開展農(nóng)村土地綜合整治促進(jìn)農(nóng)民異地搬遷

麗水市國土資源局蓮都區(qū)分局 程曉東 蘭鮮偉

近年來，地處浙西南山區(qū)，在省內(nèi)尚屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的麗水市蓮都區(qū)，在學(xué)習(xí)借鑒外地成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從區(qū)情出發(fā)，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極開展農(nóng)村土地綜合整治工作。同時，以新型城鎮(zhèn)化和中心鎮(zhèn)、中心村扶持培育為契機，鼓勵農(nóng)民實施異地搬遷，加快農(nóng)村人口向中心鎮(zhèn)、村集聚。通過多年的努力，蓮都區(qū)逐漸探索出了一條符合地方實際、以農(nóng)村土地綜合整治促進(jìn)農(nóng)民異地搬遷的道路，取得了豐碩的成果。

一、基本情況

2008年至2013年，蓮都區(qū)根據(jù)異地搬遷規(guī)劃，堅持集中安置與分散安置相結(jié)合，以集中安置為主、分散安置為輔的工作思路，全區(qū)共完成異地搬遷5940戶14799人（包括高山遠(yuǎn)山村搬遷5754戶14122人，地質(zhì)災(zāi)害避險搬遷186戶677人），其中整村搬遷156個自然村，搬遷農(nóng)戶3086戶、7505人。6年來共建成碧湖鎮(zhèn)碧苑小區(qū)、大港頭鎮(zhèn)金港小區(qū)、巖泉街道青林小區(qū)、聯(lián)城城郊農(nóng)民新社區(qū)等8個安置小區(qū)，以及碧湖鎮(zhèn)吳源、麗新鄉(xiāng)山村、麗新鄉(xiāng)白岸口等13個安置點，完成投資額6億元，同時，結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治工作，積極開展搬遷村莊的建設(shè)用地復(fù)墾工作，共實施復(fù)墾項目118個，實際新增耕地面積845畝。

二、搬遷模式

蓮都區(qū)在充分尊重群眾意愿的同時，積極鼓勵農(nóng)民在搬遷過程中選擇集中安置的模式，并對集中安置的模式進(jìn)行了積極探索，主要采取了以下三種模式：

（一）在中心城區(qū)建設(shè)農(nóng)民新社區(qū)實施異地公寓安置

該模式采取“農(nóng)戶自愿、政府主導(dǎo)、市場運作”的原則，由政府在城區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部征收土地，以招拍掛的形式出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，商品房建成后，再由政府出面回購部分商品房，供通過資格認(rèn)定的相關(guān)農(nóng)戶以安置房政府基準(zhǔn)價購置。蓮都區(qū)采用這種形式，積極推進(jìn)聯(lián)城白前城郊農(nóng)民新社區(qū)項目一期、二期的建設(shè)和安置工作。蓮都區(qū)聯(lián)城城郊農(nóng)民新社區(qū)項目位于聯(lián)城鎮(zhèn)武村村，一期建設(shè)項目規(guī)劃總用地面積113.3畝，總建筑面積11.3萬平方米，工程總概算為3.3億元；其中農(nóng)民安置地塊面積83.9畝，建筑面積8.4萬平方米，可安置858戶，概算為2.3億元。申購項目一期并經(jīng)過資格認(rèn)定的858戶農(nóng)戶于2013年10月完成搖號選房，現(xiàn)已交付使用。二期建設(shè)項目也已開工建設(shè)，規(guī)劃總建筑面積約為4.6萬平方米，共417套，總投資2.4億；其中農(nóng)民安置地塊建筑面積2.9萬平方米，共285套。從項目一期的反饋情況來看，搬遷戶對該小區(qū)環(huán)境設(shè)施滿意度很高。

