論立法本意與規(guī)范沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制——以地方行政處罰聽證范圍為分析對(duì)象

黃子臨

（華東政法大學(xué)，上海 200063）

地方政府規(guī)章是我國(guó)行政管理活動(dòng)中使用頻率最高的行政法規(guī)范，很大程度上“指明了法律是什么或者說(shuō)表明了在行政主體的眼里法律是什么，規(guī)定了行政主體將如何適用相應(yīng)的法律規(guī)范，統(tǒng)一了各行政主體對(duì)法律規(guī)范的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則”。[1]但隨著地方立法活動(dòng)的頻繁，接踵而來(lái)的是地方規(guī)章與上位法相互矛盾、沖突的狀況日益嚴(yán)重。毋庸諱言，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中，往往比較信奉地方規(guī)章而忽視它與上位法是否一致，更很少有人去關(guān)注制定規(guī)章所依據(jù)法律的精神與理念，執(zhí)法實(shí)踐與立法本意的沖突狀況令人擔(dān)憂。因此，正確理解法律以重塑法律信仰，分析規(guī)范沖突以解決法制統(tǒng)一，已成為我國(guó)法制建設(shè)中的重要而迫切的問(wèn)題。但地方政府規(guī)章浩繁復(fù)雜、門類眾多，選取某一方面的規(guī)定來(lái)探究實(shí)踐中的理解與適用，進(jìn)而考量法律的統(tǒng)一執(zhí)行問(wèn)題是可借鑒的思路。

一、地方規(guī)章中行政處罰聽證范圍的現(xiàn)狀管窺

1996年頒布的《行政處罰法》第一次引入行政聽證制度，它標(biāo)志著我國(guó)在行政程序民主化方面前進(jìn)了一大步，也為行政執(zhí)法注入了新鮮血液。《行政處罰法》第42條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！钡捎诒緱l的規(guī)定具有彈性，對(duì)于列舉的三種處罰后面的“等”字未作任何解釋，導(dǎo)致各地的理解大相徑庭，地方規(guī)章的相關(guān)規(guī)定五花八門、亂象叢生。根據(jù)對(duì)42條“等”字的理解和具體表述的不同，地方立法實(shí)踐大體呈現(xiàn)出如下四種情況。

第一，遵從處罰法42條原文表述的方式，且未對(duì)“等”字作進(jìn)一步詳述的。例如，《天津市行政處罰聽證程序》的第3條規(guī)定：“當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，有要求舉行聽證的權(quán)利?！毕嗤龇ǖ倪€有上海、湖北、海南、安徽等地。第二，僅規(guī)定處罰法明確列舉的三種處罰方式，條文將“等”變“的”。徑自將“等”字剔除而采用“列舉煞尾”的做法使相對(duì)人享有的行政處罰聽證權(quán)利僅限于明示的三項(xiàng)。第三，三類處罰之外，如果法律、法規(guī)有規(guī)定的也可適用聽證的。例如，《廣東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》第5條規(guī)定了下列行政處罰決定可以聽證：責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；吊銷許可證或者執(zhí)照；較大數(shù)額罰款；法律、法規(guī)規(guī)定可以要求聽證的其他行政處罰。第四，范圍明顯小于法律明確列舉的范圍。這類現(xiàn)象比較少見，在筆者有限的視域內(nèi)，僅《湖南省行政處罰聽證程序規(guī)定》屬于此種分類，因?yàn)樵撘?guī)章第7條將用“責(zé)令停業(yè)整頓”代替法律明文規(guī)定的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”，兩者顯然意思不一致，這也意味著湖南將《行政處罰法》的聽證范圍限縮為其中一部分。

