浙江省礦山越界開采的原因和對(duì)策措施

浙江省國(guó)土資源廳礦產(chǎn)督察站 羅雪峰

浙江省礦產(chǎn)資源的特點(diǎn)是能源礦產(chǎn)貧乏，金屬礦產(chǎn)總體短缺，非金屬礦產(chǎn)豐富，其中螢石、葉蠟石、明礬石、膨潤(rùn)土等礦產(chǎn)較為著名。近幾年開采礦種以非金屬礦產(chǎn)的普通建筑用砂石土為主。2013年我省共有礦山1427個(gè)（其中普通建筑用砂石土983個(gè)），開采礦種59種，從業(yè)人員41777人，開采礦石53839萬噸（其中普通建筑用砂石土45151萬噸），實(shí)現(xiàn)礦業(yè)產(chǎn)值137億元（其中普通建筑用砂石土106億元）（據(jù)《2013年浙江省礦產(chǎn)資源開發(fā)利用統(tǒng)計(jì)年報(bào)》）。我省對(duì)保護(hù)和合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源工作十分重視，各級(jí)國(guó)土資源部門積極采取多項(xiàng)措施，加大力度開展整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，取得了顯著成效。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，礦產(chǎn)資源需求日益增加，礦產(chǎn)品價(jià)格不斷攀升，在經(jīng)濟(jì)利益等驅(qū)使下，越界開采仍時(shí)有發(fā)生，防范任務(wù)依然嚴(yán)峻。我省2013年度礦產(chǎn)開發(fā)利用年檢發(fā)現(xiàn)越界開采礦山72個(gè)，其中普通建筑用砂石土礦山60個(gè)，占越界開采礦山總數(shù)的83%。筆者通過近年來的工作經(jīng)驗(yàn)，談?wù)勎沂〉V山越界開采的成因和對(duì)策措施。

一、越界開采的種類及性質(zhì)

《礦產(chǎn)資源法》第四十條“超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍采礦”即為越界開采。據(jù)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》（國(guó)務(wù)院令第241號(hào)）第三十二條規(guī)定，礦區(qū)范圍是指登記管理機(jī)關(guān)依法劃定的可供開采礦產(chǎn)資源的范圍、井巷工程設(shè)施分布范圍或者露天剝離范圍的立體空間區(qū)域。礦區(qū)范圍以登記管理機(jī)關(guān)頒發(fā)的采礦許可證為準(zhǔn)。

按越界范圍內(nèi)是否有礦業(yè)權(quán)，可將越界開采劃分為以下三種類型：一是越界開采礦業(yè)權(quán)空白區(qū)的礦產(chǎn)資源，二是越界開采其他礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源，三是越界開采礦業(yè)權(quán)空白區(qū)兼有其他礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源。我省已發(fā)現(xiàn)和查處的越界開采以第一種居多。

按超越的礦區(qū)空間范圍也劃分為三種類型：一是在平面上超越礦區(qū)范圍，二是在高程上超越礦區(qū)范圍，三是在平面和高程上均超越礦區(qū)范圍。

越界開采礦業(yè)權(quán)空白區(qū)的礦產(chǎn)資源，實(shí)質(zhì)上是對(duì)國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源所有權(quán)的侵犯；而越界開采其他礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源，則還侵犯了該特定的礦業(yè)權(quán)（屬用益物權(quán)）。

二、越界開采的成因

近年來，我省礦產(chǎn)資源管理部門通過日常巡查、礦產(chǎn)督察、儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、衛(wèi)片執(zhí)法檢查等手段，加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)的監(jiān)督管理，進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序。但仍有一些礦山存在越界開采等問題，造成資源破壞，引起不良社會(huì)影響。筆者認(rèn)為，造成越界開采問題的原因大致有以下幾種：

（一）因開采不當(dāng)

