農(nóng)地困局

◎劉奇

讓靜態(tài)的土地“流”起來，使沉睡的資源“活”起來，這是農(nóng)村土地制度變革的核心追求，努力拓展土地“流”與資源“活”的制度空間，是當(dāng)下和今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期需要做出的不懈努力。

十八屆三中全會(huì)指出，要賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，主要是指依法維護(hù)農(nóng)民的三大基本權(quán)利，一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，二是集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)，三是宅基地用益物權(quán)。根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，完整的所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分權(quán)。目前法律規(guī)定農(nóng)民對(duì)承包地?fù)碛姓加?、使用、收益?quán)，而對(duì)宅基地只擁有占有和使用權(quán)，因?yàn)檎厥墙o農(nóng)民永久性自用的，不是搞經(jīng)營(yíng)的，所以沒有收益權(quán)。二者都少了處分權(quán)。因?yàn)橥恋厥羌w的，個(gè)人不可以隨便處置。在加拿大、澳大利亞等酋長(zhǎng)制仍存在的國(guó)家，私地也具有集體性質(zhì)，私地的處置必須征得酋長(zhǎng)和本族成員的同意，不可隨便處置。

要解決農(nóng)民在土地問題上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，首先要解決好所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分離問題，即“尊重集體所有權(quán)，劃斷農(nóng)戶承包權(quán)、保護(hù)務(wù)農(nóng)者經(jīng)營(yíng)權(quán)”，這樣才能更好地使財(cái)產(chǎn)權(quán)中的處分權(quán)得到較有效落實(shí)，把承包權(quán)給予有資格的人以體現(xiàn)公平，把經(jīng)營(yíng)權(quán)給予有能力的人以體現(xiàn)效率。根據(jù)三中全會(huì)精神，解決土地財(cái)產(chǎn)權(quán)有三個(gè)重要方面：一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押、擔(dān)保，這就賦予了承包地新的權(quán)能，也可在一定程度上緩解農(nóng)民融資難的問題。二是慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。三是建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。只有建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，土地資源才能得以合理有效配置；只有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，才能讓農(nóng)民公平分享土地增值收益。

我國(guó)土地分國(guó)有和集體兩種性質(zhì)。兩種性質(zhì)的土地，一是所有權(quán)不同。城市土地歸國(guó)有，全體國(guó)民人人有份，農(nóng)村土地只屬于集體組織內(nèi)的全體成員。二是功能不同。城市土地主要用于開發(fā)建設(shè)，農(nóng)村土地主要保障農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，也可搞點(diǎn)建設(shè)，但只有本集體組織成員才能使用，即只允許農(nóng)民和本集體組織自用，不能用于商品性開發(fā)。有關(guān)方面估算，全國(guó)約有70億平方米的小產(chǎn)權(quán)房，這個(gè)“私生子”不合法就在于它不符合土地利用規(guī)劃法和用途管制法。

農(nóng)村集體土地大體分為三種類型，一是農(nóng)地，即耕地；二是市地，即集體建設(shè)用地；三是生態(tài)地，即林、草、濕地。

農(nóng)地

當(dāng)前農(nóng)地面臨兩大難題。

1.確權(quán)、登記、頒證問題。

歷史上的土地魚鱗冊(cè)，是官府最大的檔案庫(kù)，農(nóng)民起義或改朝換代，攻下一座城，首先把土地檔案庫(kù)保護(hù)起來。這是他們收取農(nóng)業(yè)稅的憑據(jù)，沒有這個(gè)東西，新政權(quán)就無法存活。歷朝歷代都是以農(nóng)養(yǎng)政、以農(nóng)養(yǎng)國(guó)，我國(guó)農(nóng)業(yè)稅征收從公元前594年魯國(guó)初稅畝開始到2006年結(jié)束恰好2600周年，我們結(jié)束了以農(nóng)養(yǎng)政時(shí)代，進(jìn)入以工養(yǎng)政、以商養(yǎng)政時(shí)代。取消了農(nóng)業(yè)稅，但土地是國(guó)家法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而不是無償分配給農(nóng)民的福利待遇，必須用法律的形式保護(hù)。頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書和宅基地使用權(quán)證書是財(cái)產(chǎn)權(quán)利的體現(xiàn)，不頒發(fā)具有法律效力的證書，就體現(xiàn)不出財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。

