失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展存在的問題及對(duì)策

高曉春，齊冬紅，王建立

（唐山學(xué)院 社會(huì)科學(xué)部，河北 唐山 063000）

失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展存在的問題及對(duì)策

高曉春，齊冬紅，王建立

（唐山學(xué)院 社會(huì)科學(xué)部，河北 唐山 063000）

目前，失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展問題已成為我國(guó)最大的社會(huì)問題之一。主要存在失地農(nóng)民社會(huì)保障不到位、生活水平有所下降、再就業(yè)難度加大、社會(huì)隱患增多等問題?？赏ㄟ^采取增強(qiáng)法治思維、建立合理的補(bǔ)償機(jī)制、拓展就業(yè)渠道等途徑，解決失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展問題。

失地農(nóng)民；可持續(xù)發(fā)展；征地補(bǔ)償；社會(huì)保障；再就業(yè)

失地農(nóng)民是隨著我國(guó)城市化進(jìn)程和小城鎮(zhèn)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，基于城市建設(shè)需要，因耕地被征用而失去土地的農(nóng)民。而失地農(nóng)民問題是我國(guó)城市化、工業(yè)化進(jìn)程中的一個(gè)長(zhǎng)期存在而無法回避的問題。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2011年中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》指出，我國(guó)失地農(nóng)民的總量已達(dá)到4 000萬(wàn)－5 000萬(wàn)人左右，仍以每年約300萬(wàn)人的速度遞增，預(yù)估到2030年時(shí)將增至1.1億人左右。這些農(nóng)民離開了賴以生存的土地，也失去了安身立命、生存發(fā)展的就業(yè)崗位。改善失地農(nóng)民的生活狀況，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展已成為各級(jí)政府特別亟待解決的問題。

一、失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展存在的主要問題及原因分析

（一）存在的問題

1. 社會(huì)保障不到位

土地被征用后，就社會(huì)保障而言，由于普遍實(shí)行了貨幣補(bǔ)償，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面社會(huì)保障基本上由農(nóng)民自行解決，即便有，其保障的水平和層次也非常低。養(yǎng)老問題基本延續(xù)了我國(guó)傳統(tǒng)的兒女養(yǎng)老模式。醫(yī)療方面，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)醫(yī)療條件和醫(yī)療水平存在很大的差異，加上我國(guó)農(nóng)村陳舊的醫(yī)療保健意識(shí)，使失地農(nóng)民患病后不敢也不能得到及時(shí)有效地就治，極易造成小病拖成大病、重病，出現(xiàn)因承擔(dān)高額的醫(yī)療醫(yī)藥費(fèi)用而“因病致貧、因病返貧”的情況。

2. 生活水平有所下降

從目前情況看，現(xiàn)階段多數(shù)失地農(nóng)民生活和生產(chǎn)都遇到了程度不同的困難，生活水平有所降低。很多人都不愿意完全離開生養(yǎng)他們的土地，對(duì)原居住地有著天然的感情和依賴。從身份看基本上還是農(nóng)民，既享受不到國(guó)家的惠農(nóng)補(bǔ)貼，同時(shí)也享受不到城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障。失地后，他們的日常生活、子女教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)等開支都相應(yīng)增加，生活壓力隨之增大。

3. 再就業(yè)難度加大

雖然各級(jí)政府都在想方設(shè)法搭建就業(yè)平臺(tái)，提供就業(yè)崗位，開辟就業(yè)門路，積極創(chuàng)造條件幫助失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。但這個(gè)群體普遍存在“三低”現(xiàn)象，即受教育程度低、文化素質(zhì)低，勞動(dòng)技能低。由于習(xí)慣閑散的農(nóng)村生活方式，難以適應(yīng)城市生活和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。部分失地農(nóng)民對(duì)政府和集體存有“等、靠、要”的思想，在就業(yè)時(shí)就會(huì)出現(xiàn)“高不成、低不就”的現(xiàn)象。同時(shí)，失地農(nóng)民在與城市下崗工人、大中專畢業(yè)生和返鄉(xiāng)農(nóng)民工的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中，基本處于劣勢(shì)，再就業(yè)難上加難。這些都成為失地農(nóng)民再就業(yè)的障礙。