采礦權(quán)人因欠缺技術(shù)力量，無法真正讀懂開發(fā)利用方案，無力按照開發(fā)利用方案實(shí)施開采，只能憑主觀想象無序組織礦山開拓開采，哪里方便就采哪里，而忽視礦界存在；或是雖然對(duì)礦界有簡(jiǎn)單的認(rèn)識(shí)，但對(duì)最終邊坡概念不清，當(dāng)開采到礦界附近時(shí)未采取控制爆破等技術(shù)，致使工作面最終邊坡超出礦區(qū)范圍；或是采礦權(quán)人全權(quán)委托給爆破公司爆破，爆破公司責(zé)任心不強(qiáng)或操作不當(dāng)造成越界。某市查處的幾個(gè)越界開采礦山，大都為礦山技術(shù)力量薄弱，當(dāng)開采接近礦界時(shí)由于穿孔過深、裝藥過多、未采取控制爆破而使工作面最終邊坡出界。

（二）受成本增加影響

我省社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源需求的剛性增長(zhǎng)與采礦權(quán)數(shù)量的剛性約束的矛盾日益顯現(xiàn)，采礦權(quán)出讓單價(jià)日漸走高，分?jǐn)偟膯挝毁Y源成本相應(yīng)增加。采礦權(quán)人因法律意識(shí)淡薄，加上單位資源成本增加等因素影響而實(shí)施越界開采。如某地的一個(gè)建筑用石料采礦權(quán)受讓單價(jià)高達(dá)近20元/噸，而同期的石料產(chǎn)品平均銷售單價(jià)也僅50余元/噸，采礦權(quán)人感到成本壓力巨大，預(yù)期利潤(rùn)空間狹小，與其競(jìng)拍前的期望相比感到心里落差很大，于是將手伸向了礦區(qū)外的資源。

（三）礦區(qū)范圍劃定不合理科學(xué)

當(dāng)前仍有些部門在劃定礦區(qū)范圍時(shí)，未能進(jìn)行合理劃定科學(xué)論證，埋下了越界開采的隱患。主要表現(xiàn)為：其一為礦區(qū)范圍劃得過“小”（特別是普通建筑用砂石土礦山），采礦許可證有效期過“短”（小于5年）。而采礦許可證到期后要重新進(jìn)行招、拍、掛，致使采礦權(quán)人無法對(duì)礦山開采進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。如某個(gè)地下礦山的劃定礦區(qū)范圍的平面面積僅為1萬多平方米，無法在礦區(qū)范圍內(nèi)布置礦山開拓工程，無奈之下就將部分開拓工程布置到礦界外。其二為礦區(qū)范圍劃得過“陡”。石料礦山礦區(qū)范圍劃定時(shí)未按整個(gè)山頭等高線進(jìn)行自上而下水平劃分，礦區(qū)平面范圍較小，相對(duì)高差又較大，可采資源位于自然山坡角和礦山開采最終邊坡角之間，僅僅剝了一張山皮，很難進(jìn)行科學(xué)開發(fā)利用。其三為礦區(qū)范圍劃得過“實(shí)”。部分甲類礦產(chǎn)地質(zhì)勘查程度較低、地質(zhì)報(bào)告質(zhì)量較差，劃定的礦區(qū)范圍內(nèi)實(shí)際保有資源量大大少于出讓資源量（超過地質(zhì)報(bào)告允許的誤差范圍）。如某地一個(gè)甲類地下礦山，開采幾年后發(fā)現(xiàn)礦區(qū)范圍內(nèi)實(shí)際保有資源量不到出讓資源量的一半，而經(jīng)生產(chǎn)勘探發(fā)現(xiàn)礦區(qū)范圍外還有資源儲(chǔ)量，采礦權(quán)人覺得該礦山買虧了，心里不平衡，而且覺得地下礦山違法隱秘性大，抱有僥幸心理，因而偷采了礦區(qū)外的資源。

（四）開發(fā)利用方案編制不合理

礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案是指導(dǎo)礦山生產(chǎn)的重要技術(shù)性文件，方案的合理性直接影響開采結(jié)果。主要表現(xiàn)為：由于采礦權(quán)人不重視方案的編制工作，未能很好地與編制單位進(jìn)行溝通交流，或是由于編制單位技術(shù)水平較差，編制提交的方案未能很好地切合礦山實(shí)際開采條件，很難得以實(shí)施；因而造成礦山實(shí)際施工不按方案實(shí)施，容易引起越界開采。如某大理巖礦按照實(shí)際開采條件應(yīng)采用地下開采方式，而方案卻設(shè)計(jì)為露天開采方式，采礦權(quán)人先是按方案進(jìn)行露天開采的開拓工作，半年后發(fā)現(xiàn)露天開采實(shí)際行不通，只好舍棄方案，自行改為地下開采，由于是憑直覺和經(jīng)驗(yàn)開采，一年后經(jīng)儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)開采已越界。該采礦權(quán)人在接受處罰同時(shí)被責(zé)令調(diào)整方案。

