論參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)建

湯玉權(quán)

（廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004）

近年來(lái)，善治理論在我國(guó)興起并影響逐漸擴(kuò)大，成為了治理追尋的目標(biāo)。善治，即達(dá)成一種“政府與公民對(duì)公共生活的合作管理”，構(gòu)建“政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新型關(guān)系”[1]。這種新型關(guān)系如果體現(xiàn)在政府公共決策過(guò)程中，就是公民通過(guò)參與政府合作決策。由此，一種新的政府行政模式——“參與式政府”模式便應(yīng)運(yùn)而生。但筆者認(rèn)為，基于我國(guó)政府層級(jí)、規(guī)模、決策復(fù)雜程度、公民獲取信息能力及行動(dòng)范圍等客觀條件所決定，參與式政府的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)首先在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一層級(jí)上進(jìn)行，才能更好地發(fā)揮其實(shí)際效果和作用。從而，在我國(guó)農(nóng)民政治參與積極性不斷提高并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理壓力也明顯加大的當(dāng)下，從建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的視角出發(fā)，探討參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的構(gòu)建就頗有必要。

一、農(nóng)民政治參與發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理壓力

農(nóng)民政治參與是公民參與的一種。因而探討農(nóng)民政治參與，首先要把握公民參與。公民參與是一種公民自覺(jué)的個(gè)體的行為。由此來(lái)看，我國(guó)公民參與只有到了改革開(kāi)放后才真正興起并逐漸發(fā)展起來(lái)。其興起與發(fā)展有兩個(gè)關(guān)鍵條件：其一，存在著參與主體，也就是具有主體意識(shí)的公民；其二，這種參與主體具有參與的內(nèi)在動(dòng)力。據(jù)此分析，改革開(kāi)放后我國(guó)公民參與的興起至少與下列兩個(gè)因素密切相關(guān)。

第一，公民參與權(quán)的獲得，這是公民參與興起的外在保障。公民參與權(quán)是指公民享有國(guó)家法律的規(guī)定有權(quán)以各種合法途徑參與公共事務(wù)管理和決策的權(quán)利。依據(jù)我國(guó)的國(guó)情，公民參與權(quán)的獲得除了憲法這個(gè)國(guó)家根本大法進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定外，黨的政策保障也是重要來(lái)源。

我國(guó)現(xiàn)行憲法在《總綱》的第二條就開(kāi)宗明義規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。此外，在第41條又規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”憲法的這兩條內(nèi)容，既規(guī)定了人民主權(quán)原則，也同時(shí)確立了公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)的規(guī)定，既是參與權(quán)的體現(xiàn)，也是參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的條件和保障。[2]

除了憲法的原則規(guī)定外，黨的各級(jí)各類(lèi)會(huì)議、決議、報(bào)告等也對(duì)保障和維護(hù)公民參與權(quán)進(jìn)行了政策倡導(dǎo)。如黨的十三大報(bào)告中“重大情況讓人民知道，重大問(wèn)題經(jīng)人民討論”的提法，就涉及到了人民的知情權(quán)與參與權(quán)兩個(gè)層面。在此基礎(chǔ)上，黨的十六屆六中全會(huì)進(jìn)一步提出了公民有“知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達(dá)權(quán)”這四種權(quán)力。黨的十七大報(bào)告則指出要保障人民的這四種權(quán)力。從而，改革開(kāi)放后我國(guó)公民參與權(quán)獲得了法理與政策的雙向支持與保障，這為公民參與的興起準(zhǔn)備了必須的外部性基礎(chǔ)。

第二，公民的利益實(shí)現(xiàn)越發(fā)有賴于參與，這是公民參與興起的內(nèi)在動(dòng)力?！叭藗儕^斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益相關(guān)”。[3]公民積極進(jìn)行參與，也是因?yàn)樵趨⑴c中能夠爭(zhēng)取到他們的利益。

