論我國城市社區(qū)居民自治建設(shè)與實(shí)現(xiàn)途徑研究

金貴賓，王 芳

（唐山師范學(xué)院 歷史文化與法學(xué)系，河北 唐山 063000）

論我國城市社區(qū)居民自治建設(shè)與實(shí)現(xiàn)途徑研究

金貴賓，王 芳

（唐山師范學(xué)院 歷史文化與法學(xué)系，河北 唐山 063000）

城市社區(qū)居民自治主要以社區(qū)居民委員會為核心，發(fā)揮其自治功能、協(xié)助功能、協(xié)調(diào)功能。但實(shí)踐中城市社區(qū)居民自治制度存在居委會自治功能弱化、社區(qū)居民參與自治意識淡薄、居民委員會與業(yè)主自治組織的關(guān)系模糊等問題。針對上述問題，必須完善相關(guān)立法強(qiáng)化社區(qū)居民委員會的自治地位、提高居民參與自治意識、理順居民委員會與業(yè)主自治組織的關(guān)系，確保實(shí)現(xiàn)真正的社區(qū)居民自治。

社區(qū)居民自治；居民委員會；基層民主

隨著社會的城市化和現(xiàn)代化的發(fā)展，城市社區(qū)在社會發(fā)展中居于越來越重要的地位。發(fā)展以城市社區(qū)居民自治為特征的城市基層民主，是我國城市經(jīng)濟(jì)體制改革和社會政治變革的必然產(chǎn)物。城市社區(qū)居民自治在新的形勢下面臨著新的問題和挑戰(zhàn)，成為社會的一大熱點(diǎn)問題。

一、我國城市社區(qū)居民自治制度的淵源和功能

（一）城市社區(qū)居民自治制度的淵源

城市社區(qū)居民自治是指我國城區(qū)、市鎮(zhèn)居民以社區(qū)為單位，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，自己組織起來，建立社區(qū)自治組織，在社區(qū)內(nèi)依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。城市社區(qū)居民自治既不是集體自治也不是地方自治，而是以社區(qū)居民委員會為核心的有組織的自治。因此，城市社區(qū)居民自治的歷史在某種意義上也可認(rèn)為是城市居民委員會基層群眾自治發(fā)展的歷史。城市社區(qū)自治制度最初的源頭可追溯到1954年12月31日全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過的《城市居民委員會組織條例》，該條例于1990年已被廢止。1982年城市居民委員會制度首次寫入憲法，憲法第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會、村民委員會設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議?！敝袊茟検肥状尾捎谩盎鶎尤罕娦宰灾谓M織”對城市居民委員會予以定性。1989年12月26日，第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《城市居委會組織法》），自1990年1月1日起施行。這部法律為我國城市居民委員會的發(fā)展提供了制度保障。1999年1月，民政部發(fā)布了《全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》，在全國各城區(qū)中選定26個城市社區(qū)，開展了社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)和實(shí)驗(yàn)工作[1]。2000年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見》，從此，城市居民委員會向社區(qū)居委會轉(zhuǎn)制，社區(qū)居民自治也被作為一項(xiàng)社區(qū)建設(shè)的原則確立下來。此后，全國范圍的社區(qū)居民委員會開始大規(guī)模的建立。2010年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》，這是第一次以黨中央、國務(wù)院的名義，對社區(qū)居委會建設(shè)下發(fā)的綱領(lǐng)性文件。可見，城市社區(qū)居民自治是我國基層民主政治的一個重要方面，已成為中國政治生活中不可或缺的一部分。

（二）城市社區(qū)居民自治制度的功能

1. 自治功能

社區(qū)建設(shè)的長遠(yuǎn)目標(biāo)是實(shí)行社區(qū)居民自治?！冻鞘芯游瘯M織法》第二條規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。”我國城市社區(qū)居民委員會從性質(zhì)上來說是基層群眾自治組織，是國家政權(quán)和制度設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，自治功能是其存在的前提。城市社區(qū)居委會的工作主要包括自行選舉、自行管理社區(qū)事務(wù)、自行管理社區(qū)財(cái)務(wù)。居民委員會的自治性以居委會工作內(nèi)容服從居民需要、接受居民監(jiān)督為前提。自治功能是城市社區(qū)居委會的首要功能。

