淺談 集體土地房屋拆遷爭(zhēng)議裁決難點(diǎn)與對(duì)策

杭州市國(guó)土資源局 周建華 溫華特 孫學(xué)峰

依法實(shí)施集體土地房屋拆遷爭(zhēng)議行政裁決工作，是創(chuàng)建平安拆遷、和諧拆遷的社會(huì)基礎(chǔ)，也是依法行政的重要內(nèi)容。作為一項(xiàng)政策性、程序性、群眾性、社會(huì)性很強(qiáng)的工作，其涉及廣大被拆遷群眾的切身利益，直接關(guān)系到國(guó)土管理部門(mén)執(zhí)法水平和工作形象。本文以一位多年從事行政裁決工作者的視角，從現(xiàn)行政策和裁決程序兩個(gè)層面進(jìn)行分析對(duì)比，針對(duì)行政裁決中存在的難點(diǎn)問(wèn)題，提出工作對(duì)策，供商榷。

一、難點(diǎn)與原因分析

（一）政策層面

1.評(píng)估價(jià)格水平與農(nóng)戶實(shí)際補(bǔ)償存在差距

目前杭州市集體土地房屋住宅拆遷對(duì)農(nóng)戶實(shí)際補(bǔ)償款一般由四部分組成：一是被拆遷農(nóng)戶房屋合法面積補(bǔ)償款；二是相關(guān)補(bǔ)貼規(guī)費(fèi)（含過(guò)渡費(fèi)、搬家費(fèi)等部分）；三是獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償款；四是建筑物殘值補(bǔ)助款（含超房屋合法面積外部分的建筑面積）。以被拆遷農(nóng)戶為大戶原房屋（房屋建造在2000年左右）、合法面積在300平方米、存在部分超合法建筑為例，一般情況下，其拆遷補(bǔ)償款（含四部分）總計(jì)在150-180萬(wàn)元之間。而依據(jù)《杭州市征收集體所有土地房屋拆遷補(bǔ)償辦法》規(guī)定，經(jīng)丈量評(píng)估后，其拆遷補(bǔ)償款（含第一、二部分）總計(jì)在90-100萬(wàn)元之間，兩者之間相差60-80萬(wàn)元。這就給裁決機(jī)關(guān)帶來(lái)一個(gè)難題，若依照《杭州市征收集體土地房屋拆遷補(bǔ)償辦規(guī)定》的房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出裁定，其房屋補(bǔ)償價(jià)格依據(jù)合法但有失于公平合理，而且在實(shí)際操作中也難以實(shí)施；若按照實(shí)際補(bǔ)償價(jià)格作出裁定，則既沒(méi)有文件政策依據(jù)，也不能制約一些不配合拆遷且提出無(wú)理要求的被拆遷戶。

2.安置面積與原合法批準(zhǔn)面積之間存在差距

根據(jù)《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）、《杭州市撤村建居農(nóng)轉(zhuǎn)居多層公寓建設(shè)管理實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）等文件規(guī)定，目前杭州市集體土地住宅拆遷的安置方式普遍為調(diào)產(chǎn)安置，安置標(biāo)準(zhǔn)為人均55平方米。以三口之家一個(gè)中戶為例，批地建房可審批合法面積280平方米左右，而可享受安置面積僅為220平方米（獨(dú)生子女可增加一個(gè)安置人口）。雖然《條例》規(guī)定“原面積超過(guò)安置面積部分按重置價(jià)格結(jié)合成新價(jià)的兩倍結(jié)算”，若根據(jù)現(xiàn)有的文件政策執(zhí)行，筆者認(rèn)為在兩個(gè)層面上侵害了被拆遷人利益，一是依據(jù)物權(quán)法規(guī)定，二是按照現(xiàn)有《條例》規(guī)定兩倍重置價(jià)補(bǔ)償，遠(yuǎn)達(dá)不到可購(gòu)買(mǎi)普通商品房面積。從而造成被拆遷人事實(shí)上安置面積的減少，這也是雙方當(dāng)事人無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)的重要原因。