（五）礦業(yè)用地使用權(quán)與采礦權(quán)分立

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，采礦權(quán)與礦業(yè)用地使用權(quán)是分立的，即取得采礦權(quán)并不當(dāng)然地取得采礦權(quán)范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。實(shí)踐中出現(xiàn)通過招標(biāo)、拍賣取得采礦權(quán)后，因土地、地面附著物等的補(bǔ)償達(dá)不成協(xié)議，而引起采礦權(quán)人與所在地群眾糾紛，甚至出現(xiàn)取得采礦權(quán)卻得不到礦業(yè)用地的尷尬局面，致使個(gè)別采礦權(quán)人放棄有糾紛礦地上的資源，而轉(zhuǎn)到界外已租用礦地上進(jìn)行開采甚至不得不退出采礦權(quán)。這是發(fā)生越界開采的制度設(shè)計(jì)層面原因，應(yīng)引起管理部門重視。

三、礦山監(jiān)管存在的主要問題

礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理工作可及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止或減少越界開采行為。我省當(dāng)前礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理工作總體是好的，但也存在下列主要問題：

（一）基層對(duì)監(jiān)管重視不足

當(dāng)前，我省基層國(guó)土資源所對(duì)礦山的監(jiān)管主要依靠日常巡查等。一些國(guó)土資源所技術(shù)力量薄弱，缺少專業(yè)人才和儀器設(shè)備，僅憑人員的直覺和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行檢查，監(jiān)管工作流于形式，不易發(fā)現(xiàn)越界開采等違法違規(guī)行為。

（二）礦山管理部門之間配合不夠聯(lián)動(dòng)不力

某些地方各個(gè)礦山管理部門只管自己的一畝三分地，缺乏應(yīng)有的大局觀和全局觀，部門相互之間配合不夠，聯(lián)動(dòng)不力，在礦山監(jiān)管中不能形成合力，給制止或減少越界開采增加了難度。如采礦權(quán)人按安監(jiān)部門審查通過的方案將礦山開拓運(yùn)輸?shù)缆返裙こ淘O(shè)置到礦區(qū)范圍外；采礦權(quán)人按安監(jiān)部門要求處理礦區(qū)范圍外的安全隱患而開采了該處的礦產(chǎn)資源。一旦國(guó)土資源部門前去查處越界開采，采礦權(quán)人反而覺得冤屈；面對(duì)不同政府部門的不同要求，到底該聽誰的好，采礦權(quán)人覺得無所適從。我們的工作就陷入了被動(dòng)，管理部門的形象就要打折。

四、對(duì)策和措施

針對(duì)上述礦山越界開采的原因和監(jiān)管存在的主要問題，筆者認(rèn)為可以采取以下的對(duì)策和措施加以防范。

（一）合理科學(xué)劃定礦區(qū)范圍

在礦產(chǎn)地質(zhì)勘查、采礦權(quán)設(shè)置方案編制時(shí)，要充分論證礦山開采范圍的合理性，為科學(xué)劃定采礦權(quán)開采范圍提供依據(jù)。在前期礦區(qū)范圍踏勘時(shí)要有采礦技術(shù)專家和安監(jiān)部門等參與，由其提供利于開采、治理的礦區(qū)范圍建議。砂石土礦礦區(qū)范圍劃定時(shí)應(yīng)依山頭按等高線自上而下分水平劃分，不得因村界、鎮(zhèn)界等原因影響礦區(qū)范圍的合理劃定。對(duì)由于山地政策無法處理而明顯不合理的礦區(qū)范圍劃定申請(qǐng)，不予審批，應(yīng)由當(dāng)?shù)卣M織協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，待條件成熟時(shí)再予設(shè)置采礦權(quán)。