2. 協(xié)助功能

城市社區(qū)居委會有著廣泛的群眾基礎(chǔ)，是黨、政府、群眾之間互相聯(lián)系的紐帶。《城市居委會組織法》第二條規(guī)定：“居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作?！痹谌粘９ぷ髦校鞘猩鐓^(qū)居委會把黨和政府的路線、方針、政策以及法律、法規(guī)向廣大群眾宣傳，并及時把人民群眾的意見反饋給黨和政府，還協(xié)助人民政府或者其派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等工作。正是由于社區(qū)居委會協(xié)助政府開展工作，社會的管理工作才能順利完成。

3. 協(xié)調(diào)功能

《城市居委會組織法》第三條規(guī)定的居民委員會的主要任務(wù)之一就是調(diào)解民間糾紛。因此，城市社區(qū)居民委員會是協(xié)調(diào)社會矛盾糾紛的權(quán)威性組織。居民鄰里的關(guān)系、家庭內(nèi)部關(guān)系、業(yè)主與物業(yè)公司的矛盾、居民與社區(qū)的關(guān)系都是社區(qū)居委會協(xié)調(diào)的主要矛盾關(guān)系。居民委員會的調(diào)解員通過協(xié)調(diào)、調(diào)解等方式，化解了矛盾糾紛，增強(qiáng)了社區(qū)的凝聚力，促進(jìn)了社區(qū)的和諧。由于社區(qū)居委會對社區(qū)居民的情況比較了解，所以在調(diào)解民間糾紛方面社區(qū)居委會起到了非常重要的作用。

二、我國城市社區(qū)居民自治制度實(shí)踐中存在的問題

（一）居民委員會自治功能弱化

城市社區(qū)居民委員會的法律性質(zhì)是基層群眾性自治組織，不是政權(quán)組織，也不是政權(quán)組織的下屬單位，但是在實(shí)踐生活中，居民委員會具有“雙重代理人”的身份：一是代表國家（基層政權(quán)）向居民傳遞國家意志；二是代表居民向國家（基層政權(quán)）表達(dá)意見。這種“雙重代理人”特質(zhì)使居民委員會的運(yùn)作在社區(qū)中呈現(xiàn)出了非常特殊的角色，造成居民委員會過度行政化或者“內(nèi)卷化”，而街道辦事處由于工作職能和工作責(zé)任的不統(tǒng)一，造成“權(quán)責(zé)不一”，困擾著“社區(qū)制”的發(fā)展[2]。居民委員會主要與縣、區(qū)級政府的派出機(jī)關(guān)街道辦事處接觸最多。街道辦事處對外代表政府履行各項(xiàng)職能，對其轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)居委會的工作只是給予支持、指導(dǎo)和幫助。居委會的義務(wù)是協(xié)助街道辦事處開展工作，對居民提出的意見、要求和建議及時向街道辦事處反映。當(dāng)社區(qū)的居民會議討論制定居民公約后，街道辦事處是備案機(jī)關(guān)之一。街道辦事處對社區(qū)居委會沒有任何管理和被管理的關(guān)系，只是指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系，工作上的協(xié)作關(guān)系。但是在實(shí)然狀態(tài)下，兩者的關(guān)系卻不是這樣。社區(qū)居委會被社區(qū)群眾形象地稱為“政府的嘴和腿”，不僅街道辦有工作就布置給居委會，連居委會工作人員也是以街道辦為上級，工作標(biāo)準(zhǔn)也以街道辦的要求為準(zhǔn)。居民委員會忙于完成政府下達(dá)的協(xié)管任務(wù)和交辦的工作，使其無暇顧及居民自治工作，嚴(yán)重弱化了社區(qū)居民委員會的自治功能。造成這種狀況的很重要的一個原因就是居民委員會的工作經(jīng)費(fèi)和來源，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級政府規(guī)定并撥付。在財(cái)政上的隸屬性削弱了自治的獨(dú)立性。