3.拆遷安置方式缺乏可選擇性且貨幣化價(jià)格偏低

《條例》規(guī)定，集體土地房屋拆遷可按遷建安置、調(diào)產(chǎn)安置、貨幣化三種安置方式進(jìn)行安置。遷建安置方式由于被拆遷人仍然能夠獲得另一處宅基地，它延續(xù)了被拆遷人的生活習(xí)慣空間，因此最易被接受。目前杭州市集體土地住宅拆遷的安置方式普遍為調(diào)產(chǎn)安置，調(diào)產(chǎn)安置問(wèn)題受城市規(guī)劃、政府政策導(dǎo)向制約，被拆遷人要求遷建安置不容協(xié)商，從而事實(shí)上造成被拆遷人沒(méi)有選擇的余地。

另外，根據(jù)杭州市拆遷貨幣化安置有關(guān)規(guī)定，被拆遷人可在貨幣化安置的期限內(nèi)申請(qǐng)選擇貨幣化安置。在實(shí)際拆遷中各區(qū)政府考慮可能會(huì)增加安置成本，往往會(huì)干預(yù)貨幣化單價(jià)，貨幣化安置由于確定的單價(jià)過(guò)低，被拆遷人極少選擇貨幣化安置。在實(shí)際案例中一些被拆遷人提出貨幣化單價(jià)過(guò)低問(wèn)題，要求裁決機(jī)關(guān)作出裁決。貨幣化單價(jià)不合理已經(jīng)給裁決機(jī)關(guān)帶來(lái)難題。

4.現(xiàn)在的安置政策交叉并存矛盾

目前杭州市主城區(qū)集體土地房屋拆遷安置政策法規(guī)、文件有《條例》《辦法》和城中村改造實(shí)施意見(jiàn)。三個(gè)文件對(duì)于調(diào)產(chǎn)安置方式的存在以下方面差異：一是安置面積標(biāo)準(zhǔn)上差異；二是在安置人口對(duì)象條件上差異。被拆遷人就會(huì)提出對(duì)上述安置政策中適用最有利于己方的安置標(biāo)準(zhǔn)和條件，正因?yàn)槎鄠€(gè)文件安置標(biāo)準(zhǔn)交叉并存，造成了在安置政策適用上，往往令裁決機(jī)關(guān)難以把控。

此外，被拆遷房屋合法建筑面積超安置面積部分的補(bǔ)償、有房無(wú)戶問(wèn)題、離婚后再結(jié)婚問(wèn)題、獨(dú)生子女增加安置人口問(wèn)題、多層公寓安置與高層公寓安置之間得房率的差異等都涉及到目前安置政策設(shè)置的合理性問(wèn)題，對(duì)該部分問(wèn)題產(chǎn)生爭(zhēng)議而拒絕搬遷的案例也不在少數(shù)。

（二）裁決程序?qū)用?/h3>

1.證據(jù)資料審查難

實(shí)踐證明，嚴(yán)格資料收件、受理，在行決政裁第一個(gè)環(huán)節(jié)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，可避免行決政裁工作中的被動(dòng)，為裁決機(jī)關(guān)順利處置拆遷爭(zhēng)議糾紛創(chuàng)造良好工作基礎(chǔ)。目前，正常情況下，裁決的申請(qǐng)資料有20幾項(xiàng)證據(jù)資料需審查，審查內(nèi)容涉及被拆遷人房屋批建、家庭常住人口、拆遷人實(shí)施拆遷項(xiàng)目是否合法、程序是否到位等各方面資料，涉及面廣，情況復(fù)雜，審查時(shí)任何的疏漏都有可能造成今后行政訴訟的敗訴，應(yīng)予以高度重視。

2.證據(jù)資料認(rèn)定難

一是住房審批資料不齊、不全，有的是由于行政區(qū)劃調(diào)整等原因，審批資料丟失，確權(quán)缺乏有效依據(jù)。二是被拆遷戶籍人口狀況，有的是公安部門(mén)不能提供戶籍證明資料，尤其是家庭成員中為外地戶籍人口。三是獨(dú)生子女證明資料，尤其重新組成的家庭，雙方帶獨(dú)生子女或者一方帶獨(dú)生子女等情況復(fù)雜。各種證據(jù)資料認(rèn)定難度較大。