總之，即便有不少重復(fù)并延續(xù)42條規(guī)定的地方規(guī)章，我們亦不能肯定這些規(guī)章的制定者必定與立法本意達(dá)成一致，因?yàn)橐?guī)章制定者并未對(duì)“等”字做出正當(dāng)?shù)尼屆鳎蛘哒f(shuō)他們對(duì)“等”如何理解也不明確。而將“等”變“的”、把“等”做“等內(nèi)”理解的地方規(guī)章為數(shù)眾多，這明確排斥了其他類似的行政處罰種類。而三類處罰之外，“法律、法規(guī)規(guī)定的其他處罰也可以聽證”的做法實(shí)際上是一種被動(dòng)的等待，行政機(jī)關(guān)仍然很難根據(jù)立法本意去理解和適用。至于對(duì)《行政處罰法》所列舉的聽證范圍進(jìn)行“縮減”的規(guī)定，則明顯是誤解甚至曲解了法律的規(guī)定，從嚴(yán)格意義上說(shuō)，這應(yīng)當(dāng)是一種明顯違反《行政處罰法》的規(guī)定。[2]從實(shí)踐中各地對(duì)行政處罰聽證范圍的不同規(guī)定來(lái)看，地方規(guī)章與立法本意之間的差距理應(yīng)引起我們的重視。但人們不禁追問(wèn)，《行政處罰法》第42條中“等”字的立法本意究竟是什么？哪種解釋又更具有正當(dāng)性？

二、行政聽證制度立法本意的正當(dāng)性辨明

（一）追本溯源：背景材料的原意再現(xiàn)

探尋立法本意，需依托于立法背景材料的輔佐和提示。在中國(guó)，由于立法程序不夠透明和規(guī)范，立法過(guò)程中的各種意見可能缺乏完整的檔案，即使有記錄，外人也很難知悉。故對(duì)立法本意的探尋，便只能寄希望于有關(guān)法律草案的說(shuō)明、審議結(jié)果的報(bào)告與審議意見的匯報(bào)、起草和審議中各方意見、人大代表和常委會(huì)委員的審議意見等輔助資料。[3]在八屆全國(guó)人大法律委員審議《行政處罰法（草案）》時(shí)，有代表就提出“僅規(guī)定責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、較大數(shù)額罰款三種行政處罰適用聽證，這樣范圍較窄，吊銷各種許可證和執(zhí)照也是對(duì)當(dāng)事人權(quán)益影響較大的行政處罰，建議擴(kuò)大允許聽證的范圍，更充分地保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益?！盵4]最終，法律委員會(huì)采納了代表的提議，將《行政處罰法》42條修改為“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定”?？梢?，該法條的立法本意是由于適用聽證的處罰種類較多、難以列舉，其范圍應(yīng)當(dāng)包括但不僅限于明確列舉的三種。而且，通過(guò)當(dāng)時(shí)立法者加上“等”字的刻意之舉，我們不難看出，除法律明確規(guī)定外，與這三類程度相當(dāng)或更嚴(yán)重的處罰種類都應(yīng)適用聽證，這樣更貼近設(shè)立該制度的原意。

（二）實(shí)質(zhì)法治：保護(hù)權(quán)益的有力彰顯

在對(duì)行政處罰聽證范圍的認(rèn)識(shí)上，我們似乎更應(yīng)該從當(dāng)代行政法應(yīng)具有的實(shí)質(zhì)法治的角度加以理解，即處罰法不僅僅是在我國(guó)創(chuàng)立了一項(xiàng)行政法上的聽證制度，更重要的是，“這部法律使政府與公眾之間形成一種相互信任與溝通的關(guān)系，政府是一個(gè)開放的非武斷的政治體系”的現(xiàn)代行政法理念得以凸顯。[5]再者，《行政處罰法》第1條已開宗明義地將“保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”列為該法的立法目的。而聽證通過(guò)公開、相對(duì)人參與的形式，使公民、法人或者其他組織對(duì)不利指控進(jìn)行抗辯，有利于維護(hù)自己的陳述權(quán)和申辯權(quán)。因此，結(jié)合法律實(shí)質(zhì)和立法精神的理解，聽證范圍就不能僅僅拘泥于處罰法第42條的字面含義?！皼](méi)收違法所得”和“沒(méi)收非法財(cái)物”相較于“較大數(shù)額罰款”，無(wú)論從數(shù)額還是對(duì)相對(duì)人權(quán)益?zhèn)Φ某潭?，影響都更為深遠(yuǎn)。從法理上說(shuō)，制裁越重抗辯機(jī)會(huì)也應(yīng)越充分。所以，無(wú)論就權(quán)利保障的內(nèi)在要求而言，還是基于平等原則與比例原則，同為財(cái)產(chǎn)罰類型的沒(méi)收行為，完全有理由納入到聽證程序中來(lái)，這樣才能彰顯保護(hù)權(quán)益的立法目的。有學(xué)者指出：“目前有些地方和部門已將行政處罰聽證范圍擴(kuò)大到?jīng)]收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物等行為，是符合行政處罰法規(guī)定精神的?！盵6]