我國(guó)在改革開(kāi)放后公民的利益要通過(guò)參與來(lái)實(shí)現(xiàn)，是因?yàn)樾姓艡?quán)式改革的結(jié)果引發(fā)了利益實(shí)現(xiàn)的日益自主化。首先，國(guó)家的行政放權(quán)改革，使得政府不再對(duì)公民的生老病死、入學(xué)、就業(yè)等進(jìn)行大包大攬，從制度上提供了公民利益實(shí)現(xiàn)自主化的前提。其次，國(guó)家對(duì)社會(huì)實(shí)行放權(quán)后，面臨著如何對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效治理的問(wèn)題。對(duì)此，社會(huì)實(shí)行自治，依法進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)，就成了一種可替代的治理選擇。其中，公民以主體而不是客體參與治理就成為必然。同時(shí)，國(guó)家的放權(quán)改革，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公民個(gè)人和階層的利益意識(shí)不斷萌發(fā)，引起了利益主體日益分化和多元，公民要實(shí)現(xiàn)自身利益，也只有破除等、靠、要觀念，以主體身份積極參與到各項(xiàng)事務(wù)中來(lái)，以實(shí)現(xiàn)多樣化和自主化利益需求。正是在外在的法律、政策推動(dòng)與內(nèi)在的利益實(shí)現(xiàn)需要的雙重作用下，改革開(kāi)放后我國(guó)公民參與逐漸興起。

而公民參與一旦興起，就會(huì)由于人們利益范圍的擴(kuò)展與活動(dòng)范圍的擴(kuò)大而參與的深度和廣度也在不斷擴(kuò)展。從當(dāng)前的實(shí)際發(fā)展來(lái)看，公民參與已經(jīng)走出了為個(gè)人和家庭利益的參與而擴(kuò)展到了為公共利益的參與。這種參與的擴(kuò)展首先表現(xiàn)在參與社區(qū)管理上。社區(qū)是人們的生活共同體，包括城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)。在長(zhǎng)期的共同生產(chǎn)與共同生活中，社區(qū)成員逐漸形成了共同的社區(qū)利益，如社區(qū)的環(huán)保、治安、建設(shè)與管理等，這些社區(qū)問(wèn)題直接或間接地影響著社區(qū)內(nèi)的每一個(gè)居民。因此，生活在社區(qū)內(nèi)的人們?cè)趥€(gè)人利益和家庭利益之外，還必須關(guān)心整個(gè)社區(qū)共同利益的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益訴求。

作為國(guó)家行政放權(quán)的后果之一，社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)也主要是依靠社區(qū)居民通過(guò)自我管理來(lái)解決。由于社區(qū)問(wèn)題具有基層性和自治性，日常管理不再是依靠黨和國(guó)家的行政力量，而是社區(qū)內(nèi)居民依法進(jìn)行自我管理。在自我管理模式中，每一個(gè)社區(qū)公民都是管理主體，都可以通過(guò)參與行使管理權(quán)利。但我國(guó)目前社區(qū)的主要功能不是政治共同體而是生活共同體，雖然人們也可以通過(guò)社區(qū)這一平臺(tái)參與國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)，但社區(qū)的性質(zhì)決定了人們多樣化的利益需求難以從中實(shí)現(xiàn)。而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)分層的加快，社區(qū)的這一局限性將越來(lái)越突出。為突破這種局限，人們必然要躍出社區(qū)范圍，在更廣泛和更高的層次來(lái)實(shí)現(xiàn)利益自主化和多樣化。由此，社區(qū)利益必然要向縱向與橫向發(fā)展，即在社區(qū)之外延伸與擴(kuò)展開(kāi)來(lái)。

