對將社會力量舉辦公益服務(wù)機構(gòu)納入統(tǒng)一登記的思考

● 曹寶於

目前，我國社會力量舉辦公益服務(wù)機構(gòu)存在的問題主要有：一是缺乏“國民”待遇，發(fā)展后勁不足。社會力量舉辦的公益服務(wù)機構(gòu)在法人屬性、人員編制、人才引進、人員交流、檔案管理、工資福利待遇、稅收減免、土地使用、職稱和社會保障等方面，由于沒有出臺相關(guān)配套的政策措施，與公辦事業(yè)單位存在著較大的差別。特別是，資源獲取問題已成為制約社會力量舉辦社會公益機構(gòu)發(fā)展的一個重要因素。二是利益驅(qū)動影響，部分偏離公益屬性。部分民間資本進入公益服務(wù)領(lǐng)域，不以為社會大眾提供公益服務(wù)為宗旨，而是借助公益服務(wù)之名謀取資本利益之實，逐利傾向嚴重，缺乏誠信和自律機制。三是自律機制不完善，自身發(fā)展不規(guī)范。特別是中、小規(guī)模的民辦公益服務(wù)機構(gòu)在用工、財務(wù)、日常運作等方面缺乏規(guī)范的管理機制，影響了機構(gòu)提供公益服務(wù)的質(zhì)量，制約了社會組織的健康發(fā)展。四是監(jiān)管職責不明確，監(jiān)督管理薄弱。對社會力量舉辦公益服務(wù)機構(gòu)進行監(jiān)督管理的政策法規(guī)及配套性措施滯后?！渡鐣F體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》對社會組織的登記和管理實行業(yè)務(wù)主管部門和民政部門雙重管理的原則，而上述條例頒布于1998年，已施行16年，但相應(yīng)的政策尚不配套，對財務(wù)管理制度、稅收優(yōu)惠、政策扶持及工作人員的用工性質(zhì)、工資福利等方面的待遇，沒有統(tǒng)一的相關(guān)規(guī)定。舉辦單位重籌設(shè)輕監(jiān)管、行業(yè)主管部門重準入輕監(jiān)管、登記管理機關(guān)重登記輕監(jiān)管的現(xiàn)象普遍存在。五是配套政策不完善，登記行為難規(guī)范。目前，社會力量舉辦社會公益機構(gòu)在法人登記、人事財務(wù)管理等方面，國家政策法規(guī)都沒有明確規(guī)定，使得這類公益機構(gòu)的管理無法可依，無章可循。

針對上述問題，為促進社會力量舉辦公益服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展，建議調(diào)整現(xiàn)行登記管理制度。十八屆三中全會決定提出建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度。我們建議逐步將社會力量舉辦社會公益機構(gòu)納入事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理。

一是科學界定含義，明確事業(yè)單位內(nèi)涵?！妒聵I(yè)單位登記管理條例》對事業(yè)單位有明確定義：國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其它組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育等活動的社會服務(wù)組織。而現(xiàn)實客觀存在的還有民辦非企業(yè)、國家機關(guān)及有關(guān)單位與社會力量共同舉辦的公益服務(wù)機構(gòu)。建立統(tǒng)一登記管理制度，應(yīng)重新明確界定含義，建議將事業(yè)單位定義為社會力量舉辦的向社會提供公共服務(wù)職能的非營利性社會組織。這里的社會力量包括自然人和法人（含社會組織、黨政機關(guān)舉辦的事業(yè)單位、非政府組織、黨群社團、非營利機構(gòu)、企業(yè)等等）。這樣定義后，不僅允許公民個人舉辦事業(yè)單位，也不限定直接面向社會提供公益服務(wù)的機構(gòu)范圍。

二是完善配套政策，促進健康發(fā)展。首先建立統(tǒng)一的規(guī)章制度。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和改革的不斷深化，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》已不能適應(yīng)現(xiàn)階段和未來對事業(yè)單位管理和監(jiān)督的需要，建議盡快調(diào)整、修改、補充和完善，使其具有更強的可操作性。建立統(tǒng)一登記管理制度，需要與民政、稅務(wù)、工商等部門銜接。相應(yīng)地，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》、《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》、《中華人民共和國個人所得稅法》及其實施條例等都要重新進行修改界定。修改要以事業(yè)單位新定義為基礎(chǔ)，以現(xiàn)行《中華人民共和國民法通則》為準則，由相關(guān)部門協(xié)同提出修改意見，法制部門審核。建議整合《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的相關(guān)內(nèi)容，健全規(guī)則，特別要規(guī)范人員、財務(wù)、項目和登記等管理方面的制度以及年度檢查、日常監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)察等方面的一系列配套規(guī)章。針對不同行業(yè)類別的社會力量舉辦社會公益機構(gòu)的不同特點，建議研究制定人事人才、工資福利、社會保障、政府扶持等相關(guān)配套政策，使之與國家舉辦的事業(yè)單位相銜接，保障其合法權(quán)益。加大政府扶持力度。財政、稅務(wù)、國土、金融等部門要認真執(zhí)行事業(yè)單位稅收、土地、貸款等優(yōu)惠政策，登記管理機關(guān)要積極與相關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通，使社會力量舉辦社會公益機構(gòu)也能享受到與國家機關(guān)舉辦的事業(yè)單位同等優(yōu)惠待遇。同時，根據(jù)各單位績效考評情況、社會效益情況，有針對性地在財政上給予適度支持，扶持一些社會效益好、人民群眾需求度高、發(fā)展?jié)摿Υ蟮膯挝唬龠M其持續(xù)健康發(fā)展。