（三）客觀印證：立法本意的司法呼應(yīng)

最高人民法院在2012年出臺(tái)了指導(dǎo)案例6號(hào)——《黃澤富、何伯瓊、何熠訴四川省成都市金堂工商行政管理局行政處罰案》，它被看做是對(duì)地方行政處罰聽證亂象的一種制度性回應(yīng)，是指導(dǎo)下級(jí)法院對(duì)42條如何進(jìn)行理解的公開示范。6號(hào)指導(dǎo)案例的裁判理由指出：第42條中的“等”是不完全列舉，還應(yīng)包括與明文列舉的三種行政處罰類似的其它對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生較大影響的處罰。值得注意的是，最高法院早在2004年就曾用答復(fù)的形式明確42條該如何適用，其對(duì)外傳遞“等”字的含義與指導(dǎo)案例6號(hào)的意涵，無(wú)疑是一脈相承的。誠(chéng)如最高法院在發(fā)布第二批指導(dǎo)性案例時(shí)公開宣稱的那樣，“指導(dǎo)案例6號(hào)從立法本意出發(fā)，將法律沒(méi)有明文列舉的‘沒(méi)收較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)’的行政處罰也列入必須舉行聽證的范圍，充分保障了行政相對(duì)人的權(quán)益，對(duì)于促進(jìn)依法行政意義重大”。而在筆者看來(lái)，指導(dǎo)案例6號(hào)不僅折射出最高法院基于“立法本意”對(duì)《行政處罰法》第42條的理解與判斷，也無(wú)形中體現(xiàn)了司法對(duì)立法原意的呼應(yīng)。

三、解決規(guī)范沖突的已有對(duì)策分析

各種各樣的地方規(guī)章被冠以“實(shí)施辦法”“程序規(guī)定”層出不窮，在立法本意已然明確的前提下，這不僅造成行政執(zhí)法實(shí)踐陷入了迷茫和誤區(qū)之中，也破壞了法制的統(tǒng)一。行政處罰聽證范圍的大小，真實(shí)地反映了公民權(quán)受保障程度和行政權(quán)受制約程度。英國(guó)行政法學(xué)者威廉·韋德曾言：“聽證權(quán)之所以是一項(xiàng)普遍原則，其理由之一是授予這種權(quán)利不會(huì)有什么害處。例外越少，行政官員就會(huì)越快地領(lǐng)會(huì)到這是永遠(yuǎn)不能否認(rèn)或忽視的。法律應(yīng)不失時(shí)機(jī)地教授這一課。”[7]

鑒于我國(guó)行政管理實(shí)踐中，地方政府規(guī)章甚至一些“紅頭文件”往往起著比法律更為關(guān)鍵的作用，為防止行政機(jī)關(guān)的專橫恣意、化解規(guī)范沖突的混亂局面，激活立法解釋、明確法律意圖就十分必要。因?yàn)椤读⒎ǚā返?2條賦予全國(guó)人大常委會(huì)以法律解釋權(quán)，出現(xiàn)以下情況之一的由其負(fù)責(zé)解釋，“（一）法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；(二)法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的?！笨梢?，《立法法》為含糊不清的法律條文提供了一個(gè)由立法者進(jìn)行“自我澄清”的機(jī)遇，也以此保證了法律規(guī)范的統(tǒng)一。然而，全國(guó)人大常委會(huì)兩個(gè)月開一次會(huì)議，立法任務(wù)繁重，且缺乏動(dòng)力和壓力，甚至存在一定阻力。所以，實(shí)踐中立法解釋機(jī)制被虛置，行政執(zhí)法缺少了必要的羈束。

