我國商業(yè)銀行房地產(chǎn)土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)防范探析

楊小麗

（福建江夏學(xué)院 金融學(xué)院，福建 福州 350108）

我國商業(yè)銀行房地產(chǎn)土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)防范探析

楊小麗

（福建江夏學(xué)院 金融學(xué)院，福建 福州 350108）

從土地抵押機(jī)構(gòu)的登記制度、地方政府干預(yù)以及國家宏觀調(diào)控缺乏前瞻性等方面分析了商業(yè)銀行房地產(chǎn)土地儲(chǔ)備貸款的風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制，并從落實(shí)土地抵押權(quán)、加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備貸款有效監(jiān)管、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理體系、規(guī)范商業(yè)銀行土地儲(chǔ)備貸款管理流程以及完善償貸機(jī)制方面提出風(fēng)險(xiǎn)防范的對(duì)策性建議。

土地儲(chǔ)備貸款；抵押權(quán)；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

一、我國商業(yè)銀行土地儲(chǔ)備貸款現(xiàn)狀

2013年4月，國土資源部在《2012年中國國土資源公報(bào)》中指出：截至2012年底，全國84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%。全年土地抵押面積凈增4.72萬公頃，抵押貸款凈增1.12萬億元①。而這已是連續(xù)多年的土地抵押面積和抵押貸款總額的雙增長。

圖1 2008-2012年84個(gè)重點(diǎn)城市土地抵押情況②

從圖1中可以看出，自2008年起土地抵押面積和抵押貸款金額就開始呈上升趨勢(shì)。2009年全國土地抵押面積為22.08萬公頃，抵押貸款總額2.6萬億元，此后逐年遞增，至2012年抵押面積已達(dá)34.87萬公頃，貸款總額5.95萬億元，相比2009年土地抵押面積增加了57.9%，抵押貸款金額增加了128.8%①。

土地抵押面積和抵押貸款雙增的背后，是愈發(fā)凸顯的地方政府在土地儲(chǔ)備與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的資金壓力。目前，由于土地儲(chǔ)備中心運(yùn)營中自身資金非常有限，政府潛在信用擔(dān)保和房地產(chǎn)業(yè)的高利潤，土地儲(chǔ)備貸款相應(yīng)成為銀行新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和營銷重點(diǎn)，且商業(yè)銀行貸款是目前各城市土地收購儲(chǔ)備資金的最主要來源。以上海市土地發(fā)展中心為例，其儲(chǔ)備資金有六成以上來自銀行貸款。在房?jī)r(jià)居高不下、土地資源稀缺性和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快等因素

土地儲(chǔ)備抵押貸款是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以儲(chǔ)備土地為擔(dān)保，由銀行發(fā)放的貸款，這是目前各類銀行貸款中比例最高、金額最大的貸款形式。按照商業(yè)慣例，銀行放貸的比重應(yīng)不超過貸款項(xiàng)目投資的70%，但是當(dāng)前土地儲(chǔ)備中心的貸款比例都超過80%。這樣，當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生變化，或國家有關(guān)政策特別是對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控政策出臺(tái)時(shí)，抑制了一部分投機(jī)性需求，土地市場(chǎng)交易活動(dòng)將被壓抑，在這種情況下銀行就將陷入被動(dòng)境地。特別是在目前土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)只是隸屬于地方政府的一個(gè)部門機(jī)構(gòu)，雖然從事土地收購、儲(chǔ)備活動(dòng)，但土地出讓金是地方政府財(cái)政收入的重要來源，地方財(cái)政間接占用了銀行的貸款資金，由此給商業(yè)銀行帶來很多風(fēng)險(xiǎn)隱患。

二、我國商業(yè)銀行經(jīng)營土地儲(chǔ)備貸款面臨的風(fēng)險(xiǎn)

1. 在抵押擔(dān)保方面的風(fēng)險(xiǎn)

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)于土地的抵押權(quán)尚待確認(rèn)。在各種版本《土地儲(chǔ)備辦法》中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)僅是代表國家收回并注銷原有土地所有權(quán)，并沒有明確授予土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可任意處分儲(chǔ)備土地的權(quán)利。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為土地儲(chǔ)備貸款的融資主體，其權(quán)限主要表現(xiàn)為兩項(xiàng)，即在土地儲(chǔ)備期間，經(jīng)過建設(shè)規(guī)劃管理部門批準(zhǔn)，可以臨時(shí)利用儲(chǔ)備地塊；由政府授權(quán)的，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲(chǔ)備計(jì)劃，對(duì)依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實(shí)施征地補(bǔ)償安置、房屋拆遷補(bǔ)償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以存儲(chǔ)，再按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地的事業(yè)單位③。因此，在法律地位上，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)并沒獲得將儲(chǔ)備土地以抵押方式作為自身融資手段的權(quán)利。

