國際視野下的公用事業(yè)治理體系與治理能力

文/羅萊特·羅瑞坦（Rolet Loretan）

羅萊特·羅瑞坦：國際行政科學(xué)學(xué)會（IIAS）總干事

一、引言

近幾十年來，提供公用事業(yè)的各類組織的治理正經(jīng)歷深刻變革。同時，政府及各層次的地方政府需要掌控公用事業(yè)和服務(wù)，以確保目標不同的各參與主體之間的妥善協(xié)調(diào)，尤其是當公用事業(yè)是由私營部門提供時。

對于在許多經(jīng)合組織國家出現(xiàn)的公用事業(yè)私有化的世界性趨勢，我們應(yīng)予以重視。一系列影響因素，比如經(jīng)濟哲學(xué)、對高效率的追求、宏觀經(jīng)濟形勢、在財力不足時引入私有資本和管理以及其他因素，強化了公用事業(yè)私有化的趨勢。

此外，由于公共服務(wù)供給的復(fù)雜性和動態(tài)性，需要服務(wù)提供者擁有自主權(quán)、合作能力，并獲取公眾信任。這些都需要新的安排和治理工具。

在對世界不同地區(qū)的一般趨勢和一些近期發(fā)展情況進行簡短論述之前，我首先介紹有關(guān)公用事業(yè)供給和管理發(fā)展演變的一些歷史背景。

二戰(zhàn)以后，經(jīng)合組織國家曾大力投資公用事業(yè)，如發(fā)展航空、公路、鐵路、水路組成的密集交通網(wǎng)；為家家戶戶提供電、天然氣、自來水、遠程通信網(wǎng)絡(luò)以及郵政服務(wù)等。

一般而言，這些公用事業(yè)的經(jīng)費籌集、維護和商業(yè)開發(fā)都由政府負責(zé)。然而近年來，政府已經(jīng)逐漸從大多數(shù)這類領(lǐng)域中退出。

最早退出的領(lǐng)域是維護職能。受1973年和1979年石油危機的影響，政府公共財政面臨著極大壓力，要彌補財政赤字且不對選舉人的財富產(chǎn)生直接影響，削減公用事業(yè)的維護費用似乎是一條捷徑。

20世紀70年代末至90年代初，政府對公用事業(yè)進行商業(yè)開發(fā)的能力開始面臨越來越多的質(zhì)疑。根據(jù)新公共管理理論原則，與政府的壟斷經(jīng)營相比，由多個競爭者對公用事業(yè)進行共同開發(fā)，可使社會獲益更多。在一些國家，執(zhí)政黨對此觀點持擁護態(tài)度，并開展多項改革，其目的是去除政府壟斷。由歐盟引導(dǎo)的以實現(xiàn)單一歐洲市場為目的的一系列改革，也朝著同一方向行進，目前這些改革仍在進行中。

同時，公用事業(yè)需要新的投資，一方面是填補前些年的維護費用短缺，另一方面則是解決新的公共需求。一般來說，政府的資金籌集能力并不足以滿足這一需求，因此，傾向于向私營部門尋求合作。公私合作的模式因此得以推進。根據(jù)該模式，私營部門負責(zé)公用事業(yè)的設(shè)計、建設(shè)、籌資和維護，并向市民收取相關(guān)設(shè)施的使用費。

國際行政科學(xué)學(xué)會（IIAS）已經(jīng)就以下分論題展開了大量的研究，包括財政管理體制，新公共管理和其他原則，公用事業(yè)運營商行為規(guī)范，公私合作模式，公共服務(wù)績效評估等，該學(xué)會的區(qū)域組織為這些問題的研究投入了大量精力。然而，整體而言，公用事業(yè)的發(fā)展仍然較為落后。

二、如何研究公用事業(yè)供給這一重要問題？

如前所述，有關(guān)公用事業(yè)和公共部門管理方面的文獻極其豐富?？紤]到管理模式和文化的多樣性，我們提出一種區(qū)域性方法。

我們還必須分析制度與管理安排，以確保公用事業(yè)的供應(yīng)。而且，我們還必須明確作為關(guān)鍵參與者的政府、私營部門（私人運營商）、公民、非政府組織的作用及其相互關(guān)系。我們還要分析相關(guān)的法律框架、法律背景和法律法規(guī)以及適應(yīng)管理體制演變的重大進展。

IIAS研究公共行政歷史的小組已經(jīng)就水資源管理和食品安全等案例展開了研究。較為普遍的問題包括，哪些管理行為的目標是既定的，通過何種特定方式實施管理以及如何實施。比較視角是一個雙重視角，在時間上，是近兩百年來某個國家內(nèi)部的演變；在空間上，是對不同地區(qū)的幾個國家進行比較。

