新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的系統(tǒng)性整體性協(xié)同性思考

◎杜棟 蘇樂(lè)天

國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）的出臺(tái)，成為指導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。該規(guī)劃由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方各級(jí)政府組織實(shí)施。規(guī)劃要求地方各級(jí)政府要全面貫徹落實(shí)，建立健全工作機(jī)制，因地制宜研究制定符合本地實(shí)際的城鎮(zhèn)化規(guī)劃和具體政策措施。因此，必須深刻認(rèn)識(shí)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大意義，明確未來(lái)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略任務(wù)、主要目標(biāo)和發(fā)展路徑，統(tǒng)籌相關(guān)領(lǐng)域制度和政策創(chuàng)新，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。作為該規(guī)劃實(shí)施的主體，區(qū)域如何具體開(kāi)展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是擺在各級(jí)政府和廣大民眾面前的重大課題。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》提出：“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明，讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民?！边@一論斷是我們黨對(duì)當(dāng)前改革全面性特征的重要概括，它對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)同樣具有啟發(fā)性和指導(dǎo)性。也就是說(shuō)，對(duì)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)來(lái)說(shuō)，同樣需要具有系統(tǒng)性的思維、全局化的視野和協(xié)同作戰(zhàn)的智慧和能力，因此，本文將從系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性三個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行解讀。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的系統(tǒng)性分析

從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，系統(tǒng)是相互聯(lián)系、相互作用的諸元素的綜合體。研究一個(gè)系統(tǒng)，明確它的目的是必須的。這是開(kāi)展系統(tǒng)工程項(xiàng)目的首要工作。與目的一詞意義相近的術(shù)語(yǔ)有目標(biāo)、指標(biāo)。系統(tǒng)的目的常常通過(guò)具體的目標(biāo)和指標(biāo)來(lái)描述。系統(tǒng)總是多目標(biāo)或多指標(biāo)的，它們分為若干層次，構(gòu)成一個(gè)指標(biāo)體系。

對(duì)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)而言，在這里，強(qiáng)調(diào)以下三點(diǎn)：

首先，國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃明確了發(fā)展目標(biāo)：城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升；城鎮(zhèn)化格局更加優(yōu)化；城市發(fā)展模式科學(xué)合理；城市生活和諧宜人；城鎮(zhèn)化體制機(jī)制不斷完善。各地區(qū)應(yīng)該以此為依據(jù)，結(jié)合實(shí)際區(qū)情和特點(diǎn)，制訂自己的建設(shè)目標(biāo)。它是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的前提，這個(gè)問(wèn)題必須首先予以回答。

其次，國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃明確了主要指標(biāo)：城鎮(zhèn)化水平、基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境。雖然以往也有學(xué)者提出各種各樣的新型城鎮(zhèn)化指標(biāo)體系，但必須明確新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是以人為核心的，而不是以物為核心，新型城鎮(zhèn)化更注意城鎮(zhèn)化的質(zhì)量提升，所以尚需進(jìn)一步重新制訂新型城鎮(zhèn)化的指標(biāo)體系。

再次，設(shè)定合理的建設(shè)衡量標(biāo)準(zhǔn)有利于新型城鎮(zhèn)化的順利開(kāi)展?，F(xiàn)有的指標(biāo)體系雖然不僅從定性上作出說(shuō)明，而且也從定量上作出規(guī)定，但是還比較粗糙，應(yīng)該細(xì)化（見(jiàn)表1）。要順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢(shì)，建立健全統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系和統(tǒng)計(jì)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，規(guī)范統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)制度方法，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)工作。

特別指出的是，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)首先要統(tǒng)一思想，凝聚共識(shí)。在思想上得到最大限度的統(tǒng)一、在共識(shí)上得到最大限度的凝聚，才能形成合力。統(tǒng)一思想——凝聚共識(shí)——形成合力，這一變化過(guò)程體現(xiàn)了過(guò)程和目的的統(tǒng)一，形象地再現(xiàn)了從思想意識(shí)到現(xiàn)實(shí)力量的轉(zhuǎn)化過(guò)程。要認(rèn)識(shí)到新型城鎮(zhèn)化對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。不僅要認(rèn)識(shí)其意義，更要認(rèn)識(shí)其內(nèi)涵。不難發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)各界將目光聚焦于新型城鎮(zhèn)化時(shí)，不少人士的思想還停留在土地城鎮(zhèn)化上和只關(guān)注新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)問(wèn)題或新型城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式調(diào)整的影響，而沒(méi)有認(rèn)識(shí)到新型城鎮(zhèn)化是從土地城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化將可能導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和社會(huì)的發(fā)展與變遷。

表1 新型城鎮(zhèn)化主要指標(biāo)