儲(chǔ)備土地使用權(quán)不明確造成的抵押風(fēng)險(xiǎn)。目前，土地儲(chǔ)備貸款的擔(dān)保方式主要采取以原儲(chǔ)備的土地、新收購的土地作抵押，或地方財(cái)政擔(dān)保，或者兩者兼有。在實(shí)際操作中，商業(yè)銀行為了防范風(fēng)險(xiǎn)，一般選擇抵押價(jià)值高、容易處置并且權(quán)屬比較明晰的土地[2]。

在抵押意愿方面，以潛在政府信用為背景的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為了獲得更多的貸款，往往要求銀行在辦理土地儲(chǔ)備貸款時(shí)高估土地價(jià)值，有些土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)甚至不愿意以土地為抵押；在抵押價(jià)值確定方面，由于土地收儲(chǔ)成本不明確和土地預(yù)計(jì)出讓的市場(chǎng)價(jià)格難以預(yù)計(jì)，對(duì)于收儲(chǔ)土地的抵押價(jià)值判斷也存在一定的不確定性。在抵押手續(xù)辦理方面，有些地方土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在收購、儲(chǔ)備并注銷原產(chǎn)權(quán)證后，按地方規(guī)定申領(lǐng)土地使用權(quán)證，然后再到銀行按地塊辦理抵押，有的甚至直接把規(guī)劃紅線圖拿到銀行進(jìn)行“質(zhì)押”[3]。雖然這種貸款辦理的手續(xù)是合乎程序的，但在現(xiàn)行法律框架下，由于儲(chǔ)備土地使用權(quán)的不明確，會(huì)給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)造成還貸壓力，給銀行帶來風(fēng)險(xiǎn)。

2. 借款主體與還款主體不一致引發(fā)政策與信用風(fēng)險(xiǎn)

各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)際上并不是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，從性質(zhì)上說，很大程度上等同于政府的一個(gè)具體辦事部門，其決策過程中的獨(dú)立性，在實(shí)際操作過程中是很有限的，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)經(jīng)營上也是兩條線管理，收支分開，對(duì)于出售土地所得的出讓金，并不能完全支配，經(jīng)營土地等其他資金的流量和存量，也不能完全自主獨(dú)立決定。

在土地儲(chǔ)備貸款中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向銀行貸款，是借款的名義主體，但還款資金來源于地方財(cái)政，地方政府以土地經(jīng)營收入一部分作為撥付還款資金，且借款的資金大多數(shù)都由地方支配和控制，這就造成借款的名義主體和資金控制者以及還款實(shí)際主體間的錯(cuò)位。銀行雖為債權(quán)人，但無法對(duì)貸放資金的去向、用途和項(xiàng)目進(jìn)行全程核實(shí)和追蹤，對(duì)地方財(cái)政這個(gè)還款實(shí)際主體進(jìn)行管理。因?yàn)橹虚g隔著土地儲(chǔ)備中心這個(gè)名義主體，從程序上也無法越過它。

經(jīng)濟(jì)繁榮，房地產(chǎn)市場(chǎng)活躍，還款矛盾便被隱藏。一旦經(jīng)濟(jì)形勢(shì)轉(zhuǎn)冷，房地產(chǎn)業(yè)需求被抑制，地方財(cái)政不能增收和創(chuàng)收時(shí)，通過土地儲(chǔ)備所貸得的資金就可能沉淀在地方財(cái)政賬戶中，而不能很快流轉(zhuǎn)。一方面，對(duì)于地方財(cái)政這個(gè)真正的還款主體而言，由于機(jī)制等因素，其還款意愿并不強(qiáng)；另一方面，對(duì)于商業(yè)銀行而言，評(píng)估和測(cè)算儲(chǔ)備土地的儲(chǔ)備費(fèi)用難度很大，從而降低了評(píng)估土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)授信額度的準(zhǔn)確度，風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)計(jì)。況且某些地方政府違規(guī)操作，利用土地儲(chǔ)備貸款彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口的情況偶有發(fā)生，這些都使得土地儲(chǔ)備貸款還款風(fēng)險(xiǎn)集中在商業(yè)銀行。

