社會(huì)組織的治理能力及改革對(duì)策

文/廖 鴻

廖 鴻：民政部民間組織管理局副局長(zhǎng)、巡視員

政府組織、營(yíng)利性組織、社會(huì)組織被稱為現(xiàn)代社會(huì)的“三大支柱”，是社會(huì)共治體系不可或缺的一部分。由于社會(huì)組織具備政府和營(yíng)利性組織所沒有的獨(dú)特屬性，因而在社會(huì)治理中扮演著特殊角色。隨著社會(huì)組織數(shù)量的增長(zhǎng)，其作用將更加凸顯。如何更好地發(fā)揮社會(huì)組織的作用，值得探索。

一、社會(huì)組織在社會(huì)治理中發(fā)揮了積極作用

社會(huì)組織也稱為“非營(yíng)利組織”、“非政府組織”、“第三部門”。其最顯著的特征是非營(yíng)利性。財(cái)政部《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》對(duì)此定義是：組織不以營(yíng)利為目的和宗旨，資源提供者向該組織投入資源不取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)，資源提供者不享有該組織的所有權(quán)。在中國(guó)，社會(huì)組織主要是指在民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)三種形式。

截至2013年底，全國(guó)依法登記的社會(huì)組織54.7萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體28.9萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位25.5萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)3549個(gè)。與1988年民政部門歸口登記時(shí)相比，社會(huì)組織數(shù)量平均每年增長(zhǎng)21.2%，2000年以來(lái)平均每年增長(zhǎng)12.8%。全國(guó)各類社會(huì)組織固定資產(chǎn)1497億元，年收入1851.5億元，吸納社會(huì)就業(yè)1200多萬(wàn)人。

從業(yè)務(wù)領(lǐng)域上，社會(huì)組織可分為五大類14小類。五大類分別是經(jīng)濟(jì)類、科學(xué)研究類、社會(huì)事業(yè)類、慈善類和綜合類；14小類包括科技及研究、教育、文化、衛(wèi)生、體育、法律、社會(huì)服務(wù)、工商業(yè)服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、宗教、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展、職業(yè)及從業(yè)組織、國(guó)際及涉外組織和其他。其中，教育（15.70萬(wàn)個(gè)）、社會(huì)服務(wù)（7.85萬(wàn)個(gè)）、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展（5.88萬(wàn)個(gè)）、文化（3.88萬(wàn)個(gè)）、工商業(yè)服務(wù)（3.67萬(wàn)個(gè)）、衛(wèi)生（3.12萬(wàn)個(gè)）六個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)組織數(shù)量最多，約占總數(shù)的70%。

中國(guó)黨和政府高度重視社會(huì)組織工作，出臺(tái)了若干指導(dǎo)性文件，頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1998年10月25日國(guó)務(wù)院令第250號(hào)發(fā)布）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年10月25日國(guó)務(wù)院令第251號(hào)發(fā)布）、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（2004年3月8日國(guó)務(wù)院令第400號(hào)發(fā)布）、《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》（1989年6月14日國(guó)務(wù)院令第36號(hào)發(fā)布）等行政法規(guī)。黨的十八大以來(lái)，中央對(duì)社會(huì)組織改革發(fā)展提出一系列新的要求。十八大報(bào)告提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，十八屆二中全會(huì)提出“改革社會(huì)組織管理制度”，十八屆三中全會(huì)提出“激發(fā)社會(huì)組織活力”。2013年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)［2013］96號(hào)），并取消了一批社會(huì)組織登記審批事項(xiàng)。目前，相關(guān)部門正在研究制定關(guān)于社會(huì)組織黨建、人才隊(duì)伍建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)干部兼職、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤、政府轉(zhuǎn)移職能和購(gòu)買服務(wù)、稅收優(yōu)惠等方面的改革政策舉措。云南、安徽、福建、湖南等地也出臺(tái)了社會(huì)組織改革與建設(shè)的綜合性文件，社會(huì)組織改革在全國(guó)陸續(xù)鋪開。

中國(guó)社會(huì)組織在數(shù)量增長(zhǎng)的同時(shí)，服務(wù)能力也不斷增強(qiáng)，影響力不斷擴(kuò)大，在社會(huì)治理中發(fā)揮了獨(dú)特的積極作用。

一是社會(huì)組織是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)積極開展行業(yè)自律，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)解糾紛，規(guī)范市場(chǎng)秩序，應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端，協(xié)助政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控、制定和落實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，成為維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和平穩(wěn)較快發(fā)展的重要“催化劑”和“助推器”。

二是社會(huì)組織是提供公共服務(wù)的重要力量。在經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域，活躍著一大批具有廣泛社會(huì)需求、貼近普通百姓生活的社會(huì)組織，其在滿足群眾日益增長(zhǎng)的多樣化公共服務(wù)需求方面發(fā)揮了重要作用。以教育為例，我國(guó)現(xiàn)有民辦幼兒園12.46萬(wàn)所，占全國(guó)幼兒園總數(shù)的68.8%；民辦高校707所，占全國(guó)高校總數(shù)的25.3%。

三是社會(huì)組織是促進(jìn)社會(huì)公益慈善事業(yè)的重要力量。公益慈善類社會(huì)組織平均每年募集500多億元公益資金，凝聚數(shù)百萬(wàn)志愿者，在減貧濟(jì)困、救災(zāi)防災(zāi)、助學(xué)助醫(yī)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域開展公益活動(dòng)，為發(fā)展公益事業(yè)、傳播公益理念、弘揚(yáng)志愿精神、促進(jìn)社會(huì)公平正義做出了重要貢獻(xiàn)。