三是制定準入負面清單，明確公益服務(wù)分工。社會公益服務(wù)涉及到方方面面，性質(zhì)也各不相同，基礎(chǔ)性的必須由政府來承擔責任，如義務(wù)教育、衛(wèi)生防疫等，在任何經(jīng)濟體制下，這些都是政府必須承擔的基本職責。對這一類領(lǐng)域，仍然可采取政府主辦的方式，政府確保對其投入并對有關(guān)機構(gòu)的活動實施嚴格管理和監(jiān)督。在鼓勵社會力量依法進入公益事業(yè)領(lǐng)域的同時，對這些領(lǐng)域，政府要制定準入負面清單，讓社會力量明白準入門檻，依法參與，依法開展業(yè)務(wù)。其他方面可以放開準入，讓社會力量舉辦的社會公益機構(gòu)與公辦事業(yè)單位同臺競技、公平競爭、優(yōu)勝劣汰、做大做強。

四是整合管理機構(gòu)，加強管理監(jiān)督。對納入事業(yè)單位進行登記范疇的社會力量舉辦社會公益機構(gòu)，要形成有效的支持與約束機制。如果沒有明確的法律地位和有效的稅收優(yōu)惠、政府經(jīng)濟援助等支持手段，非營利機構(gòu)也很難發(fā)展。同時，對其業(yè)務(wù)活動內(nèi)容、活動方式以及財務(wù)管理、內(nèi)部分配等形成嚴格、有效的制度約束。目前，事業(yè)單位和社會力量舉辦社會公益機構(gòu)是分而治之、互不關(guān)聯(lián)，如果實行統(tǒng)一登記管理，需要整合相關(guān)機構(gòu)。要進一步建立健全公辦事業(yè)單位和社會力量舉辦的公益服務(wù)機構(gòu)的管理機制，建立統(tǒng)一的登記管理體系，進一步理順、界定業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)的職能，加強部門之間的協(xié)調(diào)配合，形成整體合力。建議由各級機構(gòu)編制部門統(tǒng)一組織實施登記管理，負責登記，利在有法律法規(guī)依據(jù)，管理方便，能夠保持工作的連續(xù)行；弊在同一部門登記，卻不能依同一標準管理，公辦單位，受機構(gòu)編制總額控制和只減不增的政策制約，而民辦單位則可不受此控制和制約，機構(gòu)編制部門還是對公辦和民辦機構(gòu)進行有區(qū)別的管理，總的來看利大于弊。如果由民政部門統(tǒng)一登記，目前法律法規(guī)依據(jù)并不充分，登記管理難度大。其他部門統(tǒng)一登記管理，目前既無法律法規(guī)依據(jù)，也無基礎(chǔ)，更難。同時，要建設(shè)精干的管理隊伍。針對現(xiàn)有登記管理隊伍人員少、力量薄弱的現(xiàn)狀，整合成立統(tǒng)一的登記管理機關(guān)，適當增加登記管理部門的力量，配齊配強專職人員，積極開展業(yè)務(wù)知識培訓，建設(shè)一支精干、高效的登記管理隊伍，更好地履行對公辦事業(yè)單位和相關(guān)公益服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督管理職能。為解決登記管理機關(guān)監(jiān)管方式單一的問題，要在原有國家機關(guān)舉辦的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)管理的基礎(chǔ)上，探索建立各類事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，促進各方、各層次舉辦的公益服務(wù)提供主體的權(quán)力和義務(wù)均等化，使不同公益服務(wù)提供主體能夠獨立運行、公平競爭、有序發(fā)展。

▲《 黑土地》 李曉東攝影

五是構(gòu)建誠信體系，提高社會公信力。目前，我國信用體系建設(shè)尚不健全，在缺乏誠信環(huán)境的今天，更應(yīng)盡快加快事業(yè)單位社會信用體系的立法與執(zhí)法，建立和完善各類事業(yè)單位失信懲罰機制，明確在市場經(jīng)濟活動中，失信與犯罪的區(qū)別及法律邊界、失信的懲戒形式和制裁程度、失信懲罰機制的操作和執(zhí)行效果等。如果誠信體系不建立不完善，各類事業(yè)單位不依法依規(guī)開展業(yè)務(wù)，因誠信體系缺失造成的社會負面影響是不可估量的。各類事業(yè)單位要在社會主義市場經(jīng)濟中求得生存和發(fā)展，必須遵守市場經(jīng)濟原則，加強自律與誠信建設(shè)。構(gòu)建各類事業(yè)單位誠信體系，著力提高誠信度和公信力。以社會公益服務(wù)為目的，實行承諾服務(wù)，制訂措施規(guī)劃，在服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)責任及收費標準等方面作出公開的承諾，提高服務(wù)質(zhì)量。將各類事業(yè)單位誠信記錄納入社會信用體系，建立考評和公示制度，將單位運作情況、社會經(jīng)濟效益情況、誠信建設(shè)情況進行考評，依據(jù)考評結(jié)果獎優(yōu)罰劣，并將考評結(jié)果在政府網(wǎng)站上予以公布，接受社會監(jiān)督，提升社會認知度，激勵事業(yè)單位發(fā)展。