確權(quán)、登記、頒證工作，早在2008年，中央有關(guān)部門即與世界銀行合作在安徽開展試點(diǎn)研究。中央已經(jīng)部署這項(xiàng)工作也已幾年了，但進(jìn)展不快，主要在于這項(xiàng)工作對(duì)于基層干部來說既復(fù)雜麻煩又耗時(shí)費(fèi)力；既不能顯政績(jī)，又要花費(fèi)巨大成本。據(jù)樣本調(diào)查，每戶約需成本15-20元，按此計(jì)算，全國(guó)大約需要360億元，這是公益性行政開支，應(yīng)由中央財(cái)政直接劃撥，不然下面本來就沒有積極性，還要負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)，將很難在五年內(nèi)完成。

2.流轉(zhuǎn)問題。

為便于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，按市場(chǎng)規(guī)律實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，農(nóng)民承包地確權(quán)登記頒證可確權(quán)確地，也可確權(quán)不確地。但確權(quán)不確地應(yīng)征得農(nóng)民同意，很多農(nóng)民則不愿意這樣做。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；谕恋貑栴}上世界有兩類：一是人少地多。如美國(guó)3億人，28億畝耕地，人口比我國(guó)少10億，而耕地比我國(guó)多近10億畝，美國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)平均3500畝；二是人多地少。如日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。中國(guó)人多地少，土地只能適度規(guī)模，100個(gè)人的地給1人種，其余99人到哪里去，去干什么。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民自己的事情，必須自愿，政府可以引導(dǎo)，但決不能強(qiáng)制?？啃姓苿?dòng)流轉(zhuǎn)，一是政績(jī)工程使然，二是認(rèn)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；饕峭恋匾?guī)模化，這是認(rèn)識(shí)誤區(qū)。中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；瘧?yīng)重點(diǎn)從五大方面著力：一是產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)模化。二是農(nóng)民合作組織的規(guī)?；Ｈ欠?wù)范圍和內(nèi)容的規(guī)?；?。農(nóng)業(yè)部每年組織50萬臺(tái)收割機(jī)分散作業(yè)就解決了農(nóng)作物的機(jī)械化收割問題。四是產(chǎn)業(yè)體系的規(guī)?；Ｒ⒁徽邹r(nóng)業(yè)接二產(chǎn)連三產(chǎn)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。五是適合工廠化生產(chǎn)的種養(yǎng)業(yè)規(guī)?；Ｈ腥珪?huì)指出，“鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”，我個(gè)人認(rèn)為應(yīng)是鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合工廠化生產(chǎn)的種養(yǎng)業(yè)和以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工業(yè)，以及為農(nóng)業(yè)服務(wù)的服務(wù)業(yè)。工商資本千萬不要與農(nóng)民爭(zhēng)地種，種地的只能是農(nóng)民，決不能讓“老板”擠了“老鄉(xiāng)”，尤其是大田作物。“農(nóng)民種地，種自己的地”是古今中外最成功的經(jīng)驗(yàn)。過去我們的公社+社員是政府在種地，今天的公司+農(nóng)戶是企業(yè)在種地，政府種不好地，企業(yè)也很難種好地，中國(guó)農(nóng)業(yè)必須走農(nóng)戶+農(nóng)戶的路子，讓農(nóng)民自己合作起來。