（二）加強(qiáng)開發(fā)利用方案編制和審查

開發(fā)利用方案編制要切合礦山實(shí)際開采條件，方案要便于采礦權(quán)人實(shí)施，技術(shù)經(jīng)濟(jì)和安全諸方面應(yīng)達(dá)到綜合最優(yōu)，礦山開拓運(yùn)輸?shù)缆窇?yīng)設(shè)置在礦區(qū)范圍內(nèi)。管理部門要加強(qiáng)開發(fā)利用方案審查工作，加強(qiáng)對(duì)評(píng)審專家的管理工作，專家組不得評(píng)審?fù)ㄟ^不切合礦山實(shí)際開采條件的方案，專家組對(duì)方案評(píng)審結(jié)果要負(fù)終身責(zé)任。

（三）建立采礦權(quán)人信用管理制度，進(jìn)一步落實(shí)礦產(chǎn)資源監(jiān)管制度

按照省委省政府關(guān)于建設(shè)“信用浙江”的總體要求，省廳已在著手進(jìn)行我省地礦行業(yè)信用體系建設(shè)，擬首先建立采礦權(quán)人信用管理制度和信用管理系統(tǒng)，適時(shí)進(jìn)行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后再行在全省推廣實(shí)施。此舉可促進(jìn)采礦權(quán)人依法依規(guī)開采，進(jìn)而帶動(dòng)我省地礦行業(yè)廣泛形成“守信為榮、失信可恥”的良好氛圍。

我們有一系列的礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理制度，重在真抓落實(shí)。要嚴(yán)格執(zhí)行礦山巡查制度，巡查工作要重點(diǎn)對(duì)界樁、地面標(biāo)識(shí)物和是否越界開采進(jìn)行檢查，填好實(shí)地檢查記錄表，做好巡查記錄，建立巡查臺(tái)賬，抓好巡查質(zhì)量。加強(qiáng)對(duì)開發(fā)利用方案執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。嚴(yán)格落實(shí)儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度，發(fā)現(xiàn)異常及時(shí)預(yù)警，防范于未然。嚴(yán)格礦產(chǎn)督察制度，落實(shí)督察任務(wù)，重點(diǎn)抓好督察發(fā)現(xiàn)問題的整改落實(shí)。將礦山巡查、開發(fā)利用方案執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查、儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)管和礦產(chǎn)督察等工作納入礦產(chǎn)資源管理年度考核內(nèi)容。還要加強(qiáng)對(duì)爆破公司的管理。爆破公司在爆破前要做好對(duì)爆破結(jié)果預(yù)測(cè)或評(píng)估，如果可能會(huì)造成越界的后果，要及時(shí)調(diào)整爆破方案；否則，爆破公司要承擔(dān)連帶責(zé)任。

（四）加緊推進(jìn)“凈采礦權(quán)”出讓、探索礦山臨時(shí)用地政策工作

現(xiàn)行的礦業(yè)用地使用權(quán)與采礦權(quán)是分立的。采用“凈采礦權(quán)”出讓，即在采礦權(quán)出讓前協(xié)調(diào)處理好土地征（占）用、地面附著物賠償?shù)葐栴}，使取得采礦權(quán)時(shí)即同步取得礦業(yè)用地使用權(quán)，可確保采礦權(quán)人順利實(shí)施開采活動(dòng)。

我省礦山以砂石土礦山為主，點(diǎn)多面廣，可探索實(shí)行差別化管理制度，探索砂石土礦山臨時(shí)用地管理政策等。

（五）加強(qiáng)部門之間配合和聯(lián)動(dòng)

我省溫州和紹興等市已在摸索和探討礦山管理部門之間的配合和聯(lián)動(dòng)，目前碰到的最大阻力是管理部門之間的行政審批程序協(xié)調(diào)問題。紹興市國(guó)土資源局和市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局于今年1月在全市石料礦山范圍內(nèi)試行開發(fā)利用方案與安全專篇同步編制、聯(lián)合審查、協(xié)同監(jiān)管，其目的在于加強(qiáng)部門間的配合和聯(lián)動(dòng)，形成礦山監(jiān)管合力。筆者預(yù)測(cè)紹興市的這次嘗試可能為我省的礦管工作帶來新的思路，我省的越界開采防范工作可望上升到一個(gè)新的層次。