秦漢時(shí)期地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)立和演變

● 唐 進(jìn)

為加強(qiáng)中央集權(quán)，秦代在全國(guó)范圍內(nèi)廢除分封制，實(shí)行郡縣制。中央開(kāi)始強(qiáng)化對(duì)地方官員的監(jiān)察。

秦初，中央設(shè)置了“三公中樞機(jī)構(gòu)”，即丞相輔佐皇帝掌政務(wù)，太尉協(xié)助皇帝領(lǐng)軍事，御史大夫負(fù)責(zé)監(jiān)察，有“舉劾非法”之權(quán)，初步形成了行政、軍事、監(jiān)察三權(quán)并立的運(yùn)行機(jī)構(gòu)。在郡一級(jí)，設(shè)置了與中央相對(duì)應(yīng)的郡守、郡尉、郡監(jiān)。其中，郡監(jiān)即監(jiān)郡御史，掌一郡之監(jiān)察，有固定衙署，有屬官?gòu)氖?。監(jiān)郡御史直隸于御史大夫，實(shí)質(zhì)上是中央監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

據(jù)此，秦代不僅創(chuàng)立了三權(quán)并立、互相制約的運(yùn)行機(jī)制，而且建立了從中央到地方獨(dú)立設(shè)置垂直管理的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

自西漢中葉，地方監(jiān)察制度有了進(jìn)一步發(fā)展，主要標(biāo)志是刺史制度的確立。

漢朝初期，地方實(shí)行郡國(guó)并行的“雙軌”體制，并沒(méi)有實(shí)行御史監(jiān)郡制度?；莸蹠r(shí)始派遣御史監(jiān)三輔郡。其后不久，中央向各郡普遍派出了監(jiān)郡御史，并制定有關(guān)監(jiān)察的“九條”規(guī)定。文帝時(shí)因發(fā)現(xiàn)監(jiān)郡御史與郡守相互勾結(jié)使監(jiān)察形同虛設(shè)，故又派官員出巡并監(jiān)督監(jiān)郡御史。漢武帝鑒于兩史并出，職事交叉重疊，削弱了對(duì)地方的監(jiān)察，在元封五年（公元前106年）初置郡刺史， 正式創(chuàng)立了刺史制度。

刺史制度是指除京城及附近七郡由司隸校尉監(jiān)察外，將全國(guó)劃分為十三州部，每州部為一個(gè)監(jiān)察區(qū)，由中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)派遣刺史常駐，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)州部監(jiān)察范圍內(nèi)各郡國(guó)的吏政，檢舉不法官吏。十三州部?jī)H為監(jiān)察區(qū)組織，非一級(jí)行政區(qū)劃，更非行政機(jī)構(gòu)。同時(shí)，制定了“六條”監(jiān)察條例，規(guī)定刺史的職權(quán)和督察范圍，刺史以“六條”為準(zhǔn)繩監(jiān)察地方官吏。刺史秩卑，僅六百石，但權(quán)重，賞厚。刺史監(jiān)督對(duì)象主要是二千石的郡守。刺史定期巡行所部郡國(guó)?！罢品钤t條察州”，“周行郡國(guó)，省察治政，黜陟能否，斷理冤獄”，且一旦有政績(jī)，升遷機(jī)會(huì)極大。

西漢的部刺史監(jiān)察制度有三個(gè)特點(diǎn)：一是各部刺史監(jiān)察機(jī)構(gòu)自成體系，獨(dú)立設(shè)置，獨(dú)立運(yùn)行。刺史是中央派遣常駐地方監(jiān)察區(qū)的監(jiān)察官，直接隸屬于中央的御史中丞機(jī)構(gòu)，垂直管理，與地方機(jī)構(gòu)沒(méi)有隸屬關(guān)系。二是各部州刺史不用本籍人。三是部刺史一年一任。

刺史制度建立之初是一項(xiàng)比較好的制度設(shè)計(jì)，機(jī)構(gòu)自上而下、垂直管理、自成一體、監(jiān)察獨(dú)立、職責(zé)明確，秩卑的刺史與秩尊的郡守?zé)o隸屬關(guān)系和利害關(guān)系，郡守難以制約刺史。在這種體制下，刺史便于督察履責(zé)，樂(lè)于劾舉，也便于吏民檢舉告發(fā)，在加強(qiáng)中央集權(quán)、防止地方郡國(guó)勢(shì)力膨脹、對(duì)地方實(shí)行有效控制等方面發(fā)揮了作用。但自西漢末年，特別是東漢末年，刺史權(quán)力擴(kuò)張，逐漸浸取了地方官所擁有的人事權(quán)、司法權(quán)和兵權(quán)，監(jiān)察地方的職能也已喪失，從原來(lái)由中央朝廷派駐地方進(jìn)行巡察的監(jiān)察官吏，逐漸演變成凌駕于郡之上的地方行政長(zhǎng)官，成為統(tǒng)兵領(lǐng)郡、擁兵自重、獨(dú)霸一方的地方割據(jù)勢(shì)力。州也由原來(lái)的監(jiān)察區(qū)演變成凌駕于郡之上的一級(jí)地方區(qū)劃。