眼下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中主要存在八大突出難題：一是在沒有做好確權(quán)登記頒證的前提下，一些地方先稀里糊涂流轉(zhuǎn)起來再說，這將為以后發(fā)生土地糾紛埋下無法解決的隱患，打官司都沒有任何可供處理的憑據(jù)。二是三中全會(huì)指出“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押擔(dān)保，但金融部門對(duì)此多有疑慮，抵押擔(dān)保后一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，土地就押在銀行手里無法變現(xiàn)，成了包袱。三是沒有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)入條件限制，任誰都來圈地，過快過急地推進(jìn)流轉(zhuǎn)，過度向企業(yè)集中，規(guī)模過大，不光效益會(huì)下降，且隨時(shí)都會(huì)發(fā)生來自自然、市場(chǎng)、金融等方面的風(fēng)險(xiǎn)，使之與農(nóng)戶的合同無法兌現(xiàn)。報(bào)載網(wǎng)易掌門人丁磊，2009年高調(diào)圈地1200畝養(yǎng)豬，至今未出欄一頭豬，1200畝土地白白浪費(fèi)五年。四是非糧化現(xiàn)象嚴(yán)重，一些大戶圈占土地后，主要從事苗木花卉蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)，糧食安全問題難以保障。五是政策集束向大戶傾斜，小農(nóng)戶被邊緣化。我國(guó)2.3億承包土地的農(nóng)戶中，目前參與流轉(zhuǎn)的僅占20%左右，小農(nóng)戶仍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，他們的積極性受挫將嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。六是一些地方以流轉(zhuǎn)比例和流轉(zhuǎn)規(guī)模論英雄，逼得基層干部采取多種方式誘導(dǎo)推進(jìn)，違背農(nóng)民真實(shí)意愿。七是培育新型經(jīng)營(yíng)主體不以家庭經(jīng)營(yíng)為核心。家庭經(jīng)營(yíng)為主體、主力、主導(dǎo)是古今中外農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的成功經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與工業(yè)生產(chǎn)相比，它不可間斷，不可搬移，不可倒序，須自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)并重，是活的生命體，監(jiān)督成本極高。只有家庭這個(gè)無與倫比的最佳利益共同體才不需要監(jiān)督，不講價(jià)錢，全體成員齊心協(xié)力。美國(guó)的家庭農(nóng)場(chǎng)占86%，法國(guó)占88%，德國(guó)占77%，歐盟15國(guó)平均占88%。不少地方只貪大求洋，把力量大都放在龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶上，對(duì)規(guī)模較小的家庭經(jīng)營(yíng)興趣不大，這就偏離了農(nóng)業(yè)發(fā)展的軸心力量。八是承包權(quán)抵押從一定意義上說是物權(quán)性抵押，而經(jīng)流轉(zhuǎn)取得的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)抵押從一定意義上說則是債權(quán)性抵押，物權(quán)性抵押和債權(quán)性抵押產(chǎn)生的后續(xù)效應(yīng)會(huì)有很多差別。比如債權(quán)性抵押物權(quán)利是否像物權(quán)性抵押物那樣明確清晰，處置是否方便，流入方和流出方在雙方權(quán)利擁有上認(rèn)識(shí)是否一致等。同時(shí)，主動(dòng)離地抵押和被動(dòng)失地抵押的農(nóng)民產(chǎn)生的后續(xù)效應(yīng)也大不相同，被動(dòng)失地者一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，生計(jì)將成為問題。

市地

集體建設(shè)用地包括三個(gè)方面：宅基地、公益性用地、經(jīng)營(yíng)性用地。

1.宅基地。

三中全會(huì)提出：“保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。”但宅基地里面的學(xué)問最大?，F(xiàn)行宅基地使用權(quán)的主要內(nèi)容是：集體所有，村民使用；一戶一宅，限制面積；福利分配，長(zhǎng)期使用；限制權(quán)能（即不得抵押、開發(fā)），無償收回。但由于幾十年來政策不斷調(diào)整，實(shí)際執(zhí)行中亂象叢生。如搞試點(diǎn)，有諸多難題需要破解。歸納起來，主要有如下方面：

（1）農(nóng)民宅基地問題在建國(guó)時(shí)的土地改革就遺留下一個(gè)尾巴，土改只改耕地，宅地誰占誰有，大小不一，一些地方一直延續(xù)至今。1947年，中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)土地會(huì)議通過的《中國(guó)土地法大綱》規(guī)定，分配給人民的土地，由政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)其自由經(jīng)營(yíng)、買賣及特定條件下出租的權(quán)利。1950年通過的《中華人民共和國(guó)土地改革法》又對(duì)此作了重申。后來從初級(jí)社到高級(jí)社再到人民公社，土地逐步歸集體所有。1962年中共八屆十中全會(huì)通過的《人民公社60條》規(guī)定，生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，包括農(nóng)民的自留地、自留山、宅基地等，“一律不準(zhǔn)出租和買賣”。盡管有此規(guī)定，宅基地誰占誰有的歷史一直沒有改變，而在現(xiàn)實(shí)生活中，多占一處甚至兩處住宅的現(xiàn)象也為數(shù)不少。全國(guó)第二次農(nóng)業(yè)普查顯示，在22108萬農(nóng)戶中，2006年末，擁有2處住宅的1421萬戶，占6.4%；3處以上的77萬戶，占0.4%。2006年北京市郊某鎮(zhèn)調(diào)查，以超批、私建、亂建、新建不拆舊等方式超占面積占總宅基地面積的59%。這給宅基地頒證帶來難度，是承認(rèn)歷史，還是一律平分，在立法和執(zhí)法兩個(gè)環(huán)節(jié)上都需要完善。