第二種方法可能更為務(wù)實，其目標在于從執(zhí)行者（解決方案小組）的角度來分析問題，即分析針對具體問題的解決方案，以及分析公共部門為滿足其公民或人口需求時在組織、協(xié)調(diào)、管理公用事業(yè)和服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)。

三、什么是公用事業(yè)？

對公用事業(yè)及其特征的定義十分繁多。公用事業(yè)是維護公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施（同時也向公眾提供使用該基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)）的組織。公用事業(yè)受到各種形式的公共管理和規(guī)范，監(jiān)管部門包括地區(qū)性的社區(qū)組織，以及全國范圍內(nèi)的政府壟斷機構(gòu)。

“公用事業(yè)”一詞涵蓋很多行業(yè)，包括客運火車和客運航空、電信、石油、天然氣、電力、貨運、有線電視和鐵路。這些行業(yè)都呈現(xiàn)出一種“網(wǎng)絡(luò)”結(jié)構(gòu)。

四、公用事業(yè)和治理體系：新的模式？

在世界各地的許多國家，提供公用事業(yè)的責(zé)任通常在各國政府，但各國政府提供服務(wù)的方式不同。公用事業(yè)服務(wù)的提供可由國家、私營部門或雙方通過公私合作的方式實現(xiàn)。

由于管理文化和政治背景的不同，有時要求拋開政府的層級管理模式，采取一種新治理模式，這種治理模式主要基于與不同參與主體和利益方合作的組織結(jié)構(gòu)。

公用事業(yè)供給有公用事業(yè)生產(chǎn)私有化、服務(wù)市場自由化、國有企業(yè)發(fā)展、公司治理模式發(fā)展、監(jiān)管或去監(jiān)管等趨勢。

也可以對不同治理模式和監(jiān)管模式進行觀察：

——受政府管制的公共運營方；但有時公權(quán)力與公共運營方之間會交叉。

——與政府簽訂合約的運營商，受使用服務(wù)用戶的管控。

——代表政府并受控于獨立委員會的私營運營方。

我們還發(fā)現(xiàn)存在另一種趨勢，即分權(quán)化趨勢或“分權(quán)治理”，即建立一個共同承擔(dān)責(zé)任體系，依據(jù)“輔助”原則，由中央/國家、區(qū)域和地方各級層次的各類組織與公共、私營或民間利益方共同參與。

在多層級、多層次治理的背景下，公用事業(yè)管理已成為確定和衡量治理質(zhì)量的至關(guān)重要的一環(huán)。

在探討公用事業(yè)交付/生產(chǎn)，公民期望和滿意度調(diào)查時，我們還會提及另一個概念，即公民聯(lián)合（Associating Citizens）。

目前，政府不僅面臨較大的財政壓力，還需應(yīng)對多元化社會背景下涌現(xiàn)的各種新需求和政治優(yōu)先事項。削減預(yù)算極大地限制了各國政府維持現(xiàn)有公用事業(yè)服務(wù)提供模式的能力。

全新的、復(fù)雜的社會問題也帶來了新的挑戰(zhàn)，要求公職人員利用更少資源實現(xiàn)更多產(chǎn)出。尋求高效、可持續(xù)的方式來提供公共服務(wù)，為重新思考傳統(tǒng)服務(wù)供給模式、重新定義國家與市場和社會的邊界提供了新的機會。

各國政府期望將公民參與作為創(chuàng)新和改變的來源之一。與現(xiàn)有私營部門參與的解決方案相比，新的解決方案更強調(diào)公民參與的深度和系統(tǒng)化，它改變了服務(wù)使用者與供給者的關(guān)系（這種關(guān)系也被稱為“合作”），并能確保用戶的控制權(quán)和所有權(quán)。

有時，政府試圖讓公民參與公共服務(wù)的供給，其目的在于提高公共服務(wù)的效率、公共策略的有效性，促進公民授權(quán)、公民參與和民主等其他社會目標。

五、公民/用戶/客戶在公用事業(yè)生產(chǎn)中的作用？

如今，在公共服務(wù)供給領(lǐng)域中將公民和民間社會聯(lián)合起來，已成為一種新的替代方案。它可以促進公共部門的改革創(chuàng)新，提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量，并進一步推進已出現(xiàn)在許多經(jīng)合組織國家的一些趨勢。