以上即為農(nóng)民政治參與發(fā)展的背景。農(nóng)民政治參與在1980年代初以村民自治的出現(xiàn)為興起標(biāo)志，1990年代末則以四川等地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選（公選）為擴(kuò)展標(biāo)志。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)的最基層國(guó)家政權(quán)，直接面對(duì)廣大農(nóng)民，與農(nóng)民聯(lián)系最廣，接觸最密切，利益關(guān)聯(lián)度最大。進(jìn)入20世紀(jì)以來(lái)，由于農(nóng)村各項(xiàng)改革的推進(jìn)，農(nóng)村社區(qū)日益無(wú)法滿足農(nóng)民的多樣化需求，如中小學(xué)教育、土地流轉(zhuǎn)、衛(wèi)生醫(yī)療等問(wèn)題，尤其是由于國(guó)家免除農(nóng)業(yè)稅后對(duì)農(nóng)民采取了“多予少取”的政策，給予農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)貼、補(bǔ)助，都需要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)落實(shí)到農(nóng)戶手里，使得農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益聯(lián)系更為突出。因而農(nóng)民的利益要求必然要跨出農(nóng)村社區(qū)范圍，擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，并且要求參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主管理、民主監(jiān)督的積極性更為提高，如此才能實(shí)現(xiàn)和保障有關(guān)的利益。

而由于改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)民主體地位的取得，個(gè)人利益的強(qiáng)調(diào)和保障，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家依法治國(guó)理念的彰顯，使得農(nóng)民政治參與逐漸表現(xiàn)出了自主性參與的特點(diǎn)。這種參與形式一進(jìn)入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理領(lǐng)域，就會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策與施政過(guò)程產(chǎn)生影響。盡管這種影響從當(dāng)前來(lái)看還是有限的，但也對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理帶來(lái)某種程度的沖擊，這種沖擊不論對(duì)于農(nóng)民還是國(guó)家而言都有重要意義。正如赫爾德所言，“在現(xiàn)代條件下，只有個(gè)人有機(jī)會(huì)直接參與地方層次的決策，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)日常生活的真正控制。其次，而且更重要的是，在諸如工作地點(diǎn)這類(lèi)地區(qū)中廣泛的參與機(jī)會(huì)，會(huì)極大地改變國(guó)家政治的背景。個(gè)人將有多種機(jī)會(huì)學(xué)習(xí)資源生產(chǎn)和控制中的重要事務(wù)，這樣，他們就能較好地判斷國(guó)家問(wèn)題，評(píng)判政治代表的表現(xiàn)，并在有機(jī)會(huì)的時(shí)候參與國(guó)家范圍的決策?！盵4]

但對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理而言，廣泛的農(nóng)民政治參與則意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力格局被打破，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力需要讓渡出來(lái)與農(nóng)民進(jìn)行一定程度的分享。因此，如何在與農(nóng)民進(jìn)行權(quán)力分享的同時(shí)又進(jìn)行某種合作，以推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“善治”，這對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)疑是個(gè)新的挑戰(zhàn)。

二、參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的引入及其功能

當(dāng)前有關(guān)農(nóng)民政治參與的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，一方面是農(nóng)民日益熟練的運(yùn)用手機(jī)甚至電腦網(wǎng)絡(luò)傳播輿論、信訪、訴訟等各種形式進(jìn)行政治參與，另一方面則是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習(xí)慣于沿用傳統(tǒng)官僚體制，實(shí)行自上而下的、單一主體的行政管理體制。這種管理體制把與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理休戚相關(guān)的廣大農(nóng)民排除在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策與行政過(guò)程之外。顯然，這樣的管理體制難以適應(yīng)農(nóng)民政治參與積極性不斷提高的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，容易使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理陷入困境。要走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境，實(shí)行有效治理，需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理中引入農(nóng)民參與，構(gòu)建參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

（一）參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的引入與涵義

美國(guó)著名政治學(xué)家與行政學(xué)家蓋伊·彼得斯在《政府未來(lái)治理模式》一書(shū)中曾指出，傳統(tǒng)的政府治理模式存在權(quán)力高度集中、規(guī)制嚴(yán)格、政府及其公務(wù)人員保守僵化、缺少個(gè)人的主動(dòng)性和創(chuàng)造性等諸多問(wèn)題，導(dǎo)致政府陷入功能紊亂、效率低下的困境。在對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家及欠發(fā)達(dá)國(guó)家的改革進(jìn)行綜合歸納后，彼得斯提出了四種新的改革模式，即市場(chǎng)式政府、參與式國(guó)家、彈性化政府、解制型政府，并認(rèn)為這四種模式是改善當(dāng)代政府治理的主要方法。其中市場(chǎng)式政府強(qiáng)調(diào)政府管理市場(chǎng)化；參與式國(guó)家主張對(duì)政府管理有更多的參與；彈性化政府認(rèn)為政府需要更多的靈活性；解制型政府則提出減少政府的內(nèi)部規(guī)則。[5]

