窘迫階段。

（四）啟示

通過(guò)以上比較分析，我們認(rèn)為雖然國(guó)外地方政府對(duì)航空產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的扶持政策有很多值得借鑒的地方，但是也不能完全照搬。畢竟我國(guó)航空產(chǎn)業(yè)有其自身的發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)，需要引起我們的重視。特別是由于近兩年來(lái)航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分迅速，各個(gè)地方紛紛上馬航空產(chǎn)業(yè)園［6］，如何有效地避免重復(fù)建設(shè)和低水平創(chuàng)新，地方政府的作用就顯得尤為重要。

1.體現(xiàn)航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)和階段。目前我國(guó)地方政府對(duì)航空產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的諸多政策都還是套用國(guó)家對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的政策，真正專(zhuān)門(mén)針對(duì)航空產(chǎn)業(yè)制定的政策偏少。相對(duì)于其他高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，航空產(chǎn)業(yè)有其自身的特點(diǎn)，特別是長(zhǎng)周期和高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)一直沒(méi)有得到足夠的重視，導(dǎo)致歷史上航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展遭遇過(guò)嚴(yán)重的挫折；而且我國(guó)航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展所處的階段和國(guó)外有所區(qū)別，在世界航空格局已經(jīng)定型且競(jìng)爭(zhēng)激烈的今天，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)航空產(chǎn)業(yè)的重新起飛，其中面臨的困難可想而知。這些都需要我國(guó)的地方政府認(rèn)真思考，從而出臺(tái)更具航空產(chǎn)業(yè)特色的政策，才能幫助航空產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)真正的崛起。

2.發(fā)揮地區(qū)差異化的比較優(yōu)勢(shì)。在上文對(duì)各地政策的分析中，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)地方政府為了發(fā)展航空產(chǎn)業(yè)可謂不惜余力，但是各地的政策大同小異，存在嚴(yán)重的趨同性，并沒(méi)有充分體現(xiàn)出各地發(fā)展航空產(chǎn)業(yè)的地方特色。這在國(guó)外還不是一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，因?yàn)閲?guó)外地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和企業(yè)的影響遠(yuǎn)不如我國(guó)之大。歷史上我國(guó)各行各業(yè)都一再出現(xiàn)的重復(fù)建設(shè)，包括現(xiàn)在風(fēng)電、光伏等產(chǎn)業(yè)遇到的嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩，為航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展敲響了警鐘。地方政府可以在政策引導(dǎo)上突出重點(diǎn)領(lǐng)域，發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢(shì)，形成全國(guó)乃至全球范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作格局，才能充分發(fā)揮政策的最大效果。

3.注重不同政策的細(xì)化和銜接。目前我國(guó)地方政府出臺(tái)的政策數(shù)量不可謂不多，但是大多是一些指導(dǎo)性的文件，微觀(guān)政策覆蓋面仍需要進(jìn)一步補(bǔ)充和完善，并注重采用多樣化政策手段多渠道扶持航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在不同的政策之間也需要協(xié)調(diào)，特別是缺乏長(zhǎng)期綱領(lǐng)性政策文件的指引，有些政策的時(shí)效性有限，需要有中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃這樣的文件作為核心政策進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，并輔以相關(guān)的實(shí)施細(xì)則構(gòu)成操作性強(qiáng)的完整政策框架。

［1］劉偉萍.航空業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的航空產(chǎn)業(yè)政策比較分析［J］.中國(guó)民用航空，2007（1）:54-56.

［2］董維忠.促進(jìn)我國(guó)民用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有關(guān)政策建議［J］.港口經(jīng)濟(jì)，2008（5）:14-15.

［3］李成智.試論新中國(guó)航空工業(yè)落后的政策因素［J］.中國(guó)科技史雜志，2009（4）:407-419.

［4］翁軼叢，朱晨輝，何志慶.上海航空航天產(chǎn)業(yè)政策梳理與研究［J］.中國(guó)工程咨詢(xún)，2009（4）:30-34.

［5］周 勇，王 耘，徐 丹.西安閻良國(guó)家航空高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地產(chǎn)業(yè)政策研究［J］.企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009（5）:103-106.

［6］嚴(yán)海寧，謝奉軍.航空工業(yè)區(qū)域分工體系的重構(gòu):國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及比較［J］.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（6）:63-69.