合作生產(chǎn)是否有助于提高服務(wù)效率？一些國家以降低公共部門成本和提高用戶滿意為目標，將合作生產(chǎn)引入特定的具體領(lǐng)域。一些地區(qū)和城市還設(shè)立了公用事業(yè)委員會，賦予一些公民參與、質(zhì)詢的權(quán)力。

但幾項研究對公民在這類委員會中所能發(fā)揮的作用進行了分析：在有關(guān)科技的復(fù)雜決策中，如涉及（用于電力生產(chǎn)的）核能中心、環(huán)境問題等，普通公眾的參與能否發(fā)揮有意義的作用；如果能，作用能有多大？

有人認為，在各地區(qū)，使用公共服務(wù)的公民/用戶可以通過其個體選擇引導(dǎo)公用事業(yè)服務(wù)的發(fā)展方向，這些用戶也可從市場邏輯出發(fā)，以及由此產(chǎn)生的最佳供給中獲益。由于政府壟斷主導(dǎo)下市場制度并不完善，私有化和自由化并不足以保證服務(wù)質(zhì)量，透明度和業(yè)績指標的標準化和系統(tǒng)化。結(jié)果，各種“失靈”狀況促進了一個用戶消費者信息與保護系統(tǒng)的出現(xiàn)。

在世界范圍內(nèi)，政策制定者都在尋求與用戶合作生產(chǎn)公用事業(yè)。他們認為這是一種更高效、更有力的方法，可以改善客戶體驗和公共服務(wù)的使用效用。

專家們不僅將公民參與共同生產(chǎn)/共同評價公用事業(yè)或服務(wù)的能力，與公民對政府的信任聯(lián)系起來，還將其與公共行政機構(gòu)或政府對市民的信心聯(lián)系起來，因為公共行政機構(gòu)或政府對公民參與此類進程的能力表示信任。

六、減少資源和公用事業(yè)提供

自金融危機以來，削減公共開支的壓力日益增大，這種壓力導(dǎo)致政府減少了對國有公司的資源投入；更普遍的是，多元利益主體開始出現(xiàn)，迫使公用事業(yè)運營在降低成本、滿足社會需求和改善服務(wù)之間取得適當平衡。

而且，公用事業(yè)已經(jīng)從行政部門分支機構(gòu)轉(zhuǎn)型為更多地由私人控制的組織實體，但這種私有控制并非完全私有化，它仍然處在一定程度的政府管控之下。

這種進程要求國家和地方政府增強監(jiān)管能力，以便指導(dǎo)和控制公共服務(wù)供給的過程。

七、公用事業(yè)供給的規(guī)制

在發(fā)展公用事業(yè)及對用戶和利益方的保護上，對公用事業(yè)生產(chǎn)及提供的規(guī)制是另一個重要問題。

公共服務(wù)必須滿足兩個目標：經(jīng)濟競爭力和社會穩(wěn)定。在不同時期和不同地區(qū)，為達到這些目標而采取的策略存在顯著差別。由于市場結(jié)構(gòu)和技術(shù)進步，監(jiān)管方式經(jīng)歷了多個階段的發(fā)展。監(jiān)管機構(gòu)主要對公司規(guī)模及其壟斷范圍進行監(jiān)控。第一階段的監(jiān)管是對公共利益的監(jiān)管，第二階段是對壟斷的監(jiān)管，第三階段是自由化（或去監(jiān)管化）時期。

監(jiān)管可能涵蓋幾個方面：

——用戶使用基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)服務(wù)的平等權(quán)利；

——服務(wù)定價（競爭和價格控制）；

——不同提供主體之間的金融分配（與私有化）；

——對用戶的透明度；

——倫理因素。

此外，公用事業(yè)的性質(zhì)也在不斷變化。同時，詮釋公用事業(yè)管制的經(jīng)濟和法律概念也在不斷修改。

政府一般按標準化原則為公民提供服務(wù)，但最近對公共服務(wù)及其監(jiān)管體制的改革，則強調(diào)了對用戶需求的重視。

由于認識到了公眾和社會的多樣性，服務(wù)的差異性不斷加大，嘗試以最理想的價格確保對公用事業(yè)的供給，并根據(jù)用戶的特定需求調(diào)整服務(wù)供給，同時鼓勵用戶的參與。這些舉措體現(xiàn)了對用戶的重新定義，以及參與體制的發(fā)展。

要重塑公用事業(yè)和服務(wù)，就必須將公民/用戶（不只是政府）作為服務(wù)的所有者，這也將涉及問責(zé)制的引入以及對其的影響。還涉及到公平、社會生態(tài)、透明度、可持續(xù)性、人和勞工團結(jié)等標準的引入。