3. 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)自有資金不足

近年來，房地產(chǎn)市場(chǎng)活躍帶來了土地價(jià)格的飛漲，而作為貸款名義主體的土地儲(chǔ)備中心在進(jìn)行收儲(chǔ)土地時(shí)，資金問題突出。財(cái)政撥款、土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金以及銀行構(gòu)成了各級(jí)土地儲(chǔ)備中心的資金來源。

其中，地方財(cái)政撥款數(shù)額少，且受到地方財(cái)政增收、創(chuàng)收情況影響，而土地儲(chǔ)備資金需求量大，占用時(shí)間長，土地儲(chǔ)備資金在使用時(shí)間上與財(cái)政撥款的時(shí)間也不一致；土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金中只有一小部分進(jìn)入到土地儲(chǔ)備收益專項(xiàng)賬戶，且土地收益與需求也存在時(shí)間差；土地收益供給與土地儲(chǔ)備資金需求也存在時(shí)間差[5]，因而無法成為土地儲(chǔ)備資金的主要來源。各儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為了更好地完成儲(chǔ)備任務(wù)，往往采用其他方式籌集資金，銀行貸款就會(huì)成為主要資金來源。但是，銀行貸款畢竟是市場(chǎng)行為，金額有限，程序復(fù)雜，利息偏高，如果向銀行借貸過多，無疑將增大儲(chǔ)備成本，影響經(jīng)營土地的效益。同時(shí)，中國人民銀行鑒于該類貸款法律風(fēng)險(xiǎn)頗高，其最新“指引”明確要求：在《土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)貸款管理辦法》頒布前，商業(yè)銀行對(duì)政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須審慎發(fā)放貸款且應(yīng)具有多重限制③。

三、我國商業(yè)銀行土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制

1. 土地儲(chǔ)備的抵押土地登記較難落實(shí)

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向銀行申請(qǐng)土地儲(chǔ)備貸款時(shí)多以土地使用權(quán)作為抵押，但申請(qǐng)時(shí)并未支付征地款，無法辦理抵押登記手續(xù)，因?yàn)檫@時(shí)土地使用權(quán)并未過戶給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

另外，一部分土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在程序處理和管理上也有不當(dāng)之處。例如，有的地方土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)既充當(dāng)儲(chǔ)備土地的管理者，又是儲(chǔ)備土地的經(jīng)營者，使自己既是土地抵押的登記機(jī)關(guān)，又要用自身的土地作抵押。對(duì)于商業(yè)銀行而言，一旦該筆貸款出現(xiàn)違約，銀行將面臨很大的潛在風(fēng)險(xiǎn)；被抵押土地的被拍賣處置風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橥恋貎?chǔ)備機(jī)構(gòu)收回儲(chǔ)備的土地中包括因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃和土地整理需要而由政府指令收購的土地、被依法收回的閑置土地、為政府代征的土地等，這些土地往往是以劃撥土地方式取得的[6]。按照國家有關(guān)規(guī)定，設(shè)定抵押權(quán)的土地使用權(quán)是以劃撥方式取得的，依法拍賣該土地后，從拍賣價(jià)款中要先繳納土地使用權(quán)出讓金。顯然，余額不足以償還銀行貸款④。

2. 地方政府干預(yù)導(dǎo)致土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)加劇

1998年以來，在積極的財(cái)政政策影響下，地方政府支出增加，而城市國有土地使用權(quán)出讓為地方政府貢獻(xiàn)了大量的財(cái)政收入，這也使得地方政府有動(dòng)力通過影響商業(yè)銀行決策推動(dòng)房地產(chǎn)相關(guān)貸款的擴(kuò)張。