（二）居民參與自治的主體不具有廣泛性，自治意識淡薄

擴(kuò)大基層民主、推進(jìn)基層民主自治是社區(qū)建設(shè)的重要目標(biāo)，必然要求社區(qū)成員廣泛參與、討論和決定。目前的社區(qū)自治在我國還處于政府倡導(dǎo)和推動階段，居民的身份正從“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕保皢挝蝗恕睂ψ约旱膯挝挥兄叨纫蕾嚫?、認(rèn)同感，加上社區(qū)自治沒有給居民帶來切身的利益好處，而相應(yīng)的對社區(qū)歸屬感和社區(qū)意識薄弱，這種狀況至今仍未消除[3]?，F(xiàn)階段社區(qū)居民自治的突出問題是社區(qū)居民參與自治的主體不具有廣泛性，自治意識淡薄，積極性不高。衡量一個社區(qū)建設(shè)工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)，首要的就是要看各類社會參與主體是否都積極參與社區(qū)建設(shè)活動。但實(shí)際上，參與社區(qū)建設(shè)活動的大部分是離退休職工，青年人等很少參與社區(qū)建設(shè)活動。另一方面，在很多居民心中，社區(qū)居委會不過是一個幫助人民排憂解難的行政組織，并沒有把它看作是實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的基本自治組織。居民也沒有意識到參與社區(qū)自治不僅是自己的一項(xiàng)權(quán)利，更是自己對社區(qū)應(yīng)盡的一份責(zé)任和義務(wù)。

（三）居民委員會與業(yè)主自治組織的關(guān)系模糊

業(yè)主自治是近些年來城市化進(jìn)程的發(fā)展和住房制度改革不斷深入的重要成果。業(yè)主作為消費(fèi)者群體，通過自治來管理好自己的社區(qū)，這種新型的管理模式具有較強(qiáng)的主人翁精神，顯示出強(qiáng)大的優(yōu)勢和生命力，是提高城市社區(qū)物業(yè)管理水平的重要途徑。業(yè)主自治是私法自治原則在房屋所有權(quán)領(lǐng)域中的體現(xiàn)，是依據(jù)物權(quán)法中的建筑物區(qū)分所有權(quán)制度設(shè)立的。我國的業(yè)主自治制度的模式是：業(yè)主大會是業(yè)主自治的決策機(jī)關(guān)，維護(hù)和代表全體業(yè)主在物業(yè)管理活動中的合法權(quán)益；業(yè)主委員會是業(yè)主自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)執(zhí)行業(yè)主自治的重要決策?，F(xiàn)行法律只規(guī)定了居民委員會與機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)組織的關(guān)系，但對居民委員會與其他非政府組織的關(guān)系，尤其是與業(yè)主委員會的關(guān)系沒有規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中本應(yīng)在維護(hù)社區(qū)居民利益方面都有所作為的雙方在實(shí)際運(yùn)作中產(chǎn)生諸多問題。