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的整體性分析

所謂系統(tǒng)的觀點(diǎn)，首先是整體觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)考察對(duì)象的整體性，從整體上認(rèn)識(shí)和處理問(wèn)題。但系統(tǒng)與整體不是一個(gè)概念，系統(tǒng)必為整體，整體不一定是系統(tǒng)。系統(tǒng)的整體性又稱為系統(tǒng)的總體性、全局性。系統(tǒng)的局部問(wèn)題必須放在系統(tǒng)的全局之中才能有效地解決。系統(tǒng)的整體觀點(diǎn)或總體觀念、全局觀念是系統(tǒng)概念的精髓。

對(duì)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)而言，本文在這里重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、注重整體謀劃。頂層設(shè)計(jì)是從縱向上考慮制度安排，整體謀劃是從橫向上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)攬全局。在國(guó)家已經(jīng)啟動(dòng)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》這個(gè)頂層設(shè)計(jì)下，各地區(qū)的重點(diǎn)工作應(yīng)該放在整體謀劃上。

在國(guó)家已經(jīng)制訂了新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的前提下，各地新型城鎮(zhèn)化建設(shè)還需要規(guī)劃嗎？答案是肯定的。然而，很多地方并未對(duì)此引起足夠的重視，甚至還處于觀望狀態(tài)，但也有一些地區(qū)開(kāi)始行動(dòng)起來(lái)制訂本地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃；有的是以政府文件的方式發(fā)布，但只是口號(hào)式的提出政策建議；有的是由發(fā)展規(guī)劃部門(mén)制訂，但沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)劃方案、規(guī)劃文本。從某種意義上講，規(guī)劃是有關(guān)意圖、可能行動(dòng)、后果以及它們之間關(guān)系的結(jié)構(gòu)化信息。然而,有的只有規(guī)劃藍(lán)圖，而缺少實(shí)現(xiàn)路徑，更缺少對(duì)規(guī)劃的監(jiān)控。

規(guī)劃是引導(dǎo)和控制新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要工具。要把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市規(guī)劃的全過(guò)程。統(tǒng)籌規(guī)劃市區(qū)、城郊和周邊鄉(xiāng)村發(fā)展。要完善城市規(guī)劃前期研究、規(guī)劃編制、銜接協(xié)調(diào)、專家論證、公眾參與、審查審批、實(shí)施管理、評(píng)估修編等工作程序，推行城市規(guī)劃政務(wù)公開(kāi)，加大公開(kāi)公示力度?？茖W(xué)合理的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃是城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的重要前提和保障。各地要按照自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況以及未來(lái)城市發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)定位，制定科學(xué)合理可行的本地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃，并在實(shí)際的推進(jìn)過(guò)程中有效地去貫徹執(zhí)行。

本文指出，要特別注意各類規(guī)劃之間的關(guān)系，或者說(shuō)要理順?biāo)鼈冎g的關(guān)系。有兩種途徑：一是按照國(guó)家的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，專門(mén)編制本地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃；二是把本地區(qū)的未來(lái)發(fā)展規(guī)劃與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃融合在一起。另外，據(jù)了解，發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等分別由發(fā)展改革、國(guó)土、城建、環(huán)保等部門(mén)編制，如何銜接協(xié)調(diào)至今未能很好地解決，迫切需要從更高層面理順規(guī)劃之間的關(guān)系。

雖然規(guī)劃在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中有其必要性，但并不是任何規(guī)劃都能產(chǎn)生作用。規(guī)劃對(duì)建設(shè)能否產(chǎn)生作用是一個(gè)復(fù)雜又困難的問(wèn)題。即使如此，我們?nèi)钥商接懭绾卧u(píng)價(jià)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的問(wèn)題。評(píng)價(jià)無(wú)疑是規(guī)劃編制和實(shí)施不可缺少的重要工作環(huán)節(jié)與方法。為有效促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作，需要深入理解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評(píng)價(jià)的概念和意義，并引入規(guī)范化的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評(píng)價(jià)機(jī)制。

建設(shè)規(guī)劃評(píng)價(jià)研究長(zhǎng)期處于空白狀態(tài)。由于建設(shè)規(guī)劃的綜合性、宏觀性、戰(zhàn)略性等特點(diǎn)，對(duì)它的評(píng)價(jià)不能采用一般公共政策的評(píng)價(jià)方法，甚至也不能采用管制性較強(qiáng)的城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等評(píng)價(jià)方法。要豐富評(píng)價(jià)類型，由單純的中期評(píng)價(jià)向中期評(píng)價(jià)、最終評(píng)價(jià)為主導(dǎo)，兼顧年度評(píng)價(jià)、應(yīng)急評(píng)價(jià)等。要拓展評(píng)價(jià)內(nèi)容，即要由評(píng)價(jià)總體規(guī)劃拓展到評(píng)價(jià)整個(gè)規(guī)劃體系的實(shí)施情況，從評(píng)價(jià)規(guī)劃結(jié)果拓展為“結(jié)果——效果——過(guò)程”（如圖1所示）。