（2）農(nóng)民宅基地具有永久性的社會(huì)保障功能。一戶一宅，如果抵押出去就無房居住，“居者無其屋”就成了一個(gè)社會(huì)問題。

（3）宅地兩張皮。宅是私產(chǎn)，只有地面權(quán)；地是公產(chǎn)，擁有地底權(quán)；二者又無法分割，只轉(zhuǎn)宅不轉(zhuǎn)地?zé)o法實(shí)現(xiàn)。

（4）轉(zhuǎn)讓給誰。地是本集體經(jīng)濟(jì)組織的，只可轉(zhuǎn)讓給本組織成員，如轉(zhuǎn)讓給本組織以外的人就損害了本組織成員利益。

（5）如果跨本集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓，這個(gè)“跨”的范圍是多大，是跨村，還是可以跨鄉(xiāng)、跨縣、跨市甚至跨省?！翱纭背鲆院?，受讓方要不要給集體組織交納土地占用補(bǔ)償款，不然他就無權(quán)享有使用權(quán)。

（6）既然可以“跨”，可不可以跨越城與鄉(xiāng)的戶籍壁壘，市民可不可以下鄉(xiāng)參與轉(zhuǎn)讓。一旦市民可以下鄉(xiāng)參與，一些城里有錢人勢(shì)必大舉介入，這將帶來“富人通吃”的巨大社會(huì)問題。

（7）既然可抵押、擔(dān)保，經(jīng)濟(jì)學(xué)的常識(shí)告訴我們，抵押、擔(dān)保都是以“標(biāo)的物的可交易”為前提的，不能交易，標(biāo)的物就砸在了另一方手里。如果不能交易，抵押、擔(dān)保就違背了經(jīng)濟(jì)學(xué)常識(shí)。

（8）既然可以“轉(zhuǎn)讓”，轉(zhuǎn)讓是不是有償轉(zhuǎn)讓，如果有償轉(zhuǎn)讓就是一種“交易”、一種買賣，與宅基地不能買賣的法律不相一致。

（9）既然城里人的房產(chǎn)有70年的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓的房產(chǎn)是否也應(yīng)有個(gè)時(shí)間限制。轉(zhuǎn)讓如果也成了永久性的使用權(quán)，這就有失公平。

（10）法律規(guī)定農(nóng)民一戶一宅，占兩宅即不合法，如按現(xiàn)行法律即使有人轉(zhuǎn)讓，也沒有人能接收。

（11）流轉(zhuǎn)不等于買賣，它可以有多種方式，如入股、租賃、合作開發(fā)等，但它一定包括買賣，流轉(zhuǎn)是種概念，買賣是屬概念，不能用種概念否定屬概念。例如我們可以說坐車不等于坐汽車，但不能說坐車不包括坐汽車，因?yàn)樽囈彩亲嚨囊环N。國(guó)外要么說買賣（交易），要么說租賃，要么說入股，含義清楚，而我們說流轉(zhuǎn)就是為了回避“買賣”這個(gè)詞，而現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)中最重要的權(quán)利是交易權(quán)，沒有交易權(quán)的產(chǎn)權(quán)就缺失了財(cái)產(chǎn)權(quán)最重要的方面。比如說你的房子值多少億，但就是不能交易，只有使用價(jià)值而沒有市場(chǎng)價(jià)值，那就等于一分錢也不值。

（12）城里人買房擁有70年產(chǎn)權(quán)，可以交易。地雖然是國(guó)家的，但房子的買賣，實(shí)際上也變相進(jìn)行了土地買賣。城里人不擁有土地但實(shí)際已擁有土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民擁有土地，但土地及房屋無法交易，這個(gè)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是空置的。這一城鄉(xiāng)之間的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)悖論如何化解，值得研究。

（13）宅基地可以抵押擔(dān)保，只是專家和農(nóng)民的一廂情愿，在現(xiàn)行體制下，作為金融部門對(duì)此基本是沒有興趣的。一是標(biāo)的物的評(píng)價(jià)難；二是一旦農(nóng)民違約，金融部門拿到這個(gè)“燙手的山芋”無法脫手，不能買賣，即使能買賣，城郊的好辦，誰又對(duì)窮鄉(xiāng)僻壤的農(nóng)房感興趣呢？