具體到我國(guó)而言，彼得斯的四種治理模式到底哪一種更符合我國(guó)政府治理需要，或如何把幾種治理模式加以組合以構(gòu)建我國(guó)新的政府治理模式，需要深入研究。但從我國(guó)公民參與快速發(fā)展并影響日益擴(kuò)大的這一客觀事實(shí)出發(fā)，構(gòu)建參與式政府無(wú)疑是一個(gè)必然的選擇。

但在參與式政府的層級(jí)上，彼得斯認(rèn)為，從政府規(guī)模而論，從事地方政府的參與活動(dòng)更有意義。還有，地方政府比起中央政府及地區(qū)性政府而言，較能運(yùn)用更多的機(jī)制實(shí)現(xiàn)公民的直接參與。[5](P71）由此反觀我國(guó)，無(wú)論是從近年來(lái)農(nóng)民政治參與積極性不斷提高的這一現(xiàn)實(shí)，從維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的需要出發(fā)，還是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模最小，農(nóng)民直接參與的機(jī)制更容易建立的角度出發(fā)，構(gòu)建參與式政府從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)開(kāi)始都更為必要和可行。

所謂參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制定地方政策或決策時(shí)，以各種方式吸收普通公民參與決策過(guò)程，作為政策制定或執(zhí)行的重要依據(jù)，由此提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策合法性和政策執(zhí)行的有效性。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府模式因公民參與在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策中占據(jù)重要地位，使高度集權(quán)的政府管理體制必然向多元主體民主合作的治理模式方向轉(zhuǎn)變，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會(huì)共同治理局面的形成。

（二）參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的重要主體，對(duì)轄區(qū)治理的有效性負(fù)有主要責(zé)任。從治理的目標(biāo)價(jià)值上說(shuō)，它“所求的終歸是創(chuàng)造條件以保證社會(huì)秩序和集體行動(dòng)?！盵6]即治理根本上是要達(dá)到兩個(gè)目標(biāo)：一是提高行政效率；二是維持穩(wěn)定的社會(huì)秩序。

從行政效率來(lái)講，一般認(rèn)為它取決于能否快速?zèng)Q斷。但正如近來(lái)有的學(xué)者所批評(píng)指出的那樣，公民參與在實(shí)踐中會(huì)帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，即公民既是想?yún)⑴c政府決策，又要求政府能夠果斷、迅速地采取行動(dòng)。參與有可能造成行動(dòng)遲緩，但不花費(fèi)大量的時(shí)間又很難建立共識(shí)。這個(gè)問(wèn)題常讓專(zhuān)家苦惱。[5](P69）實(shí)質(zhì)上這個(gè)問(wèn)題就是公民參與和政府決策效率的“矛盾性”問(wèn)題。