4. 社會(huì)隱患增多

大批失地農(nóng)民如果得不到“可持續(xù)生計(jì)”，必然成為社會(huì)的隱患，成為不穩(wěn)定的因素。失地農(nóng)民的收入來源主要有這四種：土地征用的補(bǔ)償費(fèi)、經(jīng)商、務(wù)工以及房租。由于缺乏就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力，部分農(nóng)民失地后就處于坐吃山空的狀態(tài)，未來生活極不穩(wěn)定。因此，一旦土地被征用，這些失地農(nóng)民就會(huì)陷入務(wù)農(nóng)無地、就業(yè)無崗、社保無份的尷尬境地，成為徘徊在城市邊緣的新的弱勢(shì)群體。近幾年來，失地農(nóng)民因生活問題、強(qiáng)制甚至暴力征用拆遷問題、土地征用補(bǔ)償款分配糾紛問題、經(jīng)濟(jì)建設(shè)環(huán)境問題上訪的事件有所增多。

（二）原因分析

1. 征地補(bǔ)償費(fèi)用過低

土地征用在我國(guó)主要是指國(guó)家為了公共利益的需要將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地并給予一定補(bǔ)償?shù)男姓袨椤！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?？梢?，征地補(bǔ)償費(fèi)用偏低，失地農(nóng)民難以可持續(xù)發(fā)展，成為普遍的問題[1]。

2. 社會(huì)保障缺位

這些年，隨著失地農(nóng)民的日趨增多，國(guó)家已相繼出臺(tái)了一系列的保障措施，基本建立了包括新農(nóng)合、新農(nóng)保以及社會(huì)救助的保障體系。但已有的保障項(xiàng)目、待遇水平仍然比較低。而且，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間社會(huì)保障項(xiàng)目的差異也很大。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度建立的時(shí)間比較晚、發(fā)展的基礎(chǔ)比較薄弱、保障項(xiàng)目不太健全，保障覆蓋面比較窄，保障能力和保障水平都比較低。

3. 就業(yè)培訓(xùn)欠缺

當(dāng)前，由于受到設(shè)施、場(chǎng)地、師資不足等的限制，社會(huì)上很多技能培訓(xùn)學(xué)校都把培訓(xùn)放在了課堂上，培訓(xùn)內(nèi)容既不符合失地農(nóng)民自身的需求，也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，更缺乏實(shí)踐操作能力的訓(xùn)練，導(dǎo)致培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性欠缺，培訓(xùn)內(nèi)容與企業(yè)的用工需求不能實(shí)現(xiàn)有效的對(duì)接，企業(yè)招不到合適的工人，失地農(nóng)民找不到理想的工作和就業(yè)崗位。

4. 失地農(nóng)民自身的問題

失地農(nóng)民失地前主要生活在農(nóng)村，以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，小農(nóng)意識(shí)強(qiáng)烈，思想觀念陳舊，勞動(dòng)技能不高，環(huán)境適應(yīng)能力較差，喜歡自由散漫和無拘無束的生活。受落后生產(chǎn)方式的影響，很難適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)的節(jié)奏和企業(yè)嚴(yán)格的規(guī)章制度管理。

二、解決失地農(nóng)民問題的對(duì)策

1. 增強(qiáng)法治思維，提高法制化建設(shè)水平

我們認(rèn)為，法律意識(shí)淡薄、法制化建設(shè)滯后是導(dǎo)致失地農(nóng)民利益難以得到保障的首要原因。一方面，一些地方政府在征地過程中缺少法治思維，忽視甚至是漠視了農(nóng)民對(duì)征地的知情權(quán)和依法獲得補(bǔ)償安置的權(quán)利。另一方面，由于相關(guān)的法律條文規(guī)定不夠完善、相關(guān)的司法解釋不夠清晰，農(nóng)民在土地被征用后，相關(guān)的生活保障不能夠及時(shí)落實(shí)到位。另外，由于征地補(bǔ)償費(fèi)用大多采取層層下?lián)艿姆绞?，所以在各個(gè)地方都不同程度地存在著征地補(bǔ)償費(fèi)被拖欠、截留乃至挪用的現(xiàn)象。