三、我國城市社區(qū)居民自治建設(shè)的實(shí)現(xiàn)途徑

（一）完善相關(guān)立法，強(qiáng)化城市社區(qū)居民委員會自治主體的法律地位

現(xiàn)行城市社區(qū)自治的法律主要是1989年的《城市居委會組織法》。這些法律規(guī)定都是宏觀的、原則性的，過于抽象，缺乏操作性，并且這部法律是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的立法背景下頒布的。隨著社會經(jīng)濟(jì)體制的變革，經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境也相應(yīng)發(fā)生了變化，城市社會管理體制也出現(xiàn)了一些新情況和新問題。面對新的法律實(shí)施環(huán)境，舊規(guī)定已明顯不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社區(qū)實(shí)際工作中很多問題找不到相關(guān)法律依據(jù)。因此有必要對《城市居委會組織法》進(jìn)行修訂，強(qiáng)化居民委員會的自治主體地位，明確政府的權(quán)限、職責(zé)與居民委員會的職責(zé)，改變居委會的職能錯位和街道辦隨意下派工作的問題，使居民委員會真正實(shí)現(xiàn)居民自治，堅(jiān)持自我管理、自我教育、自我服務(wù)的性質(zhì)。只有強(qiáng)化居民委員會在社區(qū)建設(shè)中的主體地位，才能促進(jìn)居民委員會實(shí)現(xiàn)自治功能。

（二）提高居民自治意識，推進(jìn)參與體制創(chuàng)新

目前，社區(qū)居民自治屬于政府主導(dǎo)型的社區(qū)居民自治。在社區(qū)自治發(fā)展中，政府的主導(dǎo)作用是不可或缺的強(qiáng)大力量。但是政府的力量畢竟是外在的條件，最主要的還是要靠內(nèi)在的條件，即城市社區(qū)居民自治的廣泛參與。傳統(tǒng)社會管理體制的影響依然存在，在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，單位承擔(dān)了大量的社會職能，雖然經(jīng)過30余年的市場經(jīng)濟(jì)改革，社會成員逐步由“單位人”向“社會人”過渡，單位的社會功能逐步下降，但單位人的社會基礎(chǔ)并沒有完全消除，人民的經(jīng)濟(jì)利益和權(quán)益仍和單位發(fā)生各種關(guān)聯(lián)。在單位還能發(fā)揮主要功能的情況下，居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性必然會受到影響，對社區(qū)的參與率必然下降。要想讓居民積極參與到社區(qū)自治中去，必須要讓居民樹立主體意識和社區(qū)的歸屬感，意識到自己對本社區(qū)建設(shè)享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。當(dāng)居民感受到社區(qū)與其利益息息相關(guān)，肯定會主動參與到社區(qū)建設(shè)中去維護(hù)自己的利益。

同時，城市社區(qū)自治建設(shè)要創(chuàng)新居民參與體制。只有加強(qiáng)社區(qū)居民參與制度建設(shè)，才能保證居民參與機(jī)制更加完善，渠道更加暢通，提高社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性。建設(shè)和制定完善而有效的居民社區(qū)參與制度和政策措施，對培育和提高居民社區(qū)參與能力具有基礎(chǔ)性的意義，它將為城市居民長期、持續(xù)和有效的社區(qū)參與提供規(guī)范的制度環(huán)境和政策支持。城市社區(qū)建設(shè)促進(jìn)提升居民參與能力也要通過社區(qū)參與制度來實(shí)現(xiàn)[4]。例如隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，城市社區(qū)自治工作也應(yīng)該與時俱進(jìn)，建立社區(qū)網(wǎng)站，社區(qū)依托網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，可以在網(wǎng)絡(luò)上收集社區(qū)民意，對居民提出的意見建議進(jìn)行及時的梳理和反饋，探索網(wǎng)絡(luò)民主與居民自治的社區(qū)管理模式。