僅從單一的決策效率而言，農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策過(guò)程的確會(huì)降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策效率。然而從全局和決策到執(zhí)行的整個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)看，農(nóng)民參與仍然是比由少數(shù)人或個(gè)別人單獨(dú)決策更能提高決策效率。第一，農(nóng)民參與意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)社會(huì)的分權(quán)或說(shuō)讓權(quán)，意味著更加尊重農(nóng)民，有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性行為，從而有利于提高行政效率。第二，“為民眾制定的政策一般認(rèn)為劣于與民眾共同制定的政策”。[7]因?yàn)椤凹w參與，可減少政策上的流弊與個(gè)人的私欲，進(jìn)而確保一個(gè)更可行及公平的決策?！盵8](P22)農(nóng)民參與決策雖然可能會(huì)損時(shí)耗力，但由于有嚴(yán)格的程序制約，決策方案具有選擇性與競(jìng)爭(zhēng)性，避免了個(gè)人決策的沖動(dòng)，有利于促進(jìn)決策的科學(xué)化，從而為執(zhí)行的正確性奠定了良好基礎(chǔ)；第三，“通過(guò)群體參與而得出的結(jié)果，基本上是大多數(shù)人愿意接受的；這樣，一方面既可提高決策的合法性，另方面又可減低執(zhí)行時(shí)遇到的困難。”[8](P24)達(dá)成一致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主決策由于綜合吸納了廣大農(nóng)民的意見(jiàn)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民協(xié)商、妥協(xié)的結(jié)果，為農(nóng)民或其代表所承認(rèn)，具有合法性，因而減少了在農(nóng)村執(zhí)行的困難和阻力，增強(qiáng)了執(zhí)行的效率；第四，“決策決定著行政的效率”[9]，民主的決策一般更具有穩(wěn)定性，不易隨意變更，延續(xù)性強(qiáng)，因而一次繁瑣的決策程序簡(jiǎn)化了多次的決策，總體上看反而是節(jié)約了時(shí)間成本，提高了效率。

就社會(huì)秩序而言，管制的、自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式往往將農(nóng)民的各項(xiàng)活動(dòng)都納入規(guī)定的管理之中，為了將其生產(chǎn)、生活等都限制在既定的范圍之內(nèi)，還要將農(nóng)民排除在政策制定和決策范圍之外，從而獲得一種既定的農(nóng)村社會(huì)秩序。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策和決策由于沒(méi)有農(nóng)民參與而缺乏合法性，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中往往容易引發(fā)矛盾甚至沖突，因而這種社會(huì)秩序缺乏穩(wěn)定性。而參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于建立起了政府與農(nóng)民間的民主溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，上下之間溝通與聯(lián)系順暢，對(duì)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的各項(xiàng)決策通過(guò)農(nóng)民參與而最終達(dá)成一致，獲得理解與支持，一般就不會(huì)再出現(xiàn)反對(duì)、抗議而引發(fā)農(nóng)村社會(huì)秩序的不穩(wěn)。這符合民主政治中政治沖突的解決程序和原則，即政治沖突的解決主要是以公民參與（各種形式的）來(lái)獲得對(duì)政府治理的理解和支持。在實(shí)行民主治理的社會(huì)中，和平的、公開(kāi)的和確定的程序的公民參與，使人們產(chǎn)生信任而即使面對(duì)分歧甚至沖突，也相信能夠得到合理解決。從而正如道格拉斯所說(shuō)，“在民主環(huán)境中，人們不是通過(guò)必然性而是通過(guò)信任感而互相結(jié)合成為一種有秩序的狀態(tài)”。[10]

可見(jiàn)，參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的構(gòu)建，實(shí)際上更能達(dá)到管理國(guó)家與社會(huì)所追求的效率與秩序，在總體上要優(yōu)于傳統(tǒng)的政府管理模式。在黨和國(guó)家高度重視農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定及重視激發(fā)農(nóng)村社會(huì)活力、倡導(dǎo)擴(kuò)大農(nóng)民有序的政治參與的當(dāng)前，構(gòu)建參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

三、構(gòu)建參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要破除的障礙

構(gòu)建參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既是當(dāng)前農(nóng)民政治參與的發(fā)展要求，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身改革的需要?；谖覈?guó)長(zhǎng)期形成的行政傳統(tǒng)及現(xiàn)實(shí)社會(huì)生態(tài)，參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的構(gòu)建需要破除一些與之不相適應(yīng)的障礙。