3.裁決調(diào)解難

行政裁決過(guò)程中裁決機(jī)關(guān)調(diào)解力度不夠，存在調(diào)解程序不規(guī)范、調(diào)解筆錄記錄不完整的情況。調(diào)解是行政裁決的必經(jīng)程序，但有少部分案件未經(jīng)調(diào)解即裁決送到法院，也有的案件由于之前的送達(dá)困難和不規(guī)范，客觀影響到調(diào)解力度，導(dǎo)致調(diào)解率不高。

4.文書(shū)送達(dá)難

在實(shí)際辦理裁決案件過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生大量的行政文書(shū)需要送達(dá)，被拆遷人拒不配合或千方百計(jì)阻撓各環(huán)節(jié)文書(shū)送達(dá)的情況越來(lái)越普遍，往往造成文書(shū)無(wú)法有效送達(dá)。同時(shí)，按照法律規(guī)定，公告送達(dá)要滿60日才視為送達(dá)，若各環(huán)節(jié)均需采用公告送達(dá)，在等待周期漫長(zhǎng)的同時(shí)，也無(wú)法滿足《裁決辦法》“裁決決定應(yīng)當(dāng)自決定受理之日起30個(gè)工作日內(nèi)作出”的規(guī)定。

5.裁決事項(xiàng)難

裁決受理過(guò)程中“重中之重”是爭(zhēng)議焦點(diǎn)的獲得難、定位難。在目前的裁決工作中，往往通過(guò)三個(gè)渠道來(lái)獲?。海?）從申請(qǐng)人提出的要求裁決的申請(qǐng)書(shū)內(nèi)容中獲取爭(zhēng)議信息；（2）由被申請(qǐng)人遞交的答辯狀內(nèi)容中獲取爭(zhēng)議信息；（3）在調(diào)節(jié)會(huì)時(shí)通過(guò)雙方的現(xiàn)場(chǎng)陳述中獲取爭(zhēng)議信息。然而在實(shí)際工作中（2）、（3）兩個(gè)渠道因被申請(qǐng)人常常不提起答辯、不參加調(diào)解會(huì)，裁決機(jī)關(guān)無(wú)法從中有效獲取被申請(qǐng)人的真實(shí)訴求和爭(zhēng)議內(nèi)容。即使被申請(qǐng)人來(lái)參加調(diào)解會(huì)，也往往帶有抵觸情緒、不配合，對(duì)裁決起有實(shí)質(zhì)作用的房屋價(jià)格、補(bǔ)償金額、安置面積等問(wèn)題避而不談，對(duì)最終的裁決內(nèi)容及執(zhí)行工作大打折扣，不利于裁決工作的順利實(shí)施。

二、對(duì)策建議

針對(duì)拆遷難的各種問(wèn)題，雖然有的已經(jīng)在工作中采取了一些措施，取得了一定的效果，但在此基礎(chǔ)上還需要做好以下幾個(gè)方面工作：

（一）堅(jiān)持創(chuàng)新，完善政策合時(shí)性

1.做好《條例》修訂和相關(guān)政策配套工作

現(xiàn)根據(jù)杭州市人大巳通過(guò)《條例》修訂工作程序，重點(diǎn)是把各項(xiàng)政策有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，借鑒兄弟城市成功經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)解決調(diào)研中反映出來(lái)的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題。通過(guò)深入解讀十八屆三中全會(huì)會(huì)議報(bào)告“提出賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，并結(jié)合參考目前國(guó)有土地上拆遷補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定與做法，進(jìn)一步提高《條例》的全面性和可操作性。

2.盡快修改出臺(tái)新《補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》

在多方調(diào)研的基礎(chǔ)上，加快對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)價(jià)調(diào)整。一是制定房屋價(jià)格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，使得評(píng)估價(jià)格、實(shí)際價(jià)值和補(bǔ)償價(jià)格三者趨于統(tǒng)一。根據(jù)動(dòng)態(tài)的補(bǔ)償情況，適時(shí)調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是提高了征地區(qū)片價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公平、公正、公開(kāi)，新標(biāo)準(zhǔn)對(duì)評(píng)估方法做了適度改進(jìn)，增強(qiáng)了評(píng)估的剛性，而且操作簡(jiǎn)單、認(rèn)定容易、補(bǔ)償合理，減少了評(píng)估人員的自由裁量權(quán)。