四是社會(huì)組織是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要力量。全國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)活躍著大量基層社會(huì)組織，這些社會(huì)組織植根城鄉(xiāng)基層，由群眾自發(fā)組成，為廣大群眾理性有序表達(dá)訴求和自我管理、自我服務(wù)提供載體，有效化解了不同利益群體間的矛盾和沖突，在促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了“微血管”、“減壓閥”的作用。

五是社會(huì)組織是承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要力量。1998年國(guó)務(wù)院撤銷了10個(gè)工業(yè)管理部門，原本由政府部門承擔(dān)的大量行業(yè)性工作交由社會(huì)組織承擔(dān)。新一屆國(guó)務(wù)院成立以來(lái)，大力取消和下放行政審批事項(xiàng)，其中一部分轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)和企業(yè)，也有相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織承接，促進(jìn)了行政體制改革的深化。

六是社會(huì)組織是促進(jìn)民間外交的重要力量。目前，全國(guó)性社團(tuán)在204個(gè)國(guó)際組織中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，在112個(gè)國(guó)際組織中擔(dān)任理事。社會(huì)組織在參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定、擴(kuò)大民間對(duì)外交流合作、提升國(guó)家軟實(shí)力等方面發(fā)揮了積極作用。

二、社會(huì)組織發(fā)揮作用存在的主要問(wèn)題

中國(guó)的社會(huì)組織整體來(lái)看仍處于初級(jí)階段，還存在不少困難和問(wèn)題。

一是思想認(rèn)識(shí)不到位。對(duì)社會(huì)組織不重視、不信任、不放心的情況較為普遍，“政府包攬一切”的思維慣性依然存在，正面宣傳引導(dǎo)不夠，尚未形成社會(huì)組織健康發(fā)展的良好社會(huì)氛圍。

二是法律制度不健全。目前社會(huì)組織領(lǐng)域尚未立法，現(xiàn)有三部行政法規(guī)亟待修訂，政府轉(zhuǎn)移職能和購(gòu)買服務(wù)政策有待完善，稅收優(yōu)惠、人才隊(duì)伍等扶持政策還不配套。

三是監(jiān)督管理不完善。綜合監(jiān)管機(jī)制尚未建立，社會(huì)監(jiān)督渠道有待拓展。

四是自身能力不適應(yīng)。社會(huì)組織資金、人才不足的問(wèn)題較為突出，內(nèi)部治理不完善、民主管理不落實(shí)的現(xiàn)象較為普遍，政社不分、行政化傾向明顯的問(wèn)題較為嚴(yán)重。

三、多策并舉，加快社會(huì)組織改革步伐

觀念更新是社會(huì)組織發(fā)展的前提。社會(huì)組織是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，是現(xiàn)代社會(huì)治理的重要主體之一。應(yīng)全面認(rèn)識(shí)社會(huì)組織，把合法登記的社會(huì)組織與未經(jīng)登記的草根組織中少數(shù)具有危害性的組織區(qū)分開來(lái)，把合法登記的社會(huì)組織與少數(shù)從事非法活動(dòng)的境外非政府組織區(qū)分開來(lái)，把合法登記、遵紀(jì)守法的社會(huì)組織與少數(shù)雖經(jīng)登記但違法違紀(jì)的社會(huì)組織區(qū)分開來(lái)，堅(jiān)持一手積極引導(dǎo)發(fā)展、一手嚴(yán)格依法管理的原則，將社會(huì)組織培育成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要推動(dòng)力量、社會(huì)治理的重要依靠力量。

一是激發(fā)社會(huì)組織治理活力。管理體制的松動(dòng)為社會(huì)組織施展才能釋放了空間，而治理活力的激發(fā)還需要一攬子措施予以支持。第一，促進(jìn)社會(huì)組織之間的有序競(jìng)爭(zhēng)。為此，嘗試一業(yè)一地多會(huì)，打破行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的壟斷局面；健全非營(yíng)利領(lǐng)域的籌資市場(chǎng)和人才市場(chǎng)，用規(guī)則和能力激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)。第二，引導(dǎo)社會(huì)組織的功能合理分化，形成信息發(fā)布、物資募集、專業(yè)支持、服務(wù)行動(dòng)等功能齊全而又運(yùn)作有序的局面。第三，加快推進(jìn)社會(huì)組織的去行政化步伐，理順政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系。第四，大力推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，通過(guò)服務(wù)購(gòu)買支持社會(huì)組織發(fā)展。第五，搭建社會(huì)組織與營(yíng)利性組織之間的合作平臺(tái)，拓展社會(huì)組織的籌資渠道。第六，加強(qiáng)社會(huì)組織法制建設(shè)，強(qiáng)化政府層面的指導(dǎo)和監(jiān)督。

二是加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)。加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)涉及意識(shí)、架構(gòu)和制度三個(gè)層面。社會(huì)組織必須強(qiáng)化服務(wù)與問(wèn)責(zé)意識(shí)，構(gòu)筑公益精神和服務(wù)理念，以此規(guī)范管理者、一線人員和志愿者的行為。組織架構(gòu)和規(guī)章制度是體現(xiàn)服務(wù)與問(wèn)責(zé)意識(shí)的載體。社會(huì)組織須健全由決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)構(gòu)成的內(nèi)部治理架構(gòu)，做到分工合理、職責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。同時(shí)，社會(huì)組織必須“立規(guī)則”，即圍繞組織的使命、價(jià)值和目標(biāo)，建立信息披露制度、人員招聘制度、項(xiàng)目管理制度、財(cái)務(wù)管理制度、績(jī)效評(píng)估制度和責(zé)任追究制度等一系列規(guī)章制度，進(jìn)一步完善管理。