（14）宅基地眼下唯一可以流轉(zhuǎn)的出路，就是進(jìn)城農(nóng)民自愿放棄，由政府出資補(bǔ)助其在城市購(gòu)房的合理資費(fèi)。交出的宅基地可留在原集體經(jīng)濟(jì)組織，也可由政府調(diào)整為城市建設(shè)用地，但如拿到城市使用，政府應(yīng)給集體經(jīng)濟(jì)組織以合理補(bǔ)償。兩頭給錢這可是個(gè)劃不來買賣，地方政府未必有積極性。

（15）既然實(shí)施住房財(cái)產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，可否試行劃斷時(shí)間，今后所有宅基地一律不再無償取得，以體現(xiàn)有償轉(zhuǎn)讓的公平性，但這需要頂層設(shè)計(jì)出大政策。

可見，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，存在著巨大的現(xiàn)實(shí)迷團(tuán)，需要在實(shí)踐中審慎、細(xì)致、深入、廣泛地探索研究。

2.經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

主要指過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。三中全會(huì)《決定》指出：“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！边@是縮小征地范圍、完善補(bǔ)償機(jī)制的突破性舉措。同時(shí)要求，“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益機(jī)制，合理提高個(gè)人收益?！边@是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。不改變土地用途產(chǎn)生的收益是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收益，改變土地用途產(chǎn)生的收益才是增值性收益。過去，只有把集體土地征收為國(guó)有土地才能進(jìn)入市場(chǎng)，而農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織只能得到按用途計(jì)算的補(bǔ)償款，后續(xù)產(chǎn)生的增值收益被政府和開發(fā)商全部拿走，農(nóng)民利益嚴(yán)重受損。三中全會(huì)決定提出的這些重大舉措是維護(hù)、保障和發(fā)展農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵，但操作起來還有很多難題需要破解。首先，這里“符合規(guī)劃”指的是哪一種規(guī)劃，是主體功能區(qū)規(guī)劃，還是城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃，還是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，而且這幾種規(guī)劃哪個(gè)是上位法，誰管誰，另外符合規(guī)劃是符合國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)哪一級(jí)的規(guī)劃，目前都不清楚，都需要今后探索研究做出明確規(guī)定。其次，如按同地同價(jià)征收，一是誰定價(jià)，市場(chǎng)定還是政府定（美國(guó)的合理價(jià)格是不超過周邊歷史上的最高價(jià)就叫合理價(jià)格）。二是區(qū)分公益性的還是非公益性的，同一地塊按公益性的補(bǔ)償就低，非公益性的就高，巨大的利益差別相鄰之間一旦互相攀比，將無法實(shí)施。再者，如按同地同權(quán)征收，鄉(xiāng)企用地相對(duì)應(yīng)的應(yīng)是城市國(guó)有土地中的工業(yè)用地。由于環(huán)保等原因，過去分散的鄉(xiāng)企不再適合搞工業(yè)開發(fā)，但如果將分散的鄉(xiāng)企集中到一個(gè)園區(qū)，這樣可以同權(quán)，但這顯然不是一些人希望的。他們希望的是要和城市商業(yè)用地同權(quán)，而即便在城市，工業(yè)與商業(yè)用地也存在巨大的權(quán)利差異。第四，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)企用地，一直沒有標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，也沒有比例限制，這個(gè)口子一開，鄉(xiāng)企占地多的地方會(huì)馬上暴富，而本來鄉(xiāng)企就不發(fā)達(dá)的窮地方會(huì)更窮。

三中全會(huì)《決定》指出，“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，“完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”。這主要是為解決征地補(bǔ)償不公問題和農(nóng)民貸款難問題。過去補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按原用途補(bǔ)償，不超過前三年產(chǎn)出的30倍。按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民每畝只能得2-3萬元，且農(nóng)民的住房和城里人的房產(chǎn)不一樣，叫地上附著物?！捌降冉粨Q”就是按市場(chǎng)定價(jià)，房屋拆遷也應(yīng)按房屋的市場(chǎng)實(shí)際價(jià)格予以補(bǔ)償，不能按所謂地上附著物補(bǔ)償。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市轉(zhuǎn)為社會(huì)使用時(shí)，其集體所有的性質(zhì)不變，農(nóng)民可繼續(xù)享有增值收益，也可用留地安置、區(qū)段征收的辦法，保障農(nóng)民的增值收益。顯然，“平等交換”和“均衡配置”兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是大有文章可做的，需要廣泛深入的實(shí)踐探索。

3.公益性用地。

這里可做的文章不多，目前經(jīng)過撤點(diǎn)并校后有些學(xué)校閑置、撤并村莊后有些公房閑置、交通改道后有些道路廢用等是否可以探索改為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，值得研究。