盡可能地從商業(yè)銀行獲取資金支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是地方政府干預(yù)房地產(chǎn)土地儲(chǔ)備貸款的直接目的。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化改革的推進(jìn)，房地產(chǎn)業(yè)的繁榮使得地方政府有了干預(yù)的動(dòng)力，而且商業(yè)銀行土地儲(chǔ)備貸款最終還款的風(fēng)險(xiǎn)是由中央政府而非地方政府來承擔(dān)。地方政府有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，但在現(xiàn)行財(cái)政體制下卻沒有擔(dān)保融資和發(fā)債的權(quán)利。為了取得商業(yè)銀行的資金支持，從程序和審批上要有相應(yīng)抵押，于是地方政府紛紛實(shí)行“變通”手段——變相擔(dān)保[7]。在政府干預(yù)下的貸款行為缺乏風(fēng)險(xiǎn)約束，容易推動(dòng)貸款資金過度擴(kuò)張，積累財(cái)政的隱性債務(wù)。在商業(yè)銀行的新增土地儲(chǔ)備貸款中，很大一部分是有政府背景或政府擔(dān)保的長期貸款。

3. 國家宏觀調(diào)控措施缺乏前瞻性

國家宏觀調(diào)控措施缺乏前瞻性會(huì)加劇房地產(chǎn)行業(yè)波動(dòng)幾率，增加土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)。2006年以來，為了引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，國家相繼出臺(tái)一系列調(diào)控政策。從當(dāng)前情況看，這些調(diào)控政策的累積效應(yīng)和內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化使得該行業(yè)從高速發(fā)展突然轉(zhuǎn)向低迷，由于缺乏緩沖機(jī)會(huì)，給該行業(yè)和房地產(chǎn)貸款帶來很大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。隨著國家不斷加大對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控力度，土地價(jià)格也會(huì)受到影響，近期一些地方已多次出現(xiàn)土地“流拍”現(xiàn)象。這將會(huì)增加以土地收儲(chǔ)為用途發(fā)放的土地儲(chǔ)備貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

表1 2006-2013年房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控政策⑤

4. 商業(yè)銀行對(duì)土地儲(chǔ)備貸款后續(xù)信貸管理出現(xiàn)新問題

土地用途更改引起合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。土地儲(chǔ)備貸款過度依賴財(cái)政性擔(dān)保的特點(diǎn)很明顯，土地抵押已成為衡量商業(yè)銀行土地儲(chǔ)備貸款安全性的重要指標(biāo)。近年來，地方政府在賣地潮中，常有更改土地用途的情況，存在重大合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。比如，某地塊在簽訂貸款合同時(shí)，其最初土地用途是用于城市土地開發(fā)，這樣可獲得較高的土地評(píng)估價(jià)格，貸款還款來源因此會(huì)有所保障，但有些地方政府為了招商引資，會(huì)將其變更為工業(yè)用地，壓低土地價(jià)格來吸引投資方。此外，未來抵押品變現(xiàn)價(jià)值受到土地價(jià)格波動(dòng)影響極大，而且部分土地抵押貸款尚未取得規(guī)劃許可證、土地使用權(quán)證等相關(guān)權(quán)證[8]。

對(duì)還款來源的后續(xù)跟蹤不力。與地方儲(chǔ)備中心相比，商業(yè)銀行在土地儲(chǔ)備貸款后續(xù)跟蹤上處于明顯劣勢(shì)?！?012年土地儲(chǔ)備行業(yè)分析報(bào)告》指出：目前土地儲(chǔ)備中心實(shí)行財(cái)政收支兩條線管理，對(duì)出售土地所得的出讓金收入沒有支配權(quán)，存在第一還款來源落空的潛在風(fēng)險(xiǎn)。另外，地方政府紛紛推出保障性住房計(jì)劃，一旦地塊被用作保障房建設(shè)，其相應(yīng)的土地價(jià)格勢(shì)必低于正常價(jià)格。

土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量技術(shù)有待成熟，計(jì)提撥備策略不夠?qū)徤?。由于缺乏相?yīng)的經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)積累，國內(nèi)商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量基本上是處于起步階段，國內(nèi)商業(yè)銀行目前的強(qiáng)項(xiàng)是對(duì)單筆貸款風(fēng)險(xiǎn)的審核，尚無法準(zhǔn)確衡量整個(gè)組合的風(fēng)險(xiǎn)，特別是跨經(jīng)濟(jì)周期的風(fēng)險(xiǎn)，因此也就無法通過資產(chǎn)配置手段來構(gòu)建行業(yè)貸款組合，對(duì)房地產(chǎn)貸款規(guī)模的控制更多來自于對(duì)基層經(jīng)營機(jī)構(gòu)的需求和高層管理經(jīng)驗(yàn)平衡的結(jié)果[9]。另外，在房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展時(shí)，房地產(chǎn)貸款不良率低，大多貸款根據(jù)當(dāng)前的預(yù)期將信貸資產(chǎn)分類為正常類，并據(jù)此計(jì)提撥備，這對(duì)當(dāng)前的經(jīng)營管理者來說是有利的。但這種做法實(shí)際上沒有考慮到房地產(chǎn)行業(yè)下行時(shí)所引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，因此撥備策略也是不夠?qū)徤鞯摹?/p>