解決這一問題，我國(guó)可以借鑒一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，制定詳細(xì)具體的征用程序，明確各方的權(quán)利和義務(wù)，限制征地過程中政府的自由裁決權(quán)，建議全國(guó)人大和各省、市、自治區(qū)盡快制訂失地農(nóng)民社會(huì)保障法律和法規(guī)，實(shí)現(xiàn)征地過程公開、公平、公正。同時(shí)，建立健全監(jiān)督機(jī)制，加大政務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開的透明度，及時(shí)將涉及農(nóng)民切身利益的補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)額度進(jìn)行公示。另外還需要強(qiáng)化對(duì)征地費(fèi)使用情況的監(jiān)督檢查，追蹤每位農(nóng)戶征地補(bǔ)償費(fèi)用的到位情況，避免出現(xiàn)補(bǔ)償費(fèi)被瓜分或被截留的情況。

此外，應(yīng)提高法律意識(shí)、增強(qiáng)法治思維，摒棄那種所謂的集體主義思維，打著維護(hù)國(guó)家利益和集體利益旗號(hào)而任意剝奪個(gè)人的合法權(quán)益，切實(shí)依法保障失地農(nóng)民的權(quán)利。同時(shí)，各級(jí)政府工作人員要踐行科學(xué)發(fā)展觀，以人為本，增強(qiáng)群眾觀念，充分考慮失地農(nóng)民的權(quán)益保障。另外，還要做好宣傳工作，提高群眾對(duì)征地工作的認(rèn)知度和支持度，為被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的實(shí)施創(chuàng)造良好的社會(huì)輿論氛圍。在努力做好自身工作的同時(shí)，各級(jí)政府還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的政策和法律引導(dǎo)。通過各種媒體，采用群眾喜聞樂見的形式，指導(dǎo)失地農(nóng)民學(xué)習(xí)《土地管理法》《社會(huì)保障法》等相關(guān)法律知識(shí)，培育和增強(qiáng)權(quán)利意識(shí)，自覺維護(hù)自身的合法權(quán)益。

2. 建立合理的補(bǔ)償機(jī)制，完善社會(huì)保障體系

農(nóng)村土地征用問題的出現(xiàn)，是城市化和工業(yè)化加速發(fā)展過程中的必然產(chǎn)物。土地征用過程中一方面會(huì)產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民；另一方面由于城市化加劇會(huì)導(dǎo)致對(duì)土地的需求不斷增加，進(jìn)而會(huì)不斷抬高土地的價(jià)格。這樣一來，失地農(nóng)民的產(chǎn)生過程與土地的增值過程必然是同步的。針對(duì)這一情況，政府可以通過土地增值的轉(zhuǎn)移支付來解決失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展問題。一要出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)適當(dāng)調(diào)整和提高土地補(bǔ)償費(fèi)。目前，我國(guó)《土地管理法》規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)固定，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不相適應(yīng)。沒有考慮土地改變農(nóng)業(yè)用途后的收益和價(jià)值增值，以及市場(chǎng)供求等因素。因此，有必要出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)對(duì)征地補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)既要考慮土地自身的產(chǎn)出問題，還應(yīng)考慮作為農(nóng)民安身立命之所的土地為農(nóng)民能夠提供的未來養(yǎng)老、醫(yī)療保障、失業(yè)保障等的利益[2]。二要進(jìn)一步探索多元化的土地補(bǔ)償方式?，F(xiàn)在多數(shù)地區(qū)大多采取的是貨幣一次性的補(bǔ)償方式，但這種補(bǔ)償方式很容易造成失地農(nóng)民自身的短期行為，也為可持續(xù)發(fā)展留下了隱患。有的農(nóng)民一次拿到幾十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)元現(xiàn)金，一夜暴富，揮霍浪費(fèi)。同時(shí)，各地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，農(nóng)民的物質(zhì)條件、生活習(xí)慣和文化素質(zhì)等差異較大，其對(duì)征地補(bǔ)償需求也不盡相同，因此，應(yīng)采取多元化的補(bǔ)償方式來適應(yīng)失地農(nóng)民的不同需求，增加失地農(nóng)民選擇機(jī)會(huì)，維護(hù)失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益[3]。三要加大對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的監(jiān)管力度。針對(duì)土地補(bǔ)償款的發(fā)放，相關(guān)部門要嚴(yán)格按照有關(guān)政策要求，公正有序發(fā)放，確保補(bǔ)償款按時(shí)足額撥付，及時(shí)發(fā)放到位，堅(jiān)決杜絕截留挪用土地補(bǔ)償費(fèi)，維護(hù)好失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