（三）理順居民委員會與業(yè)主委員會的關(guān)系

業(yè)主委員會的出現(xiàn)和運(yùn)行是完全脫離行政的創(chuàng)新，沒有政府的投入和人員支持，完全靠業(yè)主自己籌建議事和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，做出決定并執(zhí)行。在選舉業(yè)主委員會時，政府有關(guān)部門可以提供法律支持、協(xié)助召集業(yè)主，但是卻沒有權(quán)力承認(rèn)或者否認(rèn)業(yè)主委員會的選舉結(jié)果，這是業(yè)主自治的體現(xiàn)。在一些大城市的社區(qū)基本上都成立了業(yè)主委員會，似乎業(yè)主委員會的成立對居民委員會產(chǎn)生了一些沖擊。但實(shí)際上兩者在性質(zhì)、職責(zé)和活動重心方面是不同的。根據(jù)法律規(guī)定，城市居民委員會是承擔(dān)社區(qū)公共事務(wù)管理的群眾性自治組織，而業(yè)主委員會只是物業(yè)管理自治，物業(yè)管理只是社區(qū)事務(wù)管理的一部分。社區(qū)居民委員會與業(yè)主委員會二者成立的依據(jù)、職責(zé)和權(quán)力不同，誰也不能代替彼此。物業(yè)管理的職責(zé)由業(yè)主委員會通過合同的方式轉(zhuǎn)交給物業(yè)公司管理。居民委員會的職責(zé)則是管理和協(xié)調(diào)社區(qū)居民事務(wù)。在物業(yè)管理的區(qū)域范圍內(nèi)，當(dāng)社區(qū)居委會依法履行自治管理職責(zé)時，業(yè)主應(yīng)當(dāng)接受居委會的管理。另外，兩者共同的目標(biāo)都是服務(wù)社區(qū)居民，要以此為契機(jī)，逐步理順二者關(guān)系，做到共同為居民服務(wù)，優(yōu)勢互補(bǔ)、相得益彰。

城市社區(qū)居民自治是一種管理成本較低的體制創(chuàng)新，是城市社區(qū)建設(shè)的直接目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)基層民主的關(guān)鍵[5]。雖然我國城市社區(qū)居民自治建設(shè)存在一些問題，但城市社區(qū)居民自治是我國未來社區(qū)建設(shè)發(fā)展的必然趨勢和終極目標(biāo)，所以要不斷完善城市社區(qū)居民自治制度，實(shí)現(xiàn)社區(qū)真正的居民自治。

[1] 劉務(wù)勇,金一蘭.我國城市社區(qū)民主建設(shè)的現(xiàn)狀及對策思考[J].貴州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2011(5):127-131.

[2] 丁茂戰(zhàn).我國城市社區(qū)管理體制改革研究[M].北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社,2009:31.

[3] 王群.論城市居民委員會自治的角色錯位與回歸[J].九江學(xué)院學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2011(3):51-55.

[4] 鄭衛(wèi)國.論城市社區(qū)建設(shè)是發(fā)展城市基層民主的重要路徑[J].中共成都市委黨校學(xué)報(bào),2010(2):15-19.

[5] 黃瑞瑞.國家與社會分權(quán)視角下的城市社區(qū)自治探討[J].寧波大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版),2010(1):118-122.

（責(zé)任編輯、校對：王學(xué)增）

On the Constructing and Realizing Way of Urban Community Residents’ Autonomy

JIN Gui-bin, WANG Fang

(Department of History, Culture and Law, Tangshan Teachers College, Tangshan 063000, China)

The urban community residents’ autonomy is the need of the party and state in the leading of city people and a powerful impetus to the city’s democracy. The urban community residents regard community residents’ committee as the core and make use of its autonomous function, assisting function and coordination function. But in practice the urban community residents’ autonomous system has some problems such as the weakening of residents’ committees’ autonomous function, fuzzy relationship between the residents’committee and the owner autonomy organizations. Thus, it is necessary to perfect relevant legislation to strengthen community residents’committee’s autonomous status, to improve residents’ autonomous participation consciousness, to straighten out the relationship between the residents’ committees and the owner autonomy organization and to ensure community residents’ autonomy.

community residents’ autonomy; residents’ committees; grassroots democracy

D912.29

A

1009-9115(2014)03-0139-03

10.3969/j.issn.1009-9115.2014.03.035

唐山師范學(xué)院城市文化建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展研究項(xiàng)目（JD2012-07）

2013-09-23

金貴賓（1970-），男，河北灤縣人，碩士，副教授，研究方向?yàn)槊裆谭ā?/p>