第一，破除一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員對(duì)農(nóng)民政治參與的防范和拒斥心理。農(nóng)民政治參與的最重要目標(biāo)或價(jià)值，就在于影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出對(duì)廣大農(nóng)民有利的決策。但農(nóng)民政治參與的這些目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)到何種程度，又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其官員對(duì)農(nóng)民政治參與的認(rèn)知態(tài)度有關(guān)。由于農(nóng)民相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，無(wú)論是在占有信息，還是在宣傳、組織資源方面，都處于全面劣勢(shì)，無(wú)法與強(qiáng)資源占有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府博弈。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員對(duì)農(nóng)民政治參與是否持肯定、接納的態(tài)度，直接影響到農(nóng)民政治參與的成效。當(dāng)前，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員仍抱有當(dāng)官就是“為民做主”（實(shí)踐中往往被理解成“替民做主”）的傳統(tǒng)思想，認(rèn)為農(nóng)民的利益應(yīng)由“父母官”所代表，農(nóng)民不需要再為自己爭(zhēng)取利益。有的則認(rèn)為決策是政府的權(quán)力，如果與農(nóng)民分享，就會(huì)削弱政府的權(quán)力和權(quán)威；同時(shí)，在對(duì)“維穩(wěn)”的靜態(tài)理解下，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員甚至認(rèn)為農(nóng)民政治參與就是“添亂”，就是與自己過(guò)不去，從而難以接受和放開(kāi)農(nóng)民真正參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中來(lái)。例如在農(nóng)民充分利用手機(jī)或電腦網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行政治參與的新形勢(shì)下，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員不是去主動(dòng)適應(yīng)，而是抵觸和抱怨，認(rèn)為這種參與使自己容易暴露在公眾面前，行使權(quán)力不再像過(guò)去那樣方便了，甚至有的說(shuō)“天不怕、地不怕、就怕網(wǎng)民來(lái)說(shuō)話！”對(duì)網(wǎng)絡(luò)參與極為抵觸，有的還對(duì)網(wǎng)民利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的監(jiān)督行為進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)。致使一些規(guī)章制度中有讓農(nóng)民參與的事項(xiàng)也因此流于形式，難以真正起到作用。如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于政務(wù)公開(kāi)持應(yīng)付態(tài)度，在公開(kāi)的內(nèi)容、公開(kāi)的時(shí)間、公開(kāi)的形式、公開(kāi)的地點(diǎn)等方面存在簡(jiǎn)單化、隱蔽化等問(wèn)題，使農(nóng)民難以了解地方政務(wù)，從而難以監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這不但使農(nóng)民政治參與的目標(biāo)不能達(dá)成，而且由此產(chǎn)生參與的低效能感或挫折感。這將會(huì)引發(fā)兩種可能后果，一種可能是農(nóng)民的參與要求一旦未能實(shí)現(xiàn)，這種挫折感就會(huì)降低未來(lái)的參與積極性；另一種可能是農(nóng)民的參與效能感低下，參與目標(biāo)得不到實(shí)現(xiàn)，反而更加促使其增加而不是減少參與，例如層層上訪或越級(jí)上訪、反復(fù)上訪、群體上訪等的出現(xiàn)即是與此有關(guān)。從而，“管理者對(duì)公民的消極態(tài)度是公民參與發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)主要障礙。”[11]構(gòu)建參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先需要破除的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員對(duì)農(nóng)民政治參與的防范和拒斥心理與態(tài)度，深刻認(rèn)識(shí)到農(nóng)民政治參與對(duì)于科學(xué)合理的決策形成及其有效執(zhí)行的價(jià)值功能，從而為農(nóng)民政治參與提供良好氛圍。