同時(shí)，應(yīng)健全完善社會(huì)保障體系。從長(zhǎng)期的發(fā)展來看，建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，解決農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等問題，是保障失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展的根本舉措。一要建立失地農(nóng)民最低生活保障制度，一部分地區(qū)嘗試將失地農(nóng)民最低生活保障與城鎮(zhèn)居民最低生活保障相結(jié)合，構(gòu)建“城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度”，為解決這一問題提供了一個(gè)很好的思路。二要建立失地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障機(jī)制，逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民社保、醫(yī)保與城鎮(zhèn)社保、醫(yī)保的有效對(duì)接，切實(shí)改變現(xiàn)實(shí)存在的失地農(nóng)民與城市居民社會(huì)權(quán)益不對(duì)等的狀況。目前新農(nóng)保與新農(nóng)合的籌資機(jī)制包括個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼三部分。我們建議，不管實(shí)行什么樣的保障方式，個(gè)人繳納部分和集體補(bǔ)助部分進(jìn)入個(gè)人賬戶，政府承擔(dān)部分進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶，提取的風(fēng)險(xiǎn)基金進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)基金賬戶。三個(gè)賬戶要真正做實(shí)，資金足額到位，分別管理，不能混淆，更不能搞“空賬”。

3. 加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，拓展就業(yè)渠道

解決失地農(nóng)民的生活保障問題，最根本的途徑是要提高失地農(nóng)民的就業(yè)率，實(shí)現(xiàn)最大范圍的就業(yè)。一要加大就業(yè)服務(wù)，利用和整合現(xiàn)有的社會(huì)資源，利用現(xiàn)有的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)基地，大力實(shí)施就業(yè)技能培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民勞動(dòng)素質(zhì)和勞動(dòng)技能，增強(qiáng)其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。二要采取多種方式扶持有條件的失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，多方位拓展他們的就業(yè)渠道。對(duì)自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，要盡快出臺(tái)一些相關(guān)的優(yōu)惠政策，在稅收、場(chǎng)地、貸款等方面給予相應(yīng)的優(yōu)惠，積極拓展失地農(nóng)民用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)所和空間，盡力為失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)提供便利，緩解公共就業(yè)壓力。三要建立起覆蓋面廣、資源共享的勞動(dòng)力市場(chǎng)供求信息網(wǎng)絡(luò)，為失地農(nóng)民提供高效便捷、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的市場(chǎng)化就業(yè)平臺(tái)。同時(shí)，還要充分利用現(xiàn)有的勞動(dòng)力市場(chǎng)和職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，為失地農(nóng)民的就業(yè)提供信息，應(yīng)強(qiáng)化社區(qū)、街道的幫扶作用，拓展失地農(nóng)民的社交網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)其社會(huì)歸屬感和城市身份認(rèn)同感。

[1] 張連民.我國(guó)農(nóng)地征用中對(duì)農(nóng)民利益保護(hù)的法律思考[J].法制與社會(huì),2012,32:87-88.

[2] 何雄浪,何思妤.新形勢(shì)下我國(guó)失地農(nóng)民問題探討[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào),2011(3):60-61.

[3] 白冰.如何進(jìn)一步完善土地征用制度,合理保護(hù)農(nóng)民權(quán)益[J].華北國(guó)土資源,2012(5):119-120.

（責(zé)任編輯、校對(duì)：韓立娟）

Problems and Solutions on Sustainable Development of Landless Peasants

GAO Xiao-chun, QI Dong-hong, WANG Jian-li

(Department of Social Sciences, Tangshan College, Tangshan 063000, China)

Currently, sustainable development of landless peasants has become one of China’s biggest social problems. The problems of sustainable development of landless peasants are as follows: absence of social security, lower living standards, difficult re-employment, increasing social risks and so on . In order to solve such problems, legal thinking should be strengthened and reasonable compensation mechanism should be established. Meanwhile, sustainable development of landless peasants relies on increasingly improved social security system and more employment opportunities.

land-lost peasants; sustainable development; compensation for land acquisition; social insurance; re-employment

F328

A

1009-9115(2014)03-0136-03

10.3969/j.issn.1009-9115.2014.03.034

2013年度河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題（201303361）

2013-09-26

高曉春（1959-），女，河北唐山人，碩士，教授，研究方向?yàn)楦咝Ｋ枷胝卫碚撜n教學(xué)與研究。