要推動(dòng)規(guī)劃評(píng)價(jià)工作走向法制化，也就是要加強(qiáng)政府行為的約束和規(guī)范，促使政府活動(dòng)更加重視對(duì)民眾的影響。日本相關(guān)法律就指出，“盡職盡責(zé)地向國(guó)民說(shuō)明政府的各項(xiàng)活動(dòng)”，美國(guó)相關(guān)法律也提出“以提高美國(guó)人民對(duì)聯(lián)邦政府的信心”。法定開(kāi)展的評(píng)價(jià)往往是針對(duì)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)活動(dòng)。這些對(duì)我們進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃具有很好的借鑒意義。

圖1 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評(píng)價(jià)體系

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的協(xié)同性研究

哈肯在他的《高等協(xié)同學(xué)》中認(rèn)為，協(xié)同學(xué)處理許多子系統(tǒng)組成的系統(tǒng)。研究子系統(tǒng)是如何合作以形成宏觀尺度上的時(shí)間結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)的。這些結(jié)構(gòu)以自組織的方式出現(xiàn)。按照協(xié)同學(xué)的思想，協(xié)同性的實(shí)質(zhì)在于強(qiáng)調(diào)事物或系統(tǒng)在發(fā)展過(guò)程中其內(nèi)部各要素或各子系統(tǒng)之間保持合作性、集體性的狀態(tài)或趨勢(shì)。在一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)，若各種子系統(tǒng)（要素）不能很好協(xié)同，甚至互相拆臺(tái)，這樣的系統(tǒng)必然呈現(xiàn)無(wú)序狀態(tài)，發(fā)揮不了整體性功能而終至瓦解。相反，若系統(tǒng)中各子系統(tǒng)（要素）能很好配合、協(xié)同，多種力量就能集聚成一個(gè)總力量，形成大大超越原各自功能總和的新功能。簡(jiǎn)單地說(shuō)，協(xié)同就是指系統(tǒng)中諸要素或各子系統(tǒng)間在運(yùn)行過(guò)程中的合作、協(xié)調(diào)和同步。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要重視新型城鎮(zhèn)化建設(shè)自身的協(xié)同發(fā)展。協(xié)同發(fā)展指協(xié)調(diào)、同步發(fā)展之意。具體地說(shuō)，所謂協(xié)同發(fā)展，就是指協(xié)調(diào)兩個(gè)或者兩個(gè)以上的不同資源或者個(gè)體，相互協(xié)作完成某一目標(biāo)，達(dá)到共同發(fā)展的雙贏或多贏效果。協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的繼續(xù)和發(fā)展。拿城鄉(xiāng)一體化發(fā)展來(lái)說(shuō)，就要走城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化理念是城市優(yōu)先發(fā)展的城鎮(zhèn)化，而新型的城鎮(zhèn)化理念應(yīng)是城鄉(xiāng)互補(bǔ)，協(xié)同發(fā)展。再比如大、中、小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，并不是城市越大越好，規(guī)模越大，就容易產(chǎn)生“城市病”等一些嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，所以應(yīng)走出一條大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化新路子——優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)功能，加快發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

另外，本文認(rèn)為，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)各方力量。前者說(shuō)的是，沒(méi)有高層面的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是難以落實(shí)到位的；后者說(shuō)的是，需要協(xié)調(diào)各方力量，形成推進(jìn)建設(shè)合力。前者要求政府發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，后者要求充分發(fā)揮人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。因此，強(qiáng)調(diào)指出應(yīng)該注意以下兩點(diǎn)：

（1）政府政策的有效性和持續(xù)性。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，政府的作用在于用制度設(shè)計(jì)來(lái)引導(dǎo)城鎮(zhèn)化沿著良性的軌道發(fā)展。所以，一定要保證政府政策的有效性和持續(xù)性，這是堅(jiān)決不能動(dòng)搖的，它是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要保障。

（2）社會(huì)大眾的態(tài)度。新型城鎮(zhèn)化道路是以人為核心的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要面向廣大社會(huì)大眾，要能反映與公眾息息相關(guān)的內(nèi)容，要得到公眾的理解和接受，要讓公眾滿意。也就是說(shuō)，社會(huì)大眾的態(tài)度是監(jiān)督衡量新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要尺度。

要建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，需要有科學(xué)發(fā)展的思想觀念指導(dǎo)，系統(tǒng)性整體性協(xié)同性了給我們答案。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建系統(tǒng)完善、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，可以使各方面制度更加成熟更加定型，從而形成系統(tǒng)設(shè)計(jì)、整體謀劃、協(xié)同推進(jìn)的生動(dòng)局面，朝著新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)不斷邁進(jìn)。