四、我國商業(yè)銀行土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)防范措施

1. 落實(shí)有效的土地抵押權(quán)

解決土地使用權(quán)抵押和土地使用權(quán)取得的“時(shí)間差”問題。土地儲(chǔ)備貸款通常將土地使用權(quán)作為抵押，但是在發(fā)放貸款時(shí)無法辦理抵押登記手續(xù)，因?yàn)槟菚r(shí)還尚未取得土地使用權(quán)證，從貸款手續(xù)上就會(huì)影響商業(yè)銀行貸款的發(fā)放。由于土地抵押擔(dān)保和土地使用權(quán)取得方面存在“時(shí)間差”，建議先擬定一個(gè)合作協(xié)議，該協(xié)議由土地管理部門出具一個(gè)擔(dān)?；虺兄Z函，銀行檢查征地批文并且能夠?qū)J后資金進(jìn)行監(jiān)控，在此基礎(chǔ)上銀行先發(fā)放貸款，再落實(shí)抵押登記手續(xù)，銀行方面辦理手續(xù)有保證，也能夠保障土地出讓時(shí)可以收回貸款的本金和利息[10]。

對(duì)土地儲(chǔ)備貸款進(jìn)行封閉管理。在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與財(cái)政簽訂資金合作協(xié)議時(shí)，要明確對(duì)貸款實(shí)行封閉管理，土地儲(chǔ)備貸款必須采取土地抵押方式。在放貸前，銀行嚴(yán)格評(píng)估儲(chǔ)備土地，設(shè)定真實(shí)有效的抵押，以掌握土地儲(chǔ)備貸款監(jiān)管的主動(dòng)權(quán)，避免土地儲(chǔ)備貸款懸空。在貸款發(fā)放后，要密切關(guān)注借款人繳納土地出讓金、取得土地使用權(quán)證的全過程，確保銀行辦理土地使用權(quán)抵押的合法性和可操作性。此外，還要盡快解決政府承諾函的法律效力問題，明確政府出具承諾函應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任；要嘗試建立特許經(jīng)營收入權(quán)質(zhì)押登記部門，明確特許經(jīng)營收入權(quán)質(zhì)押法律效力，增強(qiáng)抵押擔(dān)保有效性。

關(guān)注土地取得的合法合規(guī)性。商業(yè)銀行還應(yīng)當(dāng)關(guān)注取得土地是否合法合規(guī)，以及對(duì)土地價(jià)值的評(píng)估是否公正客觀，可以調(diào)查在取得土地過程中，是否經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)，繳納土地出讓金是否足額，通過社會(huì)監(jiān)督以及信息公開的方式，保證評(píng)估機(jī)構(gòu)的土地估價(jià)公正合理。土地評(píng)估價(jià)可略高于基準(zhǔn)地價(jià)而低于同地段、同時(shí)期、相似地塊的市場(chǎng)出讓成交均價(jià)，貸款抵押價(jià)控制在土地評(píng)估價(jià)的70%以內(nèi)，從源頭上有效預(yù)防貸款風(fēng)險(xiǎn)[11]。

2. 加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備貸款用途的監(jiān)管

土地儲(chǔ)備抵押貸款是目前各類銀行貸款中比例最高、金額最大的貸款形式。在審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，部分商業(yè)銀行在貸款資金使用方面缺乏有效的掌握控制，往往與政府、借款人簽訂《土地儲(chǔ)備貸款封閉運(yùn)行協(xié)議》，明確貸款資金必須?？顚Ｓ煤蛢?chǔ)備土地處置后優(yōu)先償還貸款。但是，由于借款人和政府處置土地與銀行貸后管理信息不對(duì)稱，貸款資金轉(zhuǎn)入財(cái)政賬戶后，銀行完全失去對(duì)貸款資金的監(jiān)控，無法保證儲(chǔ)備土地處置款和貸款不被挪作他用，而一旦土地儲(chǔ)備資金被挪用，就很難按期收回貸款。