至于最高法院的答復(fù)或指導(dǎo)案例也不是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)所應(yīng)直接遵守的強(qiáng)制性規(guī)則。因?yàn)椤胺ㄔ褐痪湍切┲贫ǚńo出清晰指令的事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)判，而其他所有關(guān)乎選擇（判斷）的問(wèn)題，無(wú)論是一般性選擇還是填空補(bǔ)缺性選擇，都?xì)w行政機(jī)關(guān)決定”。[8]可見，最高院在答復(fù)和指導(dǎo)案例中闡述的觀點(diǎn)，解決的只是審判工作中法律的統(tǒng)一正確適用問(wèn)題，況且《行政訴訟法》僅賦予法院以有限的規(guī)章選擇適用權(quán)而非審查權(quán)，這都無(wú)法在整體上觸動(dòng)行政處罰實(shí)踐中政府及其職能部門依據(jù)地方規(guī)章行政的既有格局。行政執(zhí)法畢竟不能完全依照司法解釋來(lái)進(jìn)行，這種“只彌散和局限于法院系統(tǒng)內(nèi)部”[9]的答復(fù)并不具備地方規(guī)章上位法的“文本特性”。

縱觀我國(guó)的規(guī)章監(jiān)督機(jī)制，雖然基本框架已經(jīng)構(gòu)建，但一些監(jiān)督制度在運(yùn)行中出現(xiàn)不同程度的縮水。盡管《立法法》對(duì)法律優(yōu)先原則作了較具體的規(guī)定，但顯得粗放且缺少操作性。

四、協(xié)調(diào)機(jī)制的體系改革與路徑選擇

《立法法》監(jiān)督規(guī)章的有關(guān)規(guī)定不能發(fā)揮作用，立法機(jī)關(guān)囿于任務(wù)繁重又無(wú)心進(jìn)行法律解釋，加之最高院的指導(dǎo)案例缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)的拘束力，看起來(lái)很好的制度在實(shí)踐中受到了體制內(nèi)外的嚴(yán)重紛擾?；谀壳暗膯?wèn)題，筆者主張從以下方面對(duì)規(guī)章沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制予以體系化的改革：

（一）預(yù)防機(jī)制上，實(shí)行備案實(shí)質(zhì)審查并嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任

備案審查制度是立法程序上的一道閘門，是克服不同層次之間規(guī)范沖突的有效措施。十八屆三中全會(huì)后，中央在《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中也強(qiáng)調(diào)了要“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度”，但目前規(guī)章備案審查制度最大的瑕疵在于只對(duì)程序要件進(jìn)行審查，而不考察實(shí)質(zhì)要件。作為行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的重要形式，備案審查主要由政府的法制部門進(jìn)行，若它不對(duì)實(shí)質(zhì)要件進(jìn)行審查，其制度的合理性與有效性就令人懷疑。規(guī)章的內(nèi)容是具體的，涉及相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等方方面面，而且現(xiàn)實(shí)中“依法行政”又往往成為“依規(guī)章行政”，所以對(duì)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)、權(quán)利義務(wù)的明確、與上位法的沖突規(guī)避情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查就合情合理。惟其如此，才可保證規(guī)章的質(zhì)量，才可改變地方立法“無(wú)序”的狀態(tài)。同時(shí)，建立審查責(zé)任制度。長(zhǎng)期以來(lái)強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威，我們往往自覺(jué)地重視規(guī)章作為法的效力，而忽視其作為行政法規(guī)范應(yīng)包含的責(zé)任追究機(jī)制。目前，“備而不審”現(xiàn)象普遍存在的直接原因就在于規(guī)章責(zé)任追究沒(méi)有嚴(yán)格的制度，報(bào)送備案的行政主體不會(huì)因規(guī)章越權(quán)而承擔(dān)責(zé)任，接受備案的機(jī)關(guān)也不會(huì)因監(jiān)督不作為而問(wèn)責(zé)，從而使“中國(guó)的立法工作成為隨便怎么做、做好做壞都無(wú)所謂的一項(xiàng)不存在責(zé)任、不需要負(fù)責(zé)的‘最幸福’的工作?！盵10]