第二，破除農(nóng)民政治參與的制度和渠道供給不足的障礙。中共十七大提出了要“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”，這為實(shí)現(xiàn)和發(fā)展社會(huì)主義民主政治提供了一條有效的途徑。同時(shí)也提出了擴(kuò)大公民有序參與需要進(jìn)行制度化建設(shè)、拓寬公民參與渠道的目標(biāo)和任務(wù)。充分的制度化供給才能有效地保障和落實(shí)農(nóng)民的參與權(quán)，而參與渠道的擴(kuò)大才能延展農(nóng)民的參與權(quán)。在農(nóng)民政治參與積極性不斷提高的當(dāng)前，以制度化供給和渠道的擴(kuò)展來(lái)保障農(nóng)民的參與權(quán)顯得尤為重要。近年來(lái)，雖然我國(guó)在憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性規(guī)章、規(guī)范性文件和領(lǐng)導(dǎo)講話中都強(qiáng)調(diào)了對(duì)公民（農(nóng)民）參與的重視和支持，但由于在法治建設(shè)中把更多的時(shí)間和精力放在了高遠(yuǎn)價(jià)值和宏大價(jià)值的大政方針上，對(duì)于具體制度和程序缺乏應(yīng)有的價(jià)值關(guān)懷，從而將這些原則和精神轉(zhuǎn)化為可操作性實(shí)施的制度仍顯不足，許多制度要么尚未建立，要么尚未完善，要么難以有效實(shí)施，使得制度的供需矛盾相當(dāng)突出，農(nóng)民可進(jìn)行參與的渠道也較為狹窄，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)性化色彩即人治特征較為突出，這很容易面臨農(nóng)民政治參與帶來(lái)的社會(huì)不穩(wěn)定。近年來(lái)農(nóng)村社會(huì)矛盾增多，很大程度上就是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中農(nóng)民政治參與的制度化供給和參與渠道的不足有關(guān)，使得農(nóng)民的利益實(shí)現(xiàn)和維護(hù)往往需要以“鬧”的形式來(lái)解決。因此，建立起充分有效的農(nóng)民政治參與制度及擴(kuò)展參與渠道成為當(dāng)務(wù)之急。具體地說(shuō)，這些制度應(yīng)當(dāng)包括：1、農(nóng)民政治參與的“基礎(chǔ)性制度”——利益組織化和信息開(kāi)放；2、農(nóng)民政治參與的程序性制度——利益的均衡代表、協(xié)商的平等有效、選擇的理性負(fù)責(zé)；3、農(nóng)民政治參與的支持性制度——“公益代表”制度，資源、信息和技術(shù)支持制度等。[12]。而在參與渠道的擴(kuò)展上，要在堅(jiān)持傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)這樣的根本途徑之外，還要積極探索各種新型途徑，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作評(píng)議會(huì)、網(wǎng)上留言、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)信箱、農(nóng)民社區(qū)論壇等。

第三，破除農(nóng)民政治參與的非理性行為。農(nóng)民政治參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共政策的制定和執(zhí)行的方式有兩種：一是理性方式，二是非理性方式。理性的農(nóng)民政治參與對(duì)于維護(hù)政策的合法性、制約代理人的機(jī)會(huì)主義行為、補(bǔ)救官僚回應(yīng)性的缺失、提高公共政策的執(zhí)行效率等具有重要意義。但農(nóng)民政治參與公共政策作為一項(xiàng)集體性行動(dòng)，也會(huì)遭遇到參與的非職業(yè)性以及參與成本、觀念等方面的制約，出現(xiàn)了許多雖有權(quán)利意識(shí)，但不能合理主張自己權(quán)利的現(xiàn)象。表現(xiàn)在權(quán)利被侵害或參與的要求得不到實(shí)現(xiàn)和滿足時(shí)，容易采取過(guò)激的非理性行為，出現(xiàn)對(duì)抗性、暴力性沖突，集體性行動(dòng)演化為群體性事件。這幾年我國(guó)農(nóng)村爆發(fā)的不少群體性事件，就是農(nóng)民政治參與的熱情得到激發(fā)但缺乏理性所致，這嚴(yán)重影響著廣大農(nóng)民有序的政治參與的實(shí)現(xiàn)。要破除農(nóng)民政治參與的非理性行為，需要農(nóng)民樹(shù)立正確的參與態(tài)度，摒棄單純對(duì)抗性、非合作的消極策略，不僅訴求要具有合理性，行動(dòng)更要具有策略性，即要尋求博弈、和解、合作、妥協(xié)、建設(shè)性的積極策略，以參與實(shí)現(xiàn)雙贏為目標(biāo)，從而提升農(nóng)民政治參與的品質(zhì)。

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