生態(tài)地

主要包括林地、草地和濕地。

生態(tài)地是全社會(huì)共有的，誰都必須按主體功能區(qū)規(guī)劃予以保護(hù)，誰都無權(quán)亂占亂用。

大自然營(yíng)造的適合人居的生態(tài)環(huán)境，有些是上億年才形成的，一旦破壞，無法還原。杜甫當(dāng)年感嘆“國(guó)破山河在”，我們決不能讓“國(guó)在山河破”。國(guó)破可以重建，山河破了將無法修復(fù)。在生態(tài)環(huán)境日益惡化的今天，碧水藍(lán)天好空氣是最稀缺的資源。你可以不吃中藥，你可以不吃西藥，但你必須吃農(nóng)藥（農(nóng)產(chǎn)品中不含農(nóng)藥的很少）；你可以不吃有毒的食物，你可以不喝不毒的水，但你必須呼吸有毒的空氣，不可能24小時(shí)戴防毒面具。三中全會(huì)要求“建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”，這就從根本上解決了短期行為，“只要壘起金山銀山，哪管日后洪水滔天”的做法就會(huì)有所收斂。

人世間的事，其實(shí)就是處理好三態(tài)：一是心態(tài)，即人與自我的關(guān)系；二是世態(tài)，即人與人的關(guān)系；三是生態(tài)，人與自然的關(guān)系。改革開放以來的最大變化就是人與人、人與物、人與自然之間的關(guān)系發(fā)生了根本性的變化，由見人就批變?yōu)橐匀藶楸荆挥梢愿F為榮變?yōu)橐愿粸闃s；由人定勝天變?yōu)楹椭C相處、天人合一。我們這個(gè)社會(huì)終于走出瘋狂，回歸理性。我們雖然結(jié)束了人定勝天的時(shí)代，但人定勝天的思維留給我們一大堆難以還原的問題，有關(guān)資料顯示，舟曲泥石流過后，全國(guó)普查，還有1.6萬個(gè)像舟曲那樣易發(fā)泥石流的災(zāi)害點(diǎn)。我們過度超采地下水，整個(gè)華北平原成了地球上最大的漏斗。我們土地污染面積已經(jīng)超過2000萬公頃。我們過度使用化肥農(nóng)藥，面源污染已經(jīng)造成巨大的生態(tài)危害。三中全會(huì)把生態(tài)文明建設(shè)提到“責(zé)任終身追究”這一前所未有的高度，這是順應(yīng)時(shí)代要求的歷史擔(dān)當(dāng)，是從根本上遏制環(huán)境惡化、解決生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵舉措。但損壞生態(tài)環(huán)境的責(zé)任追究是一個(gè)十分復(fù)雜的問題，它面廣、時(shí)長(zhǎng)、人眾，需要有一個(gè)具體詳細(xì)的制度安排。

從土地革命的分田到戶，到人民公社的“一大二公”，再到改革開放的家庭承包，每次變革都產(chǎn)生巨大的社會(huì)效應(yīng)，可以說，農(nóng)村土地制度變革是社會(huì)最敏感的神經(jīng)，也是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要真正解決農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不完善問題，宅基地權(quán)益缺乏制度規(guī)范問題，征地過寬、補(bǔ)償偏低問題，土地收益分配偏向城市和非農(nóng)部門這四大問題，是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過程，不可倉(cāng)促行事，需要審慎對(duì)待。習(xí)近平同志2013年11月24-28日在山東考察時(shí)指出，不要事情還沒有弄明白就盲目推進(jìn)，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進(jìn)的不要拖延，該試點(diǎn)的不要倉(cāng)促推開，該深入研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)。必須按照習(xí)近平同志“六個(gè)不要”的要求，既要大膽探索，又要小心求證。土地政策收放之間的巨大效應(yīng)和高度敏感性提醒我們，任何變動(dòng)都要慎之又慎，處置稍有不當(dāng)，都將產(chǎn)生難以估量的影響?？傊巴恋亓鬓D(zhuǎn)”最核心的問題就是要把握好“向哪轉(zhuǎn)”、“流給誰”的問題。“向哪轉(zhuǎn)”，就是必須嚴(yán)把用途管制問題?！傲鹘o誰”，就是誰有權(quán)經(jīng)營(yíng)或使用問題。承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地都存在“流給誰”的問題，只要解決好了這兩個(gè)關(guān)鍵問題，其他問題大都不難按市場(chǎng)規(guī)律化解。