（二）在中心鎮(zhèn)建設(shè)安置小區(qū)實行遷建安置

該模式由政府根據(jù)搬遷規(guī)劃在各中心鎮(zhèn)劃定安置區(qū)塊，統(tǒng)一征收安置用地，以國有劃撥方式收取劃撥成本價后供給搬遷農(nóng)戶，同時對搬遷農(nóng)戶原有宅基地進(jìn)行整理復(fù)墾。搬遷小區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建筑風(fēng)格、統(tǒng)一房屋立面，農(nóng)戶建房資金通過享受搬遷補助加上自籌加以解決，部分經(jīng)濟確實困難的群眾還可以通過政府幫助申請一定數(shù)額的貸款。蓮都區(qū)政府在碧湖、大港頭、老竹等中心鎮(zhèn)試點建設(shè)了碧湖鎮(zhèn)碧苑移民小區(qū)、大港頭鎮(zhèn)金港小區(qū)、老竹鎮(zhèn)學(xué)圃小區(qū)等三個異地搬遷安置小區(qū)，鼓勵農(nóng)民向中心鎮(zhèn)搬遷。截至目前，這三個小區(qū)共安置了農(nóng)戶248戶673人，總用地面積31285平方米。

（三）在中心村統(tǒng)一規(guī)劃實行就近集中安置

在搬遷過程中，考慮到相當(dāng)一部分村民尤其是年長者不太愿意遠(yuǎn)離熟悉的生活環(huán)境，同時農(nóng)戶的土地等生產(chǎn)資料都在原村，相當(dāng)部分搬遷農(nóng)戶的主要經(jīng)濟收入依然來自山上種植的蔬菜及水果、茶葉等經(jīng)濟作物等實際情況，所以在搬遷過程中對大多數(shù)農(nóng)戶主要采取了向中心村搬遷、使用集體建設(shè)用地就近集中安置的模式，建房資金主要由農(nóng)戶自籌解決。同時在此基礎(chǔ)上積極嘗試打破地域限制，實現(xiàn)跨村安置。2011年，為推進(jìn)中心村建設(shè)，做大做強一批特色中心村，蓮都區(qū)在麗新鄉(xiāng)進(jìn)行了跨村安置試點，在充分尊重雙方村民意愿的基礎(chǔ)上將該鄉(xiāng)吾赤口行政村上山頭自然村整體復(fù)墾后搬遷到鄉(xiāng)政府所在地畎岸行政村，上山頭自然村38戶村民98人的戶籍遷入畎岸行政村后，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)了安置小區(qū)——月山小區(qū)，在改善搬遷農(nóng)戶生活生產(chǎn)條件的同時有力促進(jìn)了遷入村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村莊布局規(guī)劃完善。

三、效益分析

多年的實踐證明，將農(nóng)民異地搬遷與農(nóng)村土地綜合整治相結(jié)合，是一條切實可行的道路。同時，從前一階段的實踐來看，聯(lián)城農(nóng)民新社區(qū)這種公寓安置的方式在最大程度上實現(xiàn)了地方政府和搬遷農(nóng)民的雙贏。

（一）政府獲得經(jīng)濟社會雙重效益

一是增加地方財政收益。聯(lián)城農(nóng)民新社區(qū)一、二期項目地塊土地使用權(quán)通過市場化運作，獲得土地出讓金1.6億元。同時，將遷入的858戶農(nóng)戶原來所在的83個自然村實施土地整治后共新增耕地面積403畝，除去安置用地83.9畝，盈余指標(biāo)潛在價值相當(dāng)可觀，而且項目實施后對周邊地塊的增值效應(yīng)也相當(dāng)明顯。二是促進(jìn)節(jié)約集約用地。經(jīng)測算，僅一期項目，按照麗水市現(xiàn)行政策標(biāo)準(zhǔn)，若采取遷建安置，則需安排建房用地235畝（按農(nóng)村建房用地率40%計算）。而通過將搬遷農(nóng)戶集中起來進(jìn)行公寓安置，僅需83.9畝，在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時真正做到了節(jié)約集約高效利用土地資源。