保證貸款資金用在儲(chǔ)備的土地項(xiàng)目上，確保土地的保值、增值和權(quán)屬無爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地儲(chǔ)備貸款實(shí)行封閉管理。事實(shí)上，一些地方政府往往把土地儲(chǔ)備貸款當(dāng)作以土地作抵押向銀行融資的城市建設(shè)資金，理所當(dāng)然地納入財(cái)政資金管理，并不真正了解銀行發(fā)放土地儲(chǔ)備貸款的用途。因此，銀行要加強(qiáng)與地方政府溝通，使其真正了解土地儲(chǔ)備貸款的性質(zhì)和用途，絕不能放棄對(duì)貸款用途的監(jiān)控。鑒于地方財(cái)政要介入對(duì)貸款資金的管理，可采取借款人與財(cái)政建立共同的貸款專用賬戶的措施，將貸款資金與財(cái)政資金徹底分開。這樣，既便于財(cái)政直接監(jiān)控，也能滿足銀行對(duì)信貸資金管理的要求。

3. 建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理體系

商業(yè)銀行應(yīng)密切關(guān)注國家宏觀調(diào)控政策對(duì)土地儲(chǔ)備和園區(qū)開發(fā)的影響，深入研究國家土地管理法規(guī)和政策變化對(duì)土地儲(chǔ)備貸款影響的范圍和程度，準(zhǔn)確判斷土地儲(chǔ)備貸款項(xiàng)目的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)以及具體項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；認(rèn)真分析轄區(qū)城建總體規(guī)劃及其發(fā)展動(dòng)態(tài)、土地儲(chǔ)備與開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目投融資狀況、盈利能力及財(cái)政償債能力等，積極采取有效措施，加強(qiáng)信貸管理，規(guī)范操作流程，切實(shí)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。

商業(yè)銀行應(yīng)嚴(yán)格審查承貸主體、信用擔(dān)保主體資格、資金實(shí)力、信用程度與綜合償債能力，核定承貸主體信用等級(jí)和風(fēng)險(xiǎn)限額，準(zhǔn)確評(píng)估抵押擔(dān)保實(shí)際可實(shí)現(xiàn)價(jià)值，確定授信總量，切實(shí)把好土地儲(chǔ)備貸款準(zhǔn)入關(guān)[12]。加強(qiáng)貸后管理和風(fēng)險(xiǎn)控制，建立一整套涉及貸前調(diào)查、貸時(shí)審查、貸后檢查等各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)控制體系。特別是加強(qiáng)貸后檢查這一薄弱環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)分析與識(shí)別，將土地儲(chǔ)備貸款納入項(xiàng)目貸款操作，實(shí)行專戶封閉管理，及時(shí)而全面地掌握承貸主體和擔(dān)保主體的投資經(jīng)營情況、貸款投放情況以及重要借款人多頭貸款情況，跟蹤了解財(cái)政承諾和城建規(guī)劃變化情況，積極開展貸款風(fēng)險(xiǎn)分析、監(jiān)測(cè)和預(yù)警。

4. 規(guī)范商業(yè)銀行土地儲(chǔ)備貸款業(yè)務(wù)操作流程

目前，各家商業(yè)銀行對(duì)于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)貸款基本處在摸索階段，遇到諸多問題難以解決，貸款風(fēng)險(xiǎn)控制尚難到位。商業(yè)銀行有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)總結(jié)各分支行開展土地儲(chǔ)備貸款的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范業(yè)務(wù)操作流程。

在貸前階段，要加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的研究，積極與當(dāng)?shù)卣涣?，?duì)貸前的評(píng)估調(diào)查要嚴(yán)謹(jǐn)仔細(xì)，合理確定貸款投放量。土地儲(chǔ)備貸款要根據(jù)不同地塊的具體情況，逐筆審核，逐筆發(fā)放，逐筆回收，保證土地用途規(guī)劃明確，避免違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于資金需求量巨大的儲(chǔ)備地塊，可采用“銀團(tuán)貸款”方式，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在貸中階段，嚴(yán)格審查，詳細(xì)了解該土地的融資條件和規(guī)劃情況，具體審查時(shí)要求借款人提供規(guī)劃圖、規(guī)劃許可證、項(xiàng)目預(yù)算和資金使用情況等相關(guān)材料，簽訂權(quán)屬明確的儲(chǔ)備土地抵押貸款合同。對(duì)尚未抵押的土地，積極爭(zhēng)取設(shè)定抵押，嚴(yán)格控制信貸資金使用和發(fā)放，確保信貸資金按照約定用途使用，杜絕挪用。在貸后階段，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金流向的跟蹤管理，要密切關(guān)注借款人繳納土地出讓金，取得土地使用權(quán)證的全過程，定期深入項(xiàng)目土地現(xiàn)場(chǎng)了解情況，密切跟蹤進(jìn)度，使商業(yè)銀行在貸款管理中處于主動(dòng)地位。