（二）轉(zhuǎn)變思路，促進(jìn)補(bǔ)償合理化

1.改進(jìn)拆遷安置辦法

借鑒武漢、廈門(mén)等城市的經(jīng)驗(yàn)，為了保障被拆遷人利益，遏制安置前后人口肆意遷移，防止國(guó)家資產(chǎn)流失，將安置面積與原合法住房面積、安置人口等因素掛鉤，采取“保底控頂”的安置原則。保底安置即采取“拆一還一”進(jìn)行安置，控頂即合法合理限定最大面積安置。建議市政府明確保底封頂安置面積標(biāo)準(zhǔn)，保底控頂安置面積可按照以下標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算：一是合法面積實(shí)行“拆一還一”；二是結(jié)合家庭人口，按人均35平方米（小高層或高層）標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行安置，但要對(duì)惡意離婚、再婚、非合理遷入、無(wú)戶等不予以安置，并納入社會(huì)誠(chéng)信體系不良記錄。

2.建立科學(xué)的補(bǔ)償有效機(jī)制

隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)不斷變遷，充分發(fā)揮市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)在拆遷資源配置中的基礎(chǔ)性作用，在目前的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善市場(chǎng)評(píng)估機(jī)制和評(píng)估結(jié)果的復(fù)核機(jī)制，承認(rèn)“房屋的區(qū)位”具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。政府或者授權(quán)的部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)參考當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)交易價(jià)格，至少每年定期公布一次集體土地上不同級(jí)差土地市場(chǎng)綜合價(jià)格。以此保障拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不低于拆遷前被拆遷人所有與所該居住房屋直接相關(guān)的物質(zhì)和精神價(jià)值，或足以使被拆遷人保持甚至提高原有的物質(zhì)和精神生活水平。

集體土地上房屋拆遷不僅拆除了現(xiàn)居房屋，還破壞了原有的村莊秩序、集體關(guān)系以及長(zhǎng)期形成的生活習(xí)慣。因此，拆遷補(bǔ)償要關(guān)注社會(huì)的意識(shí)、觀念、心理和環(huán)境，不僅包括補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)損失，還包括部分精神和感情損失。建議市政府建立“宅基地調(diào)產(chǎn)安置上樓補(bǔ)助”等措施，即補(bǔ)償了遷建安置不能實(shí)施的遺憾，也給予了農(nóng)民被城市化的關(guān)懷。

（三）強(qiáng)化制度，提升裁決公信力

1.強(qiáng)化行政裁決疑難問(wèn)題集體會(huì)審制度

重大事項(xiàng)會(huì)審方式為集體會(huì)審會(huì)議，由杭州市征收（用）集體所有土地房屋拆遷爭(zhēng)議裁決委員會(huì)辦公室（簡(jiǎn)稱“市裁決辦”）委托市征地拆遷辦公室負(fù)責(zé)召集，法規(guī)處等相關(guān)處室以及項(xiàng)目所在地分局、市局法律顧問(wèn)等參加。對(duì)證據(jù)材料不清、安置人口和安置面積難以確定、爭(zhēng)議事項(xiàng)復(fù)雜等問(wèn)題進(jìn)行集體會(huì)審。

2.增強(qiáng)裁決機(jī)構(gòu)公信力

建議各區(qū)政府、市政府建立健全裁決機(jī)關(guān)中立化、獨(dú)立性，具有防止過(guò)分集權(quán)、防止濫用權(quán)力的意義。只有裁決機(jī)構(gòu)具備依法監(jiān)管的責(zé)任，不是直接或間接的利益關(guān)系人，在這種條件下進(jìn)行拆遷裁決，可以超然物外，秉公執(zhí)法。那么裁決的二個(gè)層面“八大難點(diǎn)”也就迎刃而解，水到渠成。