（二）搬遷農(nóng)戶得到實實在在的好處

一是家庭財產(chǎn)性收入大幅增加。聯(lián)城城郊農(nóng)民新社區(qū)安置房為國有出讓性質(zhì)的商品房，達(dá)到規(guī)定年限后即可上市交易；同時，結(jié)合異地搬遷農(nóng)戶的補助機制，遷入聯(lián)城農(nóng)民新社區(qū)的農(nóng)戶每人可獲得1萬元的補貼。據(jù)測算，一家3人戶遷入農(nóng)民新社區(qū)后家庭直接經(jīng)濟收益近30萬元。二是生產(chǎn)生活條件得到極大改善。聯(lián)城城郊農(nóng)民新社區(qū)內(nèi)幼兒園、商業(yè)會所、大型儲藏用房、社區(qū)服務(wù)用房等一應(yīng)俱全，加上社區(qū)附近現(xiàn)有的衛(wèi)生院、中小學(xué)等醫(yī)療教育服務(wù)設(shè)施，與廣大農(nóng)戶原先居住的偏遠(yuǎn)山區(qū)相比，生產(chǎn)生活條件無疑將得到極大改善。

2013年，蓮都區(qū)在及時總結(jié)前一階段異地搬遷工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定了《蓮都區(qū)2013-2017年異地搬遷規(guī)劃》，根據(jù)規(guī)劃，2017年前，蓮都區(qū)計劃再實施整體搬遷6個行政村108個自然村，共3555戶8448人。其中計劃繼續(xù)推進(jìn)碧湖、大港頭、老竹等3個中心鎮(zhèn)大型農(nóng)民新社區(qū)的建設(shè)，規(guī)劃用地319畝，安置2942戶7011人；在一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)及中心村共建設(shè)異地搬遷安置點12個，規(guī)劃用地186畝，安置613戶1437人。該計劃如能順利實施，無疑將會產(chǎn)生巨大的社會、經(jīng)濟及生態(tài)效益，有力促進(jìn)全區(qū)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

1.社會效益

通過異地搬遷，廣大搬遷群眾享受到了更加優(yōu)質(zhì)的教育、衛(wèi)生、文化、體育等各項公共服務(wù)，生活質(zhì)量大幅提升，有助于提高人口文化、身體素質(zhì)，同時也有利于促進(jìn)群眾觀念變革和社會進(jìn)步。另一方面，人口向城鎮(zhèn)集聚后，帶動了城市水、電、路等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和綠化、亮化工程建設(shè)，推動了城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會全面發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

2.經(jīng)濟效益

二是科學(xué)細(xì)化評議的內(nèi)容。制定了規(guī)范的旁聽庭審意見表，包括旁聽案件及審判人員的基本情況、對庭審程序庭審能力庭審形象的評議、對庭審法官和法院的意見和建議三個部分，對庭審程序庭審能力庭審形象的評議進(jìn)行了細(xì)化，既有詳細(xì)的評價內(nèi)容，又有不同的評價等級，使評議的內(nèi)容能夠充分體現(xiàn)人大監(jiān)督的著力點。

上述108個村實施整體搬遷后，通過土地綜合整治，預(yù)計可新增耕地指標(biāo)1200畝，如果采用農(nóng)民新社區(qū)公寓安置為主、遷建安置為輔的話只需安置用地505畝，節(jié)余產(chǎn)生的700畝增減掛鉤指標(biāo)，換算到經(jīng)濟指標(biāo)約2.1億元，同時可用于市區(qū)及蓮都區(qū)的其他項目用地，緩解市、區(qū)建設(shè)用地計劃指標(biāo)緊缺現(xiàn)狀。如果按安置房和商品房1:1配建計算，可出讓商住用地638畝，土地出讓金收入約7億元，另外還可產(chǎn)生建筑稅、交易稅等地方稅收，預(yù)計總共可產(chǎn)生9億元經(jīng)濟效益。此外，異地搬遷的重點地區(qū)多為偏遠(yuǎn)山區(qū)和自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，農(nóng)民異地搬遷后，可以大幅減少交通等基礎(chǔ)設(shè)施的分散重復(fù)投資，同時還可以減少自然災(zāi)害造成的生命財產(chǎn)損失，降低搶險救災(zāi)費用。

3.生態(tài)效益

有搬遷意愿的農(nóng)民大多居住在高山遠(yuǎn)山、水源保護(hù)區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)，農(nóng)民從這些區(qū)域搬遷出來，不但可以減少林木消耗，而且實施退耕還林、退宅復(fù)墾后，還可增加宜林、宜草用地，對加強山區(qū)植被及野生動物保護(hù)、涵養(yǎng)水源、減少水土流失、維護(hù)生態(tài)平衡等都有重要意義。有關(guān)監(jiān)測和研究表明，通過農(nóng)民異地搬遷，轉(zhuǎn)出地區(qū)平均每公頃土地每年可增加300多立方米蓄水量，每公頃土地每年可減少土壤流失量約60噸。除此之外，還從根本上解決了遷出地區(qū)由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的農(nóng)藥、固廢垃圾、生活污水等污染以及田間勞作、建造新房等生產(chǎn)生活活動對生態(tài)環(huán)境、地質(zhì)結(jié)構(gòu)帶來的負(fù)面影響，有利于生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游的進(jìn)一步發(fā)展，產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效益。

四、存在的問題

（一）安置壓力大

根據(jù)《蓮都區(qū)2013-2017年異地搬遷規(guī)劃》，2014-2017年，全區(qū)有搬遷意愿并選擇集中安置的農(nóng)戶達(dá)2771戶（6847人），目前蓮都區(qū)安置小區(qū)（點）的總?cè)萘坑邢?，還不能完全滿足異地轉(zhuǎn)移群眾集中安置的需求。尤其是公寓安置這一模式，調(diào)查顯示，聯(lián)城農(nóng)民新社區(qū)成功實施后，愿意選擇公寓安置的農(nóng)戶比例明顯增加，而公寓項目建設(shè)周期長，隨著要求集中安置的農(nóng)戶及人口的不斷增加，安置難度十分巨大。

（二）資金約束大

據(jù)初步測算，2017年前全區(qū)農(nóng)民異地搬遷所需資金在10億元左右。一方面，異地搬遷的主要對象是欠發(fā)達(dá)山區(qū)農(nóng)民，大部分農(nóng)民的經(jīng)濟條件都較差。異地搬遷絕大多數(shù)采取的安置方式是建新房（購買公寓），資金需求量大，許多收入不高、積蓄不多的山區(qū)農(nóng)民因經(jīng)濟實力薄弱而不能實現(xiàn)搬遷。另一方面，蓮都區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)，政府財政扶持力度有限。而異地搬遷安置小區(qū)（點）的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施配套、農(nóng)民搬遷直接補助等都需要大量資金，政府財政資金壓力巨大。

（三）農(nóng)民就業(yè)難

異地搬遷后，受環(huán)境因素制約、勞動技能缺乏和傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式習(xí)慣影響，部分年齡偏大、知識缺乏和身體條件差的農(nóng)民就業(yè)比較困難，難以找到合適的工作，無法獲得穩(wěn)定的收入來源，收入水平和生活質(zhì)量都有所下降，個別地區(qū)的個別搬遷農(nóng)民甚至出現(xiàn)返貧返遷現(xiàn)象。

（四）社會管理難

相關(guān)農(nóng)戶搬遷至中心城區(qū)和中心鎮(zhèn)安置小區(qū)后，搬遷農(nóng)民戶口大多還在原所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人戶分離情況相當(dāng)普遍，由于戶籍制度改革等未能及時跟上，計劃生育、社會治安等基層社會管理工作漏洞多、難度大，還缺乏一套行之有效的辦法。

五、破解難題，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)民異地搬遷和農(nóng)整工作

（一）堅持四大原則

1.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、突出重點

科學(xué)制定搬遷規(guī)劃，在規(guī)劃指導(dǎo)下，根據(jù)本地區(qū)資源條件和環(huán)境承載能力，貫徹實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，嚴(yán)格保護(hù)耕地，節(jié)約集約用地，科學(xué)布局安置區(qū)域，合理確定搬遷重點，優(yōu)先安排自然環(huán)境特別惡劣地區(qū)深度貧困群眾的搬遷。加強政策引導(dǎo)和資金項目整合，協(xié)調(diào)各方力量做好易地扶貧搬遷工作。

2.政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿

積極發(fā)揮政府的管理與服務(wù)作用，通過制定規(guī)劃、政策和優(yōu)化服務(wù)等措施，引導(dǎo)山區(qū)困難群眾自愿實施整體異地搬遷。因地制宜，制定配套政策，大力引導(dǎo)具備整村搬遷條件的自然村整體搬遷轉(zhuǎn)移，并自由選擇集中安置或分散安置方式。

3.量力而行、梯度推進(jìn)

充分認(rèn)識易地扶貧搬遷工作的復(fù)雜性、艱巨性，妥善處理搬遷需求與投資可能的關(guān)系，根據(jù)資金籌措能力和安置資源條件，區(qū)分輕重緩急，科學(xué)編制項目建設(shè)規(guī)劃，合理確定搬遷目標(biāo)任務(wù)和建設(shè)時序，按規(guī)劃、分年度、有計劃地組織實施。

4.自力更生、政府支持

充分尊重搬遷群眾的主體地位，調(diào)動其脫貧致富的積極性和主動性，發(fā)揚自力更生、艱苦奮斗精神，努力建設(shè)新家園。不斷加大資金和政策支持力度，扶持培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，積極協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題，幫助搬遷群眾創(chuàng)造更好的生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境。

（二）強化四個保障

1.強化組織保障

認(rèn)真制定落實強農(nóng)惠農(nóng)政策，在工作安排、財力分配、人員配備等方面予以重點傾斜。同時要求各有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要從實踐“落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會”的高度，把加快農(nóng)民異地搬遷工作擺在重要位置，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，落實專人負(fù)責(zé)做好此項工作。進(jìn)一步明確各部門工作職責(zé)，切實加大督查力度，建立健全考核制度，確保各項政策措施和目標(biāo)任務(wù)落到實處。

2.強化建設(shè)用地保障

按照“控制增量、盤活存量、減少總量”的土地利用思路，優(yōu)先保障安置小區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)，土地綜合整治后產(chǎn)生的新增建設(shè)用地指標(biāo)要優(yōu)先安排用于轉(zhuǎn)移農(nóng)民安置小區(qū)（安置點）建設(shè)。土地利用總體規(guī)劃的修改、修編要充分考慮農(nóng)民異地搬遷的建設(shè)用地需求，為農(nóng)民異地搬遷留好安置空間、留足用地指標(biāo)。

3.強化資金保障

建立多元化的投入體系，多渠道籌集資金——統(tǒng)籌使用省、市財政下山轉(zhuǎn)移專項補助資金，區(qū)財政預(yù)算安排異地轉(zhuǎn)移專項資金，積極向上級有關(guān)部門爭取配套扶持資金；鼓勵金融機構(gòu)開展創(chuàng)業(yè)小額貸款、林權(quán)抵押貸款、信用擔(dān)保貸款、農(nóng)民住房建設(shè)和公寓按揭貸款等多種信貸業(yè)務(wù)，為異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民提供信貸支持。要充分發(fā)揮市場機制的作用，積極引導(dǎo)社會資金支持安置區(qū)建設(shè)和資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，通過組織技能培訓(xùn)、勞務(wù)輸出、開展來料加工、發(fā)展效益農(nóng)業(yè)等多種途徑，幫助下山農(nóng)民尋找致富門路，讓山區(qū)農(nóng)民“搬得下、穩(wěn)得住、富得起”。

4.強化公共服務(wù)保障

進(jìn)一步加大投入，逐步完善安置點的公共設(shè)施建設(shè)，以醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、交通、電力、通訊、飲用水、污水和垃圾集中處理工程等建設(shè)為重點，不斷改善群眾的生產(chǎn)生活條件，提高生活水平和質(zhì)量。同時，積極完善基層管理服務(wù)體系，農(nóng)民搬遷后，對在中心城區(qū)和中心鎮(zhèn)安置區(qū)內(nèi)形成的農(nóng)民居住社區(qū)，由區(qū)農(nóng)辦牽頭，社區(qū)所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及遷出地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）共同實施管理。