（二）解決機(jī)制上，建立統(tǒng)一的規(guī)章清理制度

當(dāng)規(guī)范沖突不可避免地出現(xiàn)后，需采用有效的機(jī)制加以應(yīng)對(duì)，規(guī)章清理被視為自我批量地解決立法沖突。《規(guī)章制定程序條例》第37條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)經(jīng)常對(duì)規(guī)章進(jìn)行清理，發(fā)現(xiàn)與新公布的法律、行政法規(guī)或者其他上位法相抵觸的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改或者廢止。”新中國(guó)成立以來(lái)，全國(guó)范圍進(jìn)行了六次全面清理行動(dòng)，地方層面也進(jìn)行了幾次專項(xiàng)清理。但這種在“特定目標(biāo)、給定期限、數(shù)字考核”背景下進(jìn)行的運(yùn)動(dòng)性清理具有較大的隨意性，只是“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”式的治標(biāo)之舉，寄希望于某一次突擊性工作能徹底解決問(wèn)題無(wú)異于異想天開，最終只能影響法律規(guī)范的嚴(yán)肅性。實(shí)踐證明，在大量立法的時(shí)期，法規(guī)的清理工作必須經(jīng)常進(jìn)行，必須作為制度確定下來(lái)。[11]所以，筆者建議實(shí)行統(tǒng)一的法律規(guī)范清理制度，以法制統(tǒng)一為主線，對(duì)清理主體及具體承擔(dān)機(jī)構(gòu)、權(quán)限、清理情形、具體程序以及清理后果進(jìn)行專門規(guī)定。第一，關(guān)于清理主體。清理主體只能是享有立法權(quán)或承擔(dān)立法職責(zé)的有權(quán)機(jī)關(guān)。第二，清理的權(quán)限。實(shí)踐中是依照“誰(shuí)制定誰(shuí)清理”的原則進(jìn)行的，但面對(duì)行政機(jī)關(guān)與自身利益作梗的難題，還應(yīng)按照改變或撤銷的主體確定清理的權(quán)限。具體而言，除了誰(shuí)制定誰(shuí)清理外，上位法的制定機(jī)關(guān)也有權(quán)清理下位法規(guī)范。第三，清理的程序。法律規(guī)范的清理應(yīng)當(dāng)有一個(gè)具體、科學(xué)的過(guò)程，一般包括法律規(guī)范清理案的提出、清理報(bào)告的審議批準(zhǔn)、清理結(jié)果的公布等。

（三）監(jiān)督機(jī)制上，將規(guī)章納入行政訴訟的受案范圍

對(duì)行政立法的司法審查是大多數(shù)國(guó)家的普遍做法，但我國(guó)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)章不具有司法審查權(quán)，所以無(wú)權(quán)通過(guò)宣布問(wèn)題規(guī)章違憲或者違法而將其撤銷。同時(shí)，我國(guó)并非判例法國(guó)家，對(duì)問(wèn)題規(guī)章作出不予適用的審查結(jié)果對(duì)后來(lái)的案件沒(méi)有拘束力，僅能在個(gè)案中回避適用，行政執(zhí)法的法源沖突依舊存在。目前，《行政訴訟法》的修改已提上立法機(jī)關(guān)的議事日程，受案范圍的修改是整個(gè)行訴法修改的重頭戲。擴(kuò)大受案范圍早就成為學(xué)界共識(shí)，基于“規(guī)章違法侵權(quán)的可能性要比行政法規(guī)大得多，審查監(jiān)督途徑反而相對(duì)缺乏”[12]的考量，為保證權(quán)力制約的多元性、實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的良性互動(dòng)，北大憲法與行政研究中心起草的《<行政訴訟法>修改建議稿》將地方政府規(guī)章納入了司法審查范圍。司法權(quán)作為社會(huì)正義的最后一道防線，其對(duì)于行政權(quán)的防范是不可或缺的，因此借著修法的東風(fēng)，逐步地將不同形態(tài)的抽象行政行為納入到司法審查的范圍也水到渠成。

五、結(jié)語(yǔ)

以正當(dāng)法律程序?yàn)槔碚摶A(chǔ)的聽證制度，是現(xiàn)代行政程序法的核心，更是行政公正和民主的重要形式。但關(guān)于處罰聽證范圍的理解與適用，各地的地方政府規(guī)章千差萬(wàn)別，一滴水可以折射太陽(yáng)的光輝，處罰聽證的亂象折射的是行政機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法依據(jù)的理解與立法本意之間的距離。理解法律，顯然不能僅靠其文字表述，而應(yīng)探索其精神實(shí)質(zhì)；而面對(duì)規(guī)章沖突，對(duì)諧機(jī)制予以體系化的改革同樣重要。從這個(gè)角度來(lái)看，地方立法中行政處罰聽證范圍的探討就不僅僅是個(gè)別問(wèn)題，似乎也有了普遍性的價(jià)值。

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