5. 完善償貸機(jī)制

土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的出讓金是償還商業(yè)銀行土地儲(chǔ)備貸款最主要的資金來源。儲(chǔ)備土地出讓后，商業(yè)銀行密切關(guān)注和配合財(cái)政、國土和其他相關(guān)部門，建立催繳聯(lián)動(dòng)機(jī)制，督促土地受讓方按出讓合同及時(shí)繳納出讓金，保證儲(chǔ)備還貸資金按時(shí)足額到位。土地價(jià)格的波動(dòng)，會(huì)直接影響到儲(chǔ)備項(xiàng)目的還款來源[3]。銀行要牢固樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高防范土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)能力，及時(shí)掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)向，加強(qiáng)與財(cái)政、國土、統(tǒng)計(jì)、房管等部門的聯(lián)系，以更廣闊的視角、更敏銳的觸角、更超前的意識(shí)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)因土地價(jià)格波動(dòng)可能產(chǎn)生的土地儲(chǔ)備還款風(fēng)險(xiǎn)。

在商業(yè)銀行自身的信貸管理中，許多信貸管理人員法律意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，不能識(shí)別和防范土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)，是一個(gè)亟待解決的重要問題。因此，商業(yè)銀行要加強(qiáng)對(duì)自身管理人員、信貸人員進(jìn)行法規(guī)和業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，使其在信貸管理中能熟練掌握和運(yùn)用相關(guān)法規(guī)保全自身權(quán)益，不斷提高防范信貸風(fēng)險(xiǎn)能力[13]。

此外，銀行要增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí)，完善金融服務(wù)。例如，在我國目前尚未允許地方政府發(fā)行公共債券的情況下，銀行可以利用代理集合委托貸款方式籌措土地儲(chǔ)備資金。一方面，可以使參與集合委托貸款的老百姓關(guān)心城市建設(shè)，監(jiān)督政府規(guī)范資金使用；另一方面，又可以規(guī)避一些政策性風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮銀團(tuán)貸款優(yōu)勢(shì)，充分整合資源，分散風(fēng)險(xiǎn)。

[注釋]

① 數(shù)據(jù)來源于新華社國土資源部公布《2012年中國國土資源公報(bào)》。

② 數(shù)據(jù)及圖表資料來源于國土部《2012年全國84個(gè)重點(diǎn)城市土地抵押情況》，2013-04-26。

③ 引自《土地儲(chǔ)備管理辦法》.http://www.tdzyw.com/ 2012/1024/21739.html。

④ 參考《中華人民共和國土地儲(chǔ)備管理辦法》。

⑤ 作者查閱相關(guān)政策并整理得出。

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（責(zé)任編輯、校對(duì)：孫尚斌）

The Study on Risk Prevention in Chinese Commercial Bank’s Loans of Real-Estate Land

YANG Xiao-li

(Department of Finance, Fujian Jiangxia University, Fuzhou 350108, China)

The risk formation mechanism of commercial bank’s real- estate land reserve loans is studied from the perspective of the land registration system for mortgage institutions, the local governments interventions and the lack of prospective of local government macro-control policy on real-estate development; and then the land reserve loans risk prevention recommendations are put forward, such as the implementation of the land mortgage; the strengthening of effective regulation of land reserve loans; the establishment of risk early warning management system; the regulation of commercial bank loans for land reserves management processes and the improvement of other aspects of subordinated loans mechanism etc.

real estate land reserve loans; lien; risk warning

F830.33

A

1009-9115(2014)03-0123-05

10.3969/j.issn.1009-9115.2014.03.031

2013-11-11

楊小麗（1980-），女，福建浦城人，碩士，副教授，研究方向?yàn)樯虡I(yè)銀行經(jīng)營管理、風(fēng)險(xiǎn)管控。影響下，社會(huì)熱錢加速向房地產(chǎn)業(yè)集中，而風(fēng)險(xiǎn)也同樣向商業